荐读｜《理解中国产业政策》：超越存废之争的重新审视

对产业政策进行内涵阐述和类型辨析

回顾了改革开放40年来中国的产业政策体系变迁

产业政策自诞生起，一直饱受争议。支持者认为产业政策是政府为了弥补市场失灵这一固有缺陷所采取的必要手段，而反对者强调一切形式的政府干预都是歧视性对待，会扰乱市场的正常运转。本书一方面从奥地利经济学派为代表的经济理论出发，对产业政策进行内涵阐述和类型辨析，为读者提供了从市场机制和政府作用看待的反思性客观视角。另一方面系统回顾了改革开放40年来中国的产业政策体系变迁，描述了中国产业政策体系的构成与存在的问题，对我国产业政策转型提出了建议。

本文为CIDEG兼职研究助理张锦程在读过《理解中国产业政策》一书后的感悟，“清华大学CIDEG”特推荐给广大读者参考。

# 超越存废：产业运转中的市场与政府 #

尽管产业政策这一概念被广泛应用，但由于各国所处发展阶段不同，对产业政策基本内涵的理解呈现出较多争论，尚未达成一致。作者将其大体划分为狭义的产业政策（政府挑选一些产业进行干预的政策），和广义的产业政策（政府有关产业的政策总和），并指出了产业政策争论的理论焦点在于市场失灵理论作为产业政策制定理论的依据可能是不充分的，这是由于如果市场运作的制度环境出现问题，那么责任应当归结于政策而非市场本身。另外，在实现后发国家的赶超中产业政策往往也存在着不确定性，对以日本为代表的的东亚国家战后产业发展的实证研究表明，尽管产业政策能够短期内实现规模经济，降本增效，提高市场占有，却常常面临“后劲不足”的窘境。

为进一步讨论产业政策的市场机制，作者对林毅夫和张维迎两位学者在2016年围绕产业政策展开的激烈争论进行总结性的评述。林毅夫的新结构经济学赞成政府产业政策发挥的作用，认为有为政府能够因势利导，利用有效市场提供信息对技术创新和产业升级进行支持。但这一关系论其实是矛盾的，如果市场是有效市场，那么有为政府有没有存在的必要？而当缺乏有效市场揭示必要的市场信息时，有为政府也很难识别潜在的优势产业。张维迎认为市场理论的失灵并不代表市场本身失灵，企业家能够通过发现和创造机会克服信息外部性；而政府在制定产业政策时面临创新与产业发展的不可预见性挑战，未来必然会走向失败。这一观点的缺陷在于假定市场的选择和发现机制要优于政府，事实上在奥地利经济学派看来，企业家在决策时，也同样面临有限信息和无知等问题，但企业家通过主体的竞争选择和分散决策，把错误的信息过滤，进而展示出大多是有价值的信息，我们常常忽略这种隐蔽的筛选过程。

通过对两位学者的观点评析，不难发现问题的核心在于对市场和政府的认识矛盾。换言之，对这二者的认识还有进一步提升的空间，我们无需停留在产业政策的存废之争的维度上，更应当思考的是，市场机制和政府作用，如何使得产业有效的运转起来？在传统的选择型产业政策下，政府对市场失灵的干预是不审慎的，容易导致政府驾驭甚至替代市场。进而，我们可以引出功能性产业政策的概念，即一切创造有利于产业竞争力提升的框架性条件的政策，包括公平竞争的市场环境，完善的公共设施，充分教育的劳动者等。市场机制和政府作用在功能性产业政策的框架下，才能够达到一种互补和协同的关系。在这一框架下，产业政策和竞争政策也能很好地统合起来，维护市场竞争不再是产业政策的阻碍，而是促进产业发展与竞争力提升的重要工具。

# 国际比较：产业政策与竞争政策 #

产业政策的功能性和选择性在推动产业发展时有哪些不同？产业政策与竞争政策在实践之中的关系如何？作者通过回顾日本、欧盟和美国发展产业政策的脉络和框架来进行说明。

对日本的讨论集中于产业政策与竞争政策相对关系的分析。日本国内产业政策的初次颁布可以追溯到明治维新时期的商工政策，但若论影响力和市场基础，将其限制于二战之后为经济复苏所采取的大规模经济干预政策较为合适。作者认为，日本的产业政策之所以独特，在于政府不仅对产业的结构进行调整，例如加大对造船、钢铁、化工等产业的整体支持，还通过一系列法案支持中小企业拓展市场，作者将其称为产业结构合理化和企业合理化的政策。这种对企业的合理援助反映出，竞争政策其实是日本政策体系中的隐形之手，日本政府1947年便颁布了《反垄断法》，作者通过八幡制铁和富士制铁合并等案例，也说明日本的竞争政策在产业结构的高度成长期仍然持续发挥着作用。

