观点｜贾开：数据基础制度建设进入新阶段
“数据要素基础制度应包含哪些内容，而我们当前又应该从哪些方面进行突破以释放数据要素推动数字经济发展的巨大价值？”
近日，电子科技大学公共管理学院副教授、CIDEG兼职研究人员贾开在21世纪经济报道中发表评论《数据基础制度建设进入新阶段》一文。
“清华大学CIDEG”特将评论全文转载分享如下，以飨读者。
数据基础制度建设进入新阶段
日前，北京发布《关于更好发挥数据要素作用进一步加快发展数字经济的实施意见》（以下简称《实施意见》）的通知，从落实数据产权和收益分配制度、推动数据资产价值实现、深化公共数据开发利用、培育发展数据要素市场、发展数据服务产业、探索数据基础制度、加强数据要素安全监管治理等七个方面提出了系统性举措。该意见是在中共中央、国务院于去年12月印发《关于构建数据基础制度 更好发挥数据要素作用的意见》（即“数据二十条”）之后，地方政府第一次较为全面的政策落实与引领性探索。在数字经济快速发展的时代浪潮下，可以预见，各个地方政府今年或可都会围绕数据要素作用发挥和价值释放出台系列文件，并在全方位、差异化的探索中逐渐形成政策收敛与制度共识。
在此过程中，一个关键性问题是，数据要素基础制度应包含哪些内容，而我们当前又应该从哪些方面进行突破以释放数据要素推动数字经济发展的巨大价值？
如果我们将“数据二十条”与北京市《实施意见》做仔细对比的话，或可有新的观点发现与启发性思考。《实施意见》在继承“数据二十条”主要框架的基础上，尤为特别地在“发展数据服务产业”“数据基础制度先行先试”这两个领域做了更深入且细致的探索，并在文件中将其提升至与数据产权、要素市场、收益分配、要素治理的同等重要位置。在“发展数据服务产业”部分，《实施意见》提出了发展数据要素新业态、推进产品和商业模式创新、推进应用场景示范三项内容，其中既包含了促进生产式人工智能发展以丰富合成数据供给的前沿探索，也包含了要求在政府、工业、金融、商贸、汽车、医疗等具体领域推进数据应用的可执行规定。在“数据基础制度先行先试”部分，《实施意见》提出了打造综合改革试验田、建设可信数据基础设施两大内容，较有创新性地提出了建设数据要素创新研究院、支持数据驱动的科学研究、完善人工智能数据标注库等措施，并充分考虑了数据要素价值释放与算力、网络建设的协同效应。
《实施意见》对这两部分内容的丰富，或许反映出我们在“如何更好发挥数据要素作用”的制度探索过程中有了新发展。在过去几年的地方实践中，改革重点是聚焦数据产权制度的完善，并在数据确权基础上推进数据交易与流通。这一改革思路的内在逻辑是试图以市场“交易”来释放数据要素价值，并带动数据生态中的其他经济活动。但我们不能忽略的是，“交易”（以及围绕交易形成数据要素市场）只是释放数据要素价值的一种方式，而非唯一方式。尤其是在数字经济的复杂生态体系下，很多数据要素价值都是以“非交易”的方式得以实现，例如资讯平台基于用户数据而提供的精准推送服务，支付平台基于用户消费数据而提供的信用认证服务，以及基于交通、气象、环境等公共数据的开放开发而获得的广泛收益。对于“非交易”机制而言，数据要素价值释放的关键便不一定是数据确权或定价，而是遵循数据要素价值生产与流动的基本规律，通过建构或维系不同数字业态下生产方式与生产关系的制度性要求，以形成多层次、多元化的数据生态体系。《实施意见》中“发展数据服务产业”和“数据基础制度先行先试”这两个部分的具体内容即可被视为上述逻辑的基本体现。
一方面，“数据服务产业”部分在新业态和模式创新两个小节列举了大量数据要素的新兴业态类型，甚至纳入了自去年以来正蓬勃兴起的生成式人工智能。然而，此处的关键并非是要按照文本内容逐一推动相关产业发展，而是要求利益相关方认识到数据要素价值的释放应被置于“数据生产”视角下，尤其应注意“数据要素生产供给能力”的维系与提升。在现实实践中，这就意味着我们既要尊重当前数字环境（同时也是数据生产、流动环境）中已经形成的生产方式与生产关系（例如平台与用户之间的数据权益结构）的合法性与合理性，同时也要防止现有生产方式走向阻碍数据要素生产供给的反面（例如平台“开放外链访问”的监管要求）。在此意义上，《实施意见》文本同时也表明，数据要素制度建设已经不能再停留于“数据”本身，而是需要延伸至数据要素价值生产方式与生产关系的整体考量。
另一方面，“数据基础制度先行先试”部分的两个小节则体现了综合性、系统性。“综合改革试验田”不仅囊括了数据空间、数据工场等带有整合性特征的基础概念，同时也涵盖数据知识产权、数据资产登记、数据跨境管理等多个基础性制度类型，而它们的目标则是为未来可能的数据业态创新准备基础条件，数据驱动科学、数据驱动大模型就是当前最引人瞩目的两个典型案例。“可信数据基础设施”则跳出了“数据”本身，而将“数据、网络、算力”纳入一体以作统筹考虑。从数据要素价值的生产性视角来看，这也是合乎逻辑的，因为数据并非在真空中产生与流通，网络与算力的建设同样将影响数据要素价值的发挥与否。
基于上述观察，《实施意见》或可被视为我国在构建数据基础制度方面进入了新阶段的标志性文件，即从聚焦数据交易市场建设向更全面的数据要素基础制度建设转变，而后者的关键是以更综合、更系统视角来理解并改革数据要素价值的生产过程，以及在此过程中所形成的生产关系，而不是仅仅局限于数据本身。在此新视角下，未来我们或可迎来更丰富的数据要素基础制度探索与创新。
来源：21世纪经济报道
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