南京向东？！

南京，向西还是向东？

最近，南京东部崛起动作频频。6月17日，江苏省委常委、南京市委书记张敬华专题调度紫东地区规划建设推进工作。此前，张敬华曾两次专题调研东部地区发展，短短1个多月后大规模建设随即启动，节奏之快、规格之高，令人瞩目。

4月28日，南京召开紫东地区发展动员大会，拉开了东部崛起的大幕。紫东地区即紫金山以东758平方公里的地区，也称南京东部地区。

作为长三角城市群唯一特大城市，南京的一举一动对周边地区影响巨大。

过去南京发展偏重向西，被认为是“避开上海锋芒”向西拓展经济腹地。如今强势推动东部崛起，是否意味着南京发展战略方向的改变？南京向东的背后究竟是一盘怎样的棋局？

强省会时代南京的尴尬

纵观南京近年来的发展，提出东部崛起并非心血来潮，而是有着很深的决策背景。

特别是2018年以来，南京“真的着急了”。先是发出“金陵之问”，自曝“平庸城市”危机，紧接着大动作打造创新名城、大力度招商引资突破；2019年，南京又吹响了提升省会城市首位度的号角。

一系列动作的背后，凸显了南京急于提高城市能级的迫切心情。

南京

南京为何突然着急？

大背景便是强省会时代的到来。近年来，强省会趋势愈发明显，很多省份举全省之力做大做强省会，以此参与全国乃至全球城市竞争。这已经成为区域经济发展的一条重要路径，而南京的首位度一直为人们所诟病。

2017年，南京的经济首位度只有0.67，仅略高于济南排在全国省会的倒数第二。但济南通过行政区划调整，首位度迅速反超南京，这给南京带来极大刺激。

江苏作为第二大经济强省，其省会南京经济总量在全国城市中却排在10名之外，而且远逊于省内苏州市，“大省小省会”的尴尬可想而知。

在上一轮国家中心城市争夺中，六朝古都南京遭遇失利。接下来第十个国家中心城市的争夺愈发激烈，南京缺少明显优势。提高首位度迫在眉睫，南京能不着急？

特别是中央巡视组点名批评南京“省会城市功能作用发挥不够”后，提升首位度已成为南京市乃至江苏省的一道必答题。

2018年10月25日，中纪委公布《中共江苏省委关于巡视整改进展情况的通报》，江苏省委提出对南京市省会城市功能作用发挥不够问题的整改措施。

为了做大做强省会，江苏省委省政府专门出台《关于支持南京加快提升省会城市功能和中心城市首位度的意见》。其中，最核心的实质性举措有两条：

一是构建米字型高速铁路网，以南京为核心打造省内1.5小时城市通勤圈，把南京建设为长三角仅次于上海的核心交通枢纽；

二是在句容、溧阳、仪征等毗邻地区设立特别合作区，拓展南京城市发展空间。

这两条措施直指南京城市发展先天性 “缺陷”：

南京地处江苏西南一隅，三面被安徽“包围”，江苏省很难以南京为核心布局交通网络，区位劣势决定了南京在省内辐射范围有限；

从南京自身来看，南京辖区面积较小，在全国省会中排在28位，且地形南北狭长、东西窄，这让其饱受经济腹地不足的困扰。

南京一直希望弥补先天“缺陷”，但在省内争议和阻力极大，此次江苏省痛下决心同时针对这两方面进行突破，对南京乃至整个区域发展格局必将产生深远影响。

南京版曲线扩容之路

今年1月25日，《新华日报》头版刊文：《争先进位，南京提升城市首位度》。文末首次披露，“在句容、溧阳、仪征等毗邻地区探索设立特别合作区，拓展城市发展新空间。”

字数越短，意义越重大，短短的一句话信息量极大。

从目前来看，江苏省和南京市并没有对“特别合作区”进行大张旗鼓的宣传，外界对此关注度也不高，但其意义并不亚于济南合并莱芜。

颇具意味的是，1月16日，《南京日报》重点刊发了国家发改委城市和小城镇改革发展中心研究员冯奎关于“城市边界可以扩张，也可以收缩”的观点，他提出“一些城市积蓄着发展的动能，存在扩张的必要性，要从核心城市走向都市圈，需要增加建设用地、扩充管理权限。”巧妙地为“特别合作区”的推出进行了铺垫。

在南京之前，去年12月16日，深圳市深汕特别合作区党工委、管委会正式挂牌。

2011年成立的“深汕特别合作区”，正式从“深汕共管”迈入深圳全面负责建设管理的时代，468.3平方公里的合作区已经成为事实上的“深圳第11区”。

在区划调整受挫的情况下，特别合作区成了城市扩张一条新路径。此次南京显然借鉴了深圳经验。

对于紧邻南京的句容、溧阳、仪征三地，南京人可谓“垂涎已久”。

因为破解弱省会尴尬，最简单直接的办法就是进行区划调整。所以，南京人对于区划调整特别敏感，一有风吹草动，三地并入南京的传闻便会在坊间热炒一番。

在近年“两会”上，屡有代表委员提交区划调整议案，或合并镇江、或将句容等地划入南京。可以说，南京对区划调整的期待不亚于济南等地，但行政区划调整并非易事。

2月11日，在春节后上班第一天的全市大会上，南京市委书记张敬华表示，“行政区划调整，是中央考虑的事情。不能简单地、单纯地以地域面积扩大谋求总量的首位度”，其中含义不言自明。这无疑给强烈期待的南京人浇上了一盆冷水。