对于欧盟的讨论围绕其新产业政策体系的形成展开，欧盟怎样从干预性较强的，以煤钢共同体为代表的选择性产业政策过渡到功能性产业政策。在20世纪70年代末，凯恩斯主义指导下的直接干预政策的不良效应凸显，与此同时，一种新型的思潮正在得到广泛应用，以哈耶克为代表的新自由主义在全球盛行，主张严格限制财政开支，削减国家干预的政策。1990年10月，欧洲委员会向理事会和欧洲议会提交了一份《开放与竞争环境下的产业政策：共同体行动的指导原则》的通报，强调针对特定部门的选择性政策会扭曲竞争，得到了一致认可。1992年《马斯特里赫特条约》更是明确指出，共同体要构建产业与企业的良好发展环境，确立了此后欧盟产业政策向功能性产业政策转型的基调。

对于美国的讨论围绕其产业政策的实质展开，表面上看，过去80年美国标榜其为自由市场经济的成功典范，对于国家挑选赢家的产业政策嗤之以鼻。事实上，以马祖卡托（Mazzucato）为代表的另一派的产业政策研究者认为，美国战后将产业支持的重点放在基础研究和国防军事上，依托美国国家科学基金会、国防部高级研究计划局、国立卫生研究院等机构，将政府对产业的干预“隐形”化，例如像互联网、GPS、无人机、微电子机械技术均源自美国高级研究计划局的早期培育。为了追寻真相，作者系统地回顾了美国产业的发展史，从1791年的汉密尔顿报告到2008年金融危机爆发后美国研发政策和投入的数据分析，发现联邦政府的支持的特点在于，在通过拜杜法案等科技立法打造法规环境的同时，对企业并不进行直接的研发补贴，而是通过企业的竞争性立项和创新计划进行间接支持，联邦政府对创造的知识产权采用共享机制，有效地促进了产业技术的扩散和转移。美国正是产业政策与竞争政策共同促进发展提升的典范。

# 中国道路：改革开放40年的产业政策得失 #

虽然这本书名叫“理解中国产业政策”，却到全书的一半才讲到中国，可谓是不紧不慢。实际上，前面所讲皆是在为更好理解我国的产业政策做理论铺垫和案例介绍。作者首先系统回顾了我国产业政策演变的阶段，在改革开放初期，中国的计划经济体制面临变革，与此同时“东亚奇迹”反映出的选择性产业政策得到了国内领导人和经济学家的一致认同。1985-1987年，国务院发展研究中心前往日本通产省进行考察展开了一系列研究，撰写了一份《我国产业政策的初步研究》并上报给了中央领导，该报告认为日、韩等国的产业干预能够协调宏观经济、搞活企业和提高生产率。1987年党的十三大报告正式确立“国家调控市场，市场引导企业”的选择性产业政策。此后一直到2012年，我国逐步形成了完备的选择性产业政策体系，不仅对特定产业扶持，还对特定技术路线、特定产品和企业进行选择性扶持。

十八大以来，我国进入新发展阶段，经济增长效率下降，投资-要素驱动方式增长的方式难以为继，长期实施的选择性政策使得许多产业存在较严重的产能过剩和行政垄断现象。2013年，党的十八届三中全会做出了《中共中央关于全面深化改革若干问题的决定》，要求发挥市场在资源配置中的决定性作用，建立公平开放透明的市场规则。此后，功能性的产业政策在我国产业政策体系中扮演着越来越重要的角色。总的来说，中国产业政策的演进基本遵循两条逻辑，一是市场化改革中政府与市场关系的调整，二是经济发展中产业发展、产业结构转换所面临的主要问题的变化。

