【决策智库】农地入市+田园综合体：财政部和国土部详解你家的农地更值钱！
开展农村综合性改革试点试验和田园综合体试点工作，是中央赋予财政部牵头完成的任务。
为贯彻落实好2017年中央1号文件要求，近日，财政部印发了《开展农村综合性改革试点试验实施方案》（财农〔2017〕53号），《关于开展田园综合体建设试点工作的通知》（财办〔2017〕29号），决定从2017年起在有关省份开展农村综合性改革试点试验、田园综合体试点。
农村“三块地”改革备受关注。国土资源部牵头的征地制度、集体经营性建设用地入市、宅基地制度三项农村土地制度改革试点已经进入攻坚决战期。
作为重要改革内容之一，集体经营性建设用地入市试点做了哪些探索？取得哪些成效？遇到什么问题？
看点
01
沉睡的“农地”被唤醒
33个试点共278宗农地入市，土地增效，农民增收
走在浙江德清莫干山的乡间小道上，放眼望去，茂林修竹，流水潺潺。好生态带来好发展，乡村旅游在这里搞得红红火火。
浙江德清莫干山风景
从事酒店行业的赵建龙瞄准商机，谋划在莫干山镇建设高端民宿，然而在土地上卡了壳。“一直找不到合适的地块。有家村办企业倒闭多年，土地一直闲置。但这块地属于集体建设用地，按规定，不能从事非农建设。”赵建龙很无奈。
德清县国土资源局副局长邱芳荣说，当地土地供求矛盾日益尖锐，现有土地规划无法满足经济发展需求，与此同时，大量农村集体经营性建设土地处于“休眠”状态，供需之间隔着制度的藩篱。
苦等两年多，赵建龙迎来转机。
2014年底，新一轮农村土地制度改革大幕开启。中央印发了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，明确提出要完善农村集体经营性建设用地产权制度，赋予农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股权能。
德清县春晖公园
作为试点之一，德清县探索集体经营性建设用地入市，建设城乡统一的土地交易市场。
“改革是为了让集体经营性建设用地和国有土地实现同权同价，形成对土地市场的有益补充，催生农业农村发展的新动能。”国土资源部调控和监测司改革协调处处长王爱民说。
2015年8月，莫干山镇集体以协议的方式将土地出让给赵建龙，用途为商服用地，成交价300多万元，这是全国集体经营性建设用地入市的“第一宗”。目前德清县入市宗地102宗，面积达758.45亩，成交额达1.64亿元，农民和集体收益1亿多元。
德清县委副书记敖煜新介绍，德清通过探索，“同权同价、流转顺畅、收益共享”的农村集体经营性建设用地入市制度，实现了常态化运行。
2017年1月22日上午，四川成都郫都区正式挂牌，“郫县”这一行政区域称谓随之正式退出历史舞台。
各地试点探索不断。四川成都郫都区推动入市扩容增效，通过土地整治，激活存量，发展旅游产业，实现农民增收，集体经济壮大；湖南浏阳市把花炮退出和土地入市结合，促进产业转型升级。
湖南浏阳市
国土资源部副部长张德霖说，33个试点集体经营性建设用地入市地块共计278宗，推进力度不断加大，大部分试点地区完成摸底调查，制定规范入市行为的相关制度，进行了入市实践。既盘活农村空闲和低效用地，又为农村新产业新业态发展提供了新空间。
国土资源部副部长张德霖
农村土地制度改革要在统筹中向纵深推进。
张德霖介绍，最初33个试点采取分类改革的方式。由于农村“三块地”联系紧密，从2016年9月开始，三项试点改革统筹推进。比如德清在入市上建立了成熟的规则，同时在征地制度和宅基地制度上也做了有益尝试。下一步要加大统筹推进力度，增强改革整体性和协调性，让“三块地”改革形成共振效应。
看点
02
让集体和农民成为入市主体
或成立经济合作社，或由村委会代理入市
“农地”入市，谁来入？这是集体经营性建设用地入市面临的关键问题。
王爱民说，入市主体关系着“谁来分配土地收益”，农村土地制度改革目的是为了让农民分享土地增值收益，让他们成为土地的主人，激发管理、开发土地的热情。
作为全国钢琴生产基地，德清县洛舍镇的产品占全国的1/8，但因为用地受限，不少企业生产环境差。“有的厂房是村里以前养蚕用的平房。我们都不敢领客户来考察，怕他们看到简陋的条件，怀疑钢琴质量。”东衡村一家钢琴厂老板俞旭明说。
德清洛舍镇钢琴生产厂家
