PA焦点 | 周成璐：公共艺术立法的缘起与萌芽

中美两国的公共艺术有着截然不同的发展路径，两国的法律文化和法律制度也大相径庭，由此在公共艺术法律法规的形成历史上也表现出各自不同的特点。比较研究两国的公共艺术法律形成及其不同特色，对于完善我国的公共艺术法律法规，以保障公共艺术的健康发展具有重要的意义。

▲ 密歇根艺术家阿尔弗雷德·卡斯塔涅在描绘建筑工人，1939年，图片来自华盛顿国家档案和记录管理局

美国的公共艺术立法最早可以追溯至罗斯福新政时期。而在罗斯福上台之前，美国经济正陷入一场史无前例的大萧条危机中。这场始于1929年10月的纽约股灾，从股市迅速蔓延到其他经济领域，导致各行各业都受到了极大的冲击。这场危机从美国本土又扩展到欧洲，由此引发全球性的经济大衰退，艺术品市场也在劫难逃，买家大幅减少，艺术品的价格被严重压低，大批的艺术家失业。为了自救，他们成立了“失业艺术家协会”，走上街头游行，呼吁政府为解决他们的生存危机制定相关政策。

1933年，罗斯福在担任美国总统后，为挽救处于危机中的美国经济，大刀阔斧地实行了一系列改革措施，这一系列举措被后人称为“罗斯福新政”。当时有位画家乔治·比德尔给刚上任的美国总统罗斯福写信，建议他学习墨西哥政府的办法，当时墨西哥政府拨出经费给艺术家付报酬，让他们在政府建筑的墙壁上以艺术创作的方式，来表达墨西哥的社会理想和革命观念。

同年，罗斯福总统颁布了公共工程艺术计划（Public Works of Art Project，简称PWAP），这一计划将美国分为十六个区域，每个区域都有一个总监和一个志愿者委员会，负责选择和雇佣艺术家。在新政施行的七个月中，共计为三千七百四十九位艺术家每周提供二十六至四十二美元不等的工资，这些艺术家一共为公共设施完成了一万五千六百六十三件艺术作品。由于这一计划的成功，1934年，美国财政部成立了绘画和雕塑部，为全国的公共建筑提供绘画和雕塑，艺术家需要通过竞争来获得委托创作的机会。这个部门存在期间，为政府建筑创作了一千一百多幅壁画、三百件雕塑。

1935年，美国政府又在工程振兴局下设立了联邦艺术计划，这一计划甚至不需要艺术家们提供任何专业水平的证明，使得许多年轻的、不知名的艺术家们都有机会获得资助。这一系列举措由此产生了现代意义上的公共艺术，它与传统艺术在很多方面都有极大差别，这种差别不仅表现在艺术的内容和形式上，它还是唯一一个由政府出台法律法规加以推广和保护的艺术类别。 

直至1936年，有六千多名贫困的艺术家、教师、工匠、摄影师、设计师和研究者获得这项计划的赞助，最终创作了约两千五百多幅公共壁画、一万八千件雕塑、两百万幅海报、二十五万幅版画和五十万幅摄影作品。这些艺术作品是艺术家们完全凭自己的兴趣进行创作的，政府不对艺术作品做任何的限制和引导，这对于艺术家自由进行艺术探索是非常有益的，由此形成了之后美国公共艺术极为注重艺术家个人创作风格的传统。

▲ 菲利普·古斯顿在纽约世界博览会上为联邦艺术项目创作壁画，1939年，摄影：David Robbins，图片来自史密森学会美国艺术档案馆

由此可见，公共艺术在美国的兴起，最初是源于经济大萧条的社会背景下，政府为了给艺术家们创造一个营生的渠道，让这些面临窘境的艺术家摆脱生存危机，从而振兴和经济一同陷于萎靡的艺术创作。而社会在进行一场革命性大变革时也需要艺术发挥其独有作用。正如乔治·比德尔给罗斯福总统的信中所说的：

“年轻的美国艺术家们已经意识到他们尚未真正参与到我们的国家和文明目前正在经历的社会变革中去，因而如果能够得到政府的协助的话，他们迫切希望以一种可以长期存在的艺术形式表现我们的社会理想。他们将以生动有力的纪念性作品表现和弘扬您为之奋斗的社会理想。并且我确信如果稍加刺激和推动，我们的壁画艺术必将完成历史上首次具有重大意义的能够代表我们国家面貌的艺术创作。”