中国一直采取的广泛干预经济和市场竞争的产业政策带来了一系列不良效应，不仅使得市场正常的优胜劣汰机制难以发挥作用，导致资源跨企业配置效率低下，而且带来了较为严重的寻租和腐败行为，行政性垄断企业对社会公平是极大的损害。上述是理论层面的问题分析，但产业政策究竟有没有效果还有待评估，通过梳理文献发现，现有对产业政策效果的评估缺乏全要素生产率的评价指标。因此，作者选择1998-2012年的研究时期，对25个行业增长率以及与此相关的产业政策进行了实证检验，通过回归分析进一步证实了，我国产业政策的实施没有真正体现促进增长的目标，挑选很多低增长率的行业，而且没法促进全要素生产率的提高。

本书的另一贡献在于，运用中国实践，重新考察了产业组织政策内部的缺陷，以及产业重组与市场竞争之间的关系。中国的产业组织政策的逻辑存在一定的冲突，一直以来我国强调规模经济，行业内企业的规模越大越能充分发挥这种效应，但是企业规模的扩张必然带来信息成本，管理成本等的快速上升，反而会影响效率的提高，也就是说，企业规模并不代表效率的提高。另外，类似钢铁、汽车、有色金属等传统行业的规模效应是否能够充分发挥还有待考察，此前的观点认为市场的低集中度会导致产能过剩，但中国传统工业面临的严峻结构性改革已经证明该观点还有待商榷。在产业组织政策讨论的基础上，作者通过建立计量经济模型研究，发现市场竞争压力能够有效促进大企业的创新投入，与产业重组和生产集中并不矛盾。

# 展望转型：双循环下的自主融合发展新业态 #

需要注意的是，尽管这本书是一部学术著作，但它的实践指导性很强，读者不仅限于学者和政策制定者。对于一般公众而言，更具有现实意义。在最后，作者为读者揭示了国内产业政策制定的过程与组织机制“黑箱”，指出其中行政部门是政策的核心，整个政策制定的过程高度封闭，加大了被利益集团俘获的风险。作者总结道，当下我国的产业政策认识，不能再停留于产业政策就是国家带着目的去干预一些产业，正如上面所讲，这种模式带来了很多问题，在新一轮科技革命和产业变革的情景下，我国目前需要重构产业政策体系，强调创新、竞争、绿色、包容特征。

当前，内外部经济形势的深刻变革以及我国经济面对的长短期的挑战与压力，使得我国决策层做出了“加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”决策的判断，因为产业基础能力弱，产业链的关键技术、产品和零部件被人卡脖子，市场间的正常循环就实现不了。笔者认为，我国在功能性产业政策的实践中，需要在以自主创新政策加大产学研合作，重视基础研究的同时，发挥超大规模市场的特色，运用我国产业链条完备的优势，以信息技术为基础，打造传统产业与信息产业相融合的生态环境，实现信息技术革命成果的产业化，在国际竞争与分工体系中占据一席之地。

作者：张锦程

张锦程

CIDEG兼职研究助理

北京航空航天大学公共管理学院硕士研究生，现任CIDEG兼职研究助理。主要研究领域为产业政策和科技创新，目前关注集成电路、新能源汽车和商业航天三大产业领域。

CIDEG研究论丛新书

《理解中国产业政策》

作者：江飞涛 等

出版时间：2021年4月

2017年，清华大学产业发展与环境治理研究中心设立了《产业政策向竞争政策转型研究》研究课题，邀请中国社会科学院工业经济研究所产业融合研究室主任、副研究员江飞涛担任课题负责人。《理解中国产业政策》一书在此课题的基础上，经过研究团队的精心打磨，作为课题的一个重要成果出版。该书对产业政策与竞争政策各自作用与相互关系进行了进一步的探讨，指出中国必须高度重视市场机制中竞争的功能及其重要性。

CIDEG研究论丛

“CIDEG研究论丛”编委会由CIDEG理事和学术委员组成，选择适当的中心重大项目成果编入论丛。CIDEG的重大研究项目，邀请相关领域的知名专家和学者担任项目负责人，并提供相对充裕的资金和条件，鼓励研究者对这些问题进行深入细致、独立客观的原创性研究。CIDEG期望这些研究是本着自由和严谨的学术精神，对当前重大的政策问题和理论问题给出有价值和独特视角的回答，继而将优秀的研究成果出版，能够为广大专业读者提供更多、更好的启发，也能够为中国公共政策的科学化和民主化做出贡献。

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