众多钢琴厂亟须开拓新空间。东衡村通过集体经营性建设用地入市，建设产业园区。14家钢琴企业成为受让方，平均每亩价格高达21万元。
邱芳荣说，“农地”入市后，土地金贵了，因此要合理设置入市主体，把参与权、知情权和决策权赋予集体和农民。
东衡村村支书章顺龙说，村里成立了土地股份合作社，全村3000人全部是股东。刚开始，每股只有500元，通过入市，合作社获得出让金9000万元，每股增厚了60倍。“集体受益后，除固定分红外，其余部分用于扩大再生产，壮大集体经济。”
“为了增加透明度，村里把入市纳入民主管理，对入市前中后的各项事宜全程公开。”章顺龙说。
邱芳荣介绍，德清县结合浙江省的“三权到人（户），权跟人（户）走”的农村产权制度改革，对所有经营性资产量化入股，全县106个村（社区）成立股份经济合作组织，实行工商注册登记，独立核算，自负盈亏，具有独立法人资格，33万农民成为股东。这些合作社具备市场主体资格，成为入市主体。
“村民小组所有的土地入市，可以通过委托村股份合作社等代理入市。”
北京大兴区西红门镇
在入市主体设置上，各试点探索了多种形式。为了解决土地分散在不同所有者之间的问题，北京大兴区西红门镇以镇为基本单位，统一规划调整，各个村集体土地统筹入市。成立镇集体联营公司，按照公司法人结构运行，发挥市场主体作用。保证了镇域内各村共享土地收益。
作为欠发达地区，吉林省长春市九台区集体经济组织弱小，当地探索村委会代行集体经济组织职能，与土地使用者签订用地合同，激发村民自治能动性。
王爱民说，入市主体的设置要结合地方实际，尊重农民主体地位，实现让利于民。特别要强化土地入市的民主机制，做到信息公开，决策公正，发挥基层民主作用，保证试点工作稳步推进。
看点
03
不仅土地生金，更要金生金
平衡国家、集体和个人的利益，实现集体资产保值增值
如何平衡国家、集体和个人的利益，既能实现所有者利益，又能体现社会公平正义，是农村集体经营性建设用地入市试点的重要任务。
如何分好、用好土地收益？
在作为改革试点之一的山西省泽州县，北义城镇南义城村有一块9亩多的闲置土地，原为村办煤站。一家能源公司因建设加油站需要，与村委达成协议，获得40年的土地使用年限，成交价为132万多元。
山西省泽州县北义城镇古建筑
泽州县国土资源局负责人介绍，在国家层面，作为入市主体，南义城村委按照总成交价的20%，向政府交纳土地增值收益调节金。但因村内资金紧张，由能源公司垫付。
在集体和农民层面，这个村以剩余全部地价款作价入股到该企业参与股息分配，公司以每年8%的固定利率，向村委支付股息8万多元，村集体再进行内部分红。
“通过作价入股的方式，村集体能够得到长期收益，土地权益得到充分保障。企业也从一次性缴纳土地款，变为每年分红，缓解了资金压力，双方实现共赢。”这位负责人说。
不仅要土地生金，更要金生金。还有不少试点采取“分红+自留发展资金”的模式。
广东省佛山市南海区
广东省佛山市南海区在扣除调节金后，把土地款项的60%作为股份分红，40%作为集体自留资金发展生产。
贵州湄潭县规定集体经济组织成员分配不得少于净收益的50%。
贵州遵义湄潭县 "天下第一壶"
王爱民说，集体经济组织应该加强资产管理，利用多种途径，实现集体资产的保值增值，壮大集体经济。防止简单化分钱方式，影响农村发展的内生动力。
不同集体内部如何平衡，是试点探索中发现的新问题。王爱民说，有的因为土地规划，产业园区不在集体所辖范围；有的集体建设用地零散，不具备入市条件。
邱芳荣说，德清县探索不同村集体合作入市模式。“东衡村创业园B区就是采用这种方式，相邻村庄通过复垦，其建设用地在东衡村实现入市，所得收益按照一定比例进行分配。”
“我们鼓励偏远欠发达地区的集体经济组织与集中入市区块的集体经济组织合作，资源共享，共同入市，把土地制度改革和脱贫结合起来，带动农民致富。”邱芳荣说。
张德霖说，要把实现国家、集体和个人利益平衡，作为统筹协调推进改革的关键切入点，维护好各方利益，让农民有更多的获得感，进一步增强改革的整体性、系统性。
看点
04
财政部有关负责人答记者问
为做好以上两份文件的政策解读工作，财政部农业司、国务院农村综合改革办公室负责同志回答了记者的提问。
1、问：请您先谈谈开展“农村综合性改革试点试验”的重要意义是什么？