1934年6月，西雅图《泰晤士报》的一篇文章评论道：

”将来评价罗斯福新政，从文化影响上来说，也许没有哪项良策比艺术作品项目更有趣，更具革命性。”

而在此之前，政府从未对艺术给予如此大幅度的补贴，它从根本上重新定位了艺术家与政府之间的关系。它不仅给艺术家提供了工作，同时也恢复了艺术家的自尊和信心。历史的发展表明，这一政策不仅在当时挽救了陷于贫困的艺术家，也以这一新艺术形式为突破口，通过艺术表达公众的社会理想，凝聚民心与国力，为美国文化摆脱欧洲文化的束缚，形成自己独特的文化风格奠定了基础。 

▲ 约翰·斯图尔特库，痛苦的正义：西部运动，1936，壁画，华盛顿特区美国司法部大楼,，摄影：Carol M. Highsmith，图片来自华盛顿特区国会图书馆

中国的公共艺术概念兴起于20世纪末，晚于美国半个多世纪。它兴起的社会背景及发展状况和美国完全不同。当时的中国社会正在掀起一轮改革开放的浪潮，这个农业人口占据绝大多数的传统农业国家正面临着城市化进程的强烈冲击。伴随着农村社区的日渐式微，农业人口大量流入城市，农民市民化进程不断加快，对城市建设的要求日益加剧。与此同时，城市主体意识不断崛起，城市建设者们需要借由艺术来提升城市的文化品位，增强城市的凝聚力和辐射力，使城市文化建设和经济发展相匹配，由此产生对文化建设的迫切需求。

在国内，公共艺术概念被广泛运用之前，已有城市雕塑在不少城市出现，承担着美化城市环境的作用。由于中国幅员辽阔，各地发展极不平衡，由此导致公共艺术的发展在时间和空间上都呈现出艺术形式和表现手法的多样性特征。应该说，公共艺术概念在中国社会的发展中应该是一个多层次、多维度、多形式的概念体系。而在公共场所设立雕塑是公共艺术在中国最早采用的艺术形式，某种程度上起到了美化公共视觉空间、提升城市文化气息和品位的作用。城市雕塑艺术可以被视作现代公共艺术在中国的萌芽。 

▲ 申红飙，大奏鼓，2006，玻璃钢，高六米，位于台州市《台州日报》以西绿地内，图片来自台州市建设规划局

20世纪80年代起，与城市雕塑艺术相伴而生的法规开始出现。诸多城市出台有关城市雕塑管理的规定，比较有代表性的如：1988年12月6日，北京市人民政府发布《北京市城市雕塑建设管理暂行规定》；1994年2月19日，深圳市人民政府发布《深圳经济特区城市雕塑管理规定》；1996年3月5日，上海市人民政府发布《上海市城市雕塑建设管理办法》。

北京的规定出台较早，内容相对比较简单，它确定了纳入管理范围的城市雕塑的定义，明确城市雕塑的管理主体是市、区、县城市规划管理局，制定了雕塑建设申报、审批流程，设计人员资质，施工、验收、维护、管理责任，并对违章建设和故意损毁等行为制定了相应的惩罚措施。深圳市的规定在北京的基础上又有了一些补充，比如，在管理主体上，在主管部门下另设城市雕塑办公室，具体负责规定的组织实施。这一规定于2017年又进行了修改，取消了城雕办对城市雕塑建设的立项、拆除、迁移、改建的审批权和城雕验收、资料存档等工作，并免除其对未取得许可的城雕有责令拆除或强制拆除的权力。上海的管理办法内容要更为丰富一些，包含有目的、定义、管理机构、规划制定、组织实施分工、建设资金筹集、设计制作人员（单位）资质要求、选址、设计方案确定、制作单位或个人的确定、规划许可、制作过程要求、项目验收、日常维护和保养、处罚等等内容，基本涵盖了整个流程的大部分重要内容。但是，这些政策和法规无一例外地缺少一个重要内容，而它对公共艺术来说是一个不可或缺的因素，即公众参与的空白，这也是雕塑艺术无法被认定为真正意义上的公共艺术的根本原因。 

