荐读｜《黄河流域保护与高质量发展立法策略研究》｜CIDEG研究论丛新书

CIDEG 研究论丛荐读

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“黄河宁、天下平”黄河流域是国家保障生态安全、粮食安全、能源安全、防洪安全的重要屏障，是建设美丽中国和实现共同富裕的关键攻坚区域，黄河流域的生态保护和高质量发展关系着中华民族的伟大复兴与永续发展。国家高度重视黄河流域的治理、保护和发展问题，从“有利于生产”到“人与自然的和谐”再到“高质量发展”，不同历史阶段对于黄河的定位体现了黄河治理思路、方式与目标的调整和转变。2019年9月18日，习近平总书记主持召开黄河流域生态保护和高质量发展座谈会，将黄河流域生态保护和高质量发展提升至重大国家战略。如何从国家层面做好顶层设计和战略谋划，加快建立流域经济社会发展与生态环境保护统筹协调机制，成为党中央、国务院的重大关切。

近日，中共中央、国务院印发《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》，为黄河流域生态保护和高质量发展领域制定实施相关规划方案、政策措施和建设相关工程项目的重要依据；10月8日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议审议通过了《中华人民共和国黄河保护法(草案)》，草案突出加强生态保护与修复、水资源节约集约利用、污染防治等制度规定，严格设定违法行为的法律责任。党中央、国务院在顶层设计上的诸多举措为保护好黄河流域生态环境，促进沿黄地区经济高质量发展指明了方向，明确了目标，标定了路径，具有深远历史意义和重大战略意义。

和高质量发展规划纲要

黄河流域生态保护

新书荐读

2020年7月，清华大学产业发展与环境治理研究中心（CIDEG）与生态环境部环境规划研究院联合牵头，组织专家学者开展黄河流域生态保护与高质量发展的立法策略研究，并将包括战略报告、专题研究、立法草案和说明等在内的一系列成果，纳入“CIDEG研究论丛”结集出版——形成《黄河流域保护与高质量发展立法策略研究》书稿。

CIDEG研究论丛

出版信息

《黄河流域保护与高质量发展立法策略研究》一书于2021年8月正式出版。清华大学公共管理学院教授、清华大学苏世民书院院长、CIDEG学术委员会联席主席薛澜，生态环境部环境规划院副总工程师、研究员王夏晖，美国环保协会副总裁、北京代表处首席代表张建宇共同担任本书主编。

本书从立法保障黄河重大国家战略全面实施的角度出发，系统研究黄河立法战略相关问题，探讨了立法的需求、原则、框架和关键内容。构建了以实现黄河流域生态环境和经济社会效益相统一的高质量发展为目标，以高度价值认同的黄河文化共识为牵引，以流域高水平保护和治理为手段，以流域空间管控和一体化协调机制为抓手的理论框架，识别出区别于长江等其他大江大河流域保护立法的特色问题作为立法基点，并针对我国流域管理法缺失、涉水四法功能分割、部门职能交叉等不足，研究提出黄河保护立法的对策建议。

“精彩内容” 摘要

推进黄河流域生态保护和高质量发展有关立法工作是贯彻中央依法治国方略的必然要求，是生态文明建设的必然要求，也是着力解决流域保护重大问题、实现黄河流域高质量发展目标的必然要求。

一是有助于实现黄河流域生态保护和高质量发展国家战略目标法治化。将党的十九大以来党中央、国务院确立的资源利用、环境保护和综合协调理念提升到法律层面，完善最严格的生态文明制度体系建设，按照生态优先、绿色发展的战略定位，以黄河流域为基本立足点和切入点，以流域立法引导规范黄河流域发展，探索在黄河流域实现国家战略目标的法治路径，使黄河流域国家发展落地。

二是有助于协调黄河流域日趋复杂的功能冲突与多元利益诉求矛盾。强化流域综合管理，统筹黄河的生态保护和高质量发展有关活动，协调水资源的经济功能和生态功能的关系，确定黄河生态保护和高质量发展原则，明确各种功能利用的优先顺序，提出系统的制度性解决方案。

三是有助于摒除流域多头管理的弊端。按照“中央统筹、省级负责、市县落实”的原则，通过在国家层面建立议事协调机构，统筹、协调、指导黄河保护管理工作，明确其日常办事机构的事权。按照分级、分部门管理的原则，分别明确国务院有关部门、流域内地方人民政府及其有关部门的黄河保护职责，并与河湖长制有效衔接，推动黄河修复治理和保护发展形成合力。

为此，本书从黄河流域生态保护和高质量发展的国家战略出发，针对黄河战略有关立法工作开展策略研究，目的在于明确本次立法的意义、原则、基础、需求、定位、框架和关键立法内容，为黄河流域生态保护与高质量发展国家战略有关立法工作提供立法依据和行动指南。

习近平总书记在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上指出：“深入挖掘黄河文化蕴含的时代价值，讲好‘黄河故事’，延续历史文脉，坚定文化自信，为实现中华民族伟大复兴的中国梦凝聚精神力量”。黄河作为滋养中华民族的母亲河，是华夏文明的摇篮和发祥地，是中华民族的象征。可以说，黄河文化是由古至今黄河及其流经区域衍生的文化集合，是炎黄五千年文明史的主体文化，作为中华民族的根与魂，黄河文化的保护、传承与弘扬事关中华文脉的绵延赓续。

关于黄河文化保护部分的立法，首先要立足于黄河文化的现实特征，识别出黄河文化保护、传承与弘扬的特殊需求; 其次要对照已有保护体系和保护模式，总结黄河流域文化保护的现状与不足; 最后要挖掘黄河文化保护、传承与弘扬的历史使命和时代价值，提出流域文化保护体系的创新思路，探索出与流域文化特征相匹配、与流域发展需求相适应的“黄河文化保护模式”和对策建议，为今后其他大流域的文化保护、传承与弘扬提供现实参考。