答：我国不仅是一个农业大国，更是一个农村大国。十八大以来，农村改革中具有四梁八柱性质的主体框架已基本搭建，各项改革政策正在扎实推进。
去年，习近平总书记在安徽小岗村讲话中指出，改革开放以来农村改革的伟大实践，推动我国农业生产、农民生活、农村面貌发生了巨大变化，为我国改革开放和社会主义现代化建设作出了重大贡献。
这些巨大变化，使广大农民看到了走向富裕的光明前景，坚定了跟着我们党走中国特色社会主义道路的信心。对农村改革的成功实践和经验，要长期坚持、不断完善。
当前，农业还是现代化建设的短腿，农村还是全面建成小康社会的短板。全党必须始终高度重视农业、农村、农民问题，把“三农”工作牢牢抓住、紧紧抓好，不断抓出新的成效。解决农业农村发展面临的各种矛盾和问题，根本靠深化改革。
财政部推进“农村综合性改革试点试验”工作是贯彻落实中央“三农”工作重大决策部署，发挥财政作为国家治理基础和重要支柱作用，践行“财”为“政”服务的具体体现。
稳步开展此项试点试验工作是推进农业供给侧结构性改革、推动农村改革向纵深发展的有益尝试，是完善乡村治理机制体系和治理能力现代化、巩固农村基层党组织领导核心地位的积极实践，是培育农业农村发展新动能、补齐农村全面建设小康社会短板的有效途径，对稳固“三农”这块“基本盘”和“压舱石”、继续为经济社会发展和稳定全局作贡献具有重要意义。
美丽乡村
2、问：开展农村综合性改革试点试验的主要内容有哪些？
答：开展农村综合性改革试点试验，主要通过综合集成政策措施，尤其是多年中央1号文件出台的各项改革政策，多措并举、集中施策，推进乡村联动、下沉到村，着重探索建立健全相关机制，有效发挥政策的综合效应，推动农村改革向纵深发展。
主要内容包括四个大方面：
一是完善乡村治理机制。
1.巩固农村基层党组织的领导核心地位，健全农村基层党组织运转保障机制，发挥村级集体经济的支撑保障作用，不断增强党组织在农村的凝聚力、向心力、战斗力，夯实党在农村的执政基础。
2.健全村民自治机制，增强农民民主决策参与能力。构建以农村基层党组织为核心，自治组织、经济组织、合作组织间的良性互动关系。推进乡村治理体系和治理能力现代化，不断增强农民群众的归属感，维护农村和谐稳定。
3.加强农村社区公共服务能力建设，提升公共服务水平，推进乡村联动和服务向农村延伸，健全村内公共事务管理服务功能，落实扶持农村各类便民利民服务的政策措施，不断增强农民群众的获得感，保障农民安居乐业。
二是健全村级集体经济发展机制。
1.大力发展村级集体经济,完善政策引导机制，遵循市场规律和尊重村集体主体地位，逐步壮大村级集体经济实力。
2.利用好农村集体产权制度改革成果，健全村级集体经济法人治理机制、经营运行机制、监督管理机制和权益分配机制，逐步提高村级集体经济可持续发展能力。
3.积极培育村级集体经济组织、合作组织，逐步提高农民生产经营规模化和农村经济发展组织化。充分利用农村土地制度、集体产权制度等方面的改革成果，完善产权交易制度，推进农村土地适度规模化经营，培育新型农业经营主体。把握好土地经营权流转、集中和规模经营的度，宜大则大，宜小则小，切实尊重农民意愿和维护小农户权益。
三是构建农民持续增收机制。
1.加强新型职业农民培育，培养适应现代农业发展需要的新农民，提升农民生产经营、增收致富和自我发展能力。
2.完善农业支持保护政策，培育壮大农村新产业新业态，积极推动农村一二三产业融合，稳步增加农民工资性收入、经营性收入。
3.盘活农村资产资源，赋予农民更多财产权利，依法自愿开展公平交易，健全农村集体资产收益分配机制，不断提高农民财产性收入。
四是建立农村生态文明发展机制。
1.健全完善农业绿色可持续发展机制，加强保护和提升耕地质量，推行高效生态循环的种养模式和生态循环农业，推进农业废弃物资源化利用，集中治理农业环境突出问题。
2.推进建立农村环境综合治理与保护的长效机制，开展农村污水乱排、垃圾乱扔、秸秆乱烧“三乱”治理，培养村民环境保护意识，探索建立政府支持、社会化服务与受益缴费相匹配的制度，增强农村环境自我治理和长效运行管护能力，推进村容村貌持续改善。
3.加快建设美丽乡村，依托乡村资源环境条件，遵循乡村发展规律，体现乡村特色风情，传承乡村文明，发展新业态，激发新动能，进一步提升美丽乡村活力魅力，为农民建设美丽幸福家园。
3、问：今年准备在哪些省份开展农村综合性改革试点试验？