▲ 菲林・吉欧归，我的太阳，6组花岗岩，位于台州市民广场文化广场东北角，图片来自台州市建设规划局

中国的公共艺术正是在这样的背景下应运而生的。最早提出公共艺术百分比政策的是深圳南山区政府。1996年，南山区政府提议，从城建经费中提取3%作为建设环境雕塑之用。也有不少学者把浙江台州市政府于2005年出台的《关于实施百分之一文化计划活动的通知》认定为我国第一个”公共艺术百分比”政策。在这一政策性文件中提出，要“在项目建设投资总额中提取百分之一的资金用于公共文化艺术设施建设”。被纳入的投资对象包括五大类：政府性建设工程项目；城市临街建设项目；公共建筑项目；居住小区；占地十公顷以上的工业企业项目。并且对投资、设计、建设、管理四个方面提出了一些要求，对具体的实施项目也有明确的分类归纳。

但它也有很明显的缺陷：一是没有成立或者指定一个具有协调能力的机构来运行或者监督运行有关事项。因为公共艺术的实施涉及政府和社会的多个部门和组织，如果没有一个具体部门来协调和监督执行，难免会有相互推诿、扯皮的事情发生，从而导致热热闹闹开场，冷冷清清收场。二是对于资金如何使用和监管没有明确规定，这将影响政策的执行效力，同时也会削弱企业参与公共艺术活动的积极性，也有滋生腐败的危险。三是没有一个规范的、具有可操作性的流程设置，对于参与各方应承担的责任和义务没有明确的界定和分工，使得这一政策的落实缺乏一个清晰的路线图。鉴于这一政策存在的诸多缺陷，在试行了四年后，台州市委和市政府于2009年又联合发布了《关于加快推进“百分之一公共文化计划”的实施意见》，该意见对2005年的通知作了进一步的完善，具体有以下几方面。 

首先，在组织机构上，建立了“‘百分之一公共文化计划’建设指导委员会”和”‘百分之一公共文化计划’艺术委员会“。前者人员由市政府有关部门的主要负责人组成，负责决策重大公共文化项目建设，指导协调公共文化交流活动。下设办公室，负责项目建设的组织实施、资金的监管及协调管理工作。后者由国内相关艺术家、艺术评论家和市内文化、建筑、规划、园林等专业技术人员组成，负责项目评估、参与内容与质量的把关，并对重大公共文化项目提供决策咨询。 

其次，对资金的使用和管理有了进一步的规定，如：设立专项资金账户，按专款专用的原则，由业主单位自行管理，每年年底向指导委员会报告专项资金使用情况，并接受有关部门的审计与核查；建成项目的投资额不足1%的，在扣除必需的日常维护费用后，将不足部分资金以冠名等形式捐助政府性文化活动，或以认捐、捐建、冠名等形式建设公共文化设施，并不得擅自变更设施的功能、面积、位置或减少投资额。这一规定确保了1%的投资额度不打折扣，并真正落到实处。 

再次，新规定虽然没有制定详细的操作流程，但在”实施要求“中，大致确定了几个比较重要的步骤。比如，项目建设在其规划选址和土地出让时应予明确，并纳入文件。实施内容须与项目主体工程同步设计、施工、验收和投入使用；实施内容作为主体建设工程的附属工程纳入规划管理，由规划主管部门予以把关。规划验收时，应有1%公共文化工程管理机构参加。业主单位应委托专业的环境艺术（景观）设计单位进行专题设计，确定实施内容和工作方案。设计方案可单独也可纳入绿化环艺设计报规划主管部门审批。重大项目在报规划主管部门审批前须经艺术委员会审定。业主单位应将经批准的设计方案及建设预算情况报指导委员会办公室备案，指导委员会办公室对方案实施情况进行必要的检查。 

相比2005年出台的通知，这份2009年的意见有了一定的完善，增设了两个专门机构来负责公共艺术的运营操作和监管，明确了对资金的使用要加以监督，并且对具体实施中的一些重要问题作了具体规定。但是，从整体上来看，这份意见还是比较粗糙的，原则性条文较多，涉及具体可操作性的流程制定方面的内容依然非常欠缺，对于权利和义务的规定比较笼统，对于责任承担者一旦缺位后的相应处罚措施没有规定。从法律的角度来看，它依然是有所欠缺和不够完善的。PA

周成璐，上海大学学报（社会科学版）编审，著有《公共艺术的逻辑及其社会场域》

注释（略）

本文节选自周成璐《中美公共艺术法律法规比较研究》，全文刊载于《公共艺术》2018年第6期（总第57期）。未经授权，严禁转载。

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