1. 坚持时空统一、区域联动，讲好黄河故事

黄河文化的时空演变规律是流域文化系统性的重要纽带。要想将宏大复杂的黄河文化转化为老百姓听得懂、讲得清的“黄河故事”，有必要形成特色鲜明的、统一凝练的、高度认同的黄河文化符号，通过上中下游、不同历史时期的文化体系综合梳理，构建一个以流域空间和历史演变为线索，内涵丰富、形式多样、结构有序的黄河文化体系。树立“大黄河”的发展观念，落实全线“一盘棋”思想，打破行政壁垒，形成具有流域特色的黄河文化组团，并通过特色旅游线路等形式展开空间串联和区域联动。同时，在黄河流域整体战略部署的引导下，结合当地具体条件进行调整，把握政策的一致性与连贯性，统筹规划、协调配合、协同开发，实现整体一张图式的发展，合力推动沿黄地区文化、生态、经济的高质量发展。具体而言，要从时间、空间、遗产本体、生态环境等方面挖掘区域文化遗产的整体价值，做好遗产摸底工作，搭建统一信息平台，实现黄河文化遗产的信息整合与资源共享，为遗产的保护管理提供依据。在此基础上，开展跨行政区的合作，设立黄河文化联合发展机构，加强统一规划，设立联合基金，建立区域协同的文化遗产保护工作机制，推进区域文化遗产连片、成线保护利用。

2. 关注自然环境、系统保护，讲实黄河故事

黄河文化并非独立产生存在，其文化精神形成发展于自然环境，并与之难以分割。对流域自然环境的关注与保护，是将黄河故事讲精准的基础条件。有机整合黄河自然遗产资源，凝练黄河文化性格，建设黄河自然遗产风景区，是坚持“绿水青山就是金山银山”的理念，推进黄河流域生态保护和高质量发展的重要手段。同时，对黄河自然遗产的集中保护开发，有利于通过生态环境的整体性串联起黄河流域内水文化遗产，将其所包含的精神、制度等印刻在自然环境中。构建具有整体性结构化的黄河流域自然生态遗产格局，进一步推进流域生态资源、文化要素的协调保护和发展。具体而言，在强调黄河自然属性及其生态功能的同时，保护其所孕育的文明形态及其所展现的文化价值。以自然流域为基础，因地制宜发展特色文化，体现高质量发展理念，积极鼓励并大力发展绿色文化，坚定不移走生态健康的文明发展之路。

3. 把握人水关系、指导实践，讲精黄河故事

自古以来，尊重自然、保护自然就是黄河流域人民处理人与自然关系的重要原则。在长期的劳动实践中，人水和谐的观念深深扎根在沿黄地区劳动人民的心中，形成黄河流域“靠水治水，治水利水”的共同观念。而这种人与自然和谐相处的观念既是保护黄河自然资源、解决水治理问题的关键，也是培植黄河流域共同体理念，促进黄河流域区域协同发展，实现黄河文化保护和振兴的关键。保护自然资源的共同认识需要以文化的形式固定下来并切实投入实践。面对日益复杂的生态环境问题，完全靠技术是难以解决黄河流域水资源管理问题的，水实际上具有强大的文化功能，某种程度上说，水资源管理与利用本身就体现着一种文化进程。自大禹治水的神话，水生万物的思想一直存在于沿黄地区的居民心中，并随着对自然认知的深化而发生着变化。从人敬畏自然受水支配，到人征服水的观念，最终形成和谐共处的人水观，这种尊重规律、人水和谐的绿色基因已经深深印刻在沿黄地区的百姓心中。现今黄河流域所修建的众多水利工程都是沿黄地区人民在长期的实践中，在遵循自然规律的基础上，利用自然、改造自然、人水和谐的体现。面对依旧紧张的生态状况，必须重视人与自然和谐发展的理念在当代的现实指导意义。具体而言，我们必须科学对待人水关系，转变对水的认识，从人定胜天、向大自然无节制的索取转变为按自然规律办事、以水为伴、以水为友，人水和谐共处。认真研究探索水规律，不断提高水资源的利用效率，提高水资源的承载能力，努力建设形成人水和谐、人与自然和谐发展的新格局，以水文化凝聚绿色高质量发展的民族力量，在新时代讲精黄河故事。

4. 依托遗产资源、融合创新，讲活黄河故事

遗产资源是黄河文化保护、传承与发展的重要载体。习近平总书记《在黄河流域生态

保护和高质量发展座谈会上的讲话》强调要推进黄河文化遗产的系统保护，守好老祖宗留给我们的宝贵遗产。综合利用黄河流域内的遗产资源，将遗产资源优势转化为经济社会发展优势，努力实现统一协调的工作统筹力和联合开发力。具体而言，充分发挥政府政策引导、企业资源整合、社会广泛参与的多方合力作用，促进资源共享、市场共享和品牌共享等目标的实现。通过遗产资源网络的建设，打破遗产分布的分散性、“政区分割”的限制性，以及各地区出现各自为政、分散经营和同质竞争等问题。通过发展黄河文化产业，使黄河文化在继承中发展，在发展中创新，让黄河文化“活”起来，实现黄河文化价值的创造性转化和创新性发展。

共同主编

薛  澜

清华大学公共管理学院教授、清华大学苏世民书院院长、CIDEG学术委员会联席主席

王夏晖

生态环境部环境规划院副总工程师、研究员

张建宇

美国环保协会副总裁、北京代表处首席代表

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《黄河流域保护与高质量发展立法策略研究》

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