答：今年选择山东、安徽、湖南、广东、云南、陕西6个省份，每个省份选择2个县（市、区），每个县选择一定数量乡村开展试点。
同时，鼓励试点省份结合实际，参照本通知精神，安排省内其他1-2个县（市、区）开展省级农村综合性改革试点试验。如试点成效较好，符合政策要求，今后可考虑纳入国家级试点范围。
各试点省份可综合考虑农村改革基础工作、组织领导情况、代表性典型性等因素择优选择试点名单。
4、问：今年开展农村综合性改革试点试验工作财政如何给予支持？
答：中央财政对于开展试点试验省份给予适当补助，纳入试点试验的乡村具体补助额可由各试点省份统筹考虑省级财政支持情况适当调整。
加强对试点试验地方考核结果的运用，推进改革试点成效显著的省份，中央财政将继续给予奖补支持，原则上不超过三年。
农村综合性改革试点试验相关扶持政策和支持资金要聚焦试点试验，确保用于试点试验工作。
地方各级财政部门考虑试点范围、试点内容、工作推进程度等因素，采取资金整合、以奖代补、政府与社会资本合作等方式，统筹整合相关资金予以支持。
5、问：对地方开展农村综合性改革试点试验工作有哪些具体要求？
答：一是要加强组织领导。试点省份要结合实际认真制定农村综合性改革试点试验三年实施方案和年度任务清单，明确任务和重点，强化责任，提出可检验的成果形式和时间安排。允许试点地区先行先试，在确保封闭运行、风险可控的前提下，赋予地方一定的改革自主权。
二是要注重经验总结。各级农村综合改革部门要加强调查研究、政策指导和经验总结，及时发现改革试点的新情况、新问题，研究提出政策建议，并反馈改革试点情况信息。
三是要加强工作督促指导。国务院农村综合改革办公室会同中央有关单位和部门将组织开展试点情况评估和经验总结，加强对试点试验工作的指导，确保试点试验工作稳步推进。
无锡田园东方,中国首个田园综合体
6、问：目前，开展田园综合体试点工作需要注意哪些问题？
答：开展田园综合体试点是一项全新的工作，一定要按照“稳中求进”的工作总基调，试点先行，慎重稳妥地推进, 各地不要盲目扩大范围。
要细化工作任务，落实工作责任，确保试点工作开好头起好步。当前，各地开展试点工作的意愿和积极性高，特别需要提醒注意以下几个问题。
一是要适应农村发展阶段性需要，遵循农村发展规律和市场经济规律。不能超越地方现有发展条件和违背农民意愿。
二是要坚持以农为本，以保护耕地为前提，提升农业综合生产能力。要保持农村田园风光，保护好青山绿水，实现生态可持续;要确保农民参与和受益，带动农民持续稳定增收，让农民充分分享发展成果和更有获得感。
开展首批试点的县（市、区）要高标准、高起点、有规模, 省财政厅(局)要加强对试点片区的指导、服务和监督工作。县级财政部门要统筹使用好涉农财政支持政策。争取未来两三年要有大发展大变化, 让各方从中借鉴学习成功经验和做法，让人们从中感到农业是充满希望的现代产业、农民是令人羡慕的体面职业、农村是宜居宜业的美好家园。
三是要慎重选择试点地区。要支持有基础、有优势、有特色、有规模、有潜力的乡镇(村)、特色片区进行试点，按照“政府引导、市场主体”的原则，选择农民合作组织健全、龙头企业带动力强和农村特色优势产业基础较好、生产组织化程度较高、区位和生态等资源环境条件优越、核心区集中连片、已自筹资金投入较大且有持续投入能力、发展潜力较大的片区，开展乡村田园综合体试点工作。
对于存在未突出以农为本，项目布局和业态发展上与农业未能有机融合，以非农业产业为主导产业；不符合产业发展政策；资源环境承载能力较差；违反国家土地管理使用相关法律法规，违规进行房地产开发和私人庄园会所建设；乡、村举债搞建设；大拆大建、盲目铺摊子等情况的一律不得列入试点范围。
四是要以市场投入为主体，积极创新财政支持方式，鼓励社会资本规范、有序、适度参与建设田园综合体。要严控地方政府债务和村级组织债务风险，不能新增债务负担。
五是要加强跟踪调研指导，财政部将会同中央有关单位和部门，对各地开展田园综合体试点情况进行跟踪调研和督查，发现问题及时纠正和完善相关政策措施，确保试点不走样不跑偏。
来源：人民日报、财政部农业司（国务院农村综合改革办公室）
编辑：纪海涛 / 审稿：王运宝
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