2月11日，春节后上班第一天，南京市委市政府召开全市对标找差创新实干推动高质量发展推进大会，张敬华在大会上讲话。

直接区划调整此路不通，南京只能曲线扩张。“特别合作区”就是南京版的曲线扩容之路，其行事低调也不难理解。

从地图上看，句容、溧阳、仪征三地均在南京东面，与紫东地区接壤。南京要打造“特别合作区”，向东拓展城市空间，首先就要把紫东地区发展起来，才能辐射带动3个“特别合作区”。

因此，东部崛起是南京向东拓展必下的“先手棋”。

向西还是向东？

南京向西还是向东，看似是一道选择题，但城市发展自有其内在规律。

虽然南京提出东部崛起的口号，但目前紫东地区发展并不弱。

作为紫东地区主要组成部分，栖霞区和江宁区经济总量在南京各区中分别排名第三和第一，2018年江宁区经济总量突破2千亿元，栖霞区也突破1千亿元。

事实上，南京东部地区并无多大的发展空间。

对此，南京市委书记张敬华也明确指出，紫东地区并不完全是发展滞后的“洼地”，更主要的问题是布局分散、整合不够、总体谋划不多造成的发展不平衡。

紫东地区规划图。来源：市规划和自然资源局

南京向东只有3个“特别合作区”有较大的空间，因此，南京提东部崛起是“项庄舞剑意在沛公”。而且，向东拓展只是南京强省会战略大棋局中的一环。

最近南京市委明确，市委书记和市长分别“认领”六合区和高淳区，“一把手”亲自挂帅“南北大门”，加上副书记挂帅东部崛起。东南西北，南京四面出击，正在下一盘大棋，“东南西北中，每颗棋子用好了都是猛将”。

四面开花并不意味着城市发展战略方向就此改变。从整体上看，南京向西的大格局不会改变。

河西新城经过近20年的建设已经相当成熟。2018年11月，梅山钢铁宣布搬迁，梅钢基地位于南京主城区西南，占地约10平方公里，它的搬迁将彻底打开西南方向的发展腹地。

同时，江北新区上升为国家级新区后，江苏举全省之力支持江北发展，未来一段时间，南京发展首要方向仍是西北部的江北新区。

从南京都市圈层面看，西面的马鞍山和滁州均把全面融入南京作为城市发展主战略，积极主动接受南京辐射；而东面的扬州和镇江主要面向上海都市圈，与南京发展方向背道而驰。

一直以来，扬州和镇江更多地接受上海和苏锡常的辐射，对于宁镇扬一体化并不热心。而南京为了避开上海锋芒，一路向西发展。于是，在南京都市圈和上海都市圈中间形成了一个“断裂带”，特别是句容和仪征经济发展相对缓慢。

东部崛起不仅有利于南京自身发展，也有助于弥合“断裂带”，助推长三角一体化。

同时，南京向东也会引起苏州、无锡的关注，特别是要直面苏州强大的竞争压力。

南京提出强省会战略后，两个城市的“暗战”已经打响。“未来10年，江苏的双子星之争，苏州和南京哪座城市会发展得更好？”最近在知乎上，有很多网友展开激烈争论。

“知乎”上，这一问题已有258个回答。

尽管南京市委书记和市长一再强调首位度不一定是经济首位度，但经济实力是基础，也是首位度最直观的硬指标。面对经济总量省内第一的苏州，南京不可避免要与之展开竞争。

苏州作为上海都市圈的核心成员，有上海的辐射带动优势明显；而南京则集合江苏全省之力，且有南京都市圈广阔腹地。双方各擅胜场，胜负难以预料。

无论是向东拓展还是提升首位度，南京都必须与苏州正面“硬刚”，一场区域竞争的好戏才刚开场。

南京未来在哪？

一叶往往能障目。

当人们热衷于省内双子星之争时，就会失去站上更高格局、迈向更大平台的机遇。

南京未来在哪？应当拥有更大的视野。南京的未来不在省内，而应当放眼整个长三角乃至长江经济带。

都市圈建设发展将是当前和今后一段时期，长三角世界级城市群建设的重要抓手。

去年11月出台的《中共中央国务院关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》中指出，要“进一步细化区域政策尺度”。国家发改委规划司副司长周南对此专门解释：“在实际运作过程中，发现城市群协作难度较大，因此缩小尺度，从都市圈先做起。”

南京都市圈是长三角世界级城市群的重要组成部分，它的崛起对于长三角世界级城市群建设意义重大。

南京都市圈在长三角城市群中的区位

从目前来看，南京都市圈是长三角内除上海都市圈外，基础条件最好的区域。宁和、宁高、宁溧城际已经开通，宁滁、宁句城际已经开工建设，还有规划中的宁镇、宁扬、宁马城际。完善的轨道交通是都市圈形成的重要基础，南京都市圈轨道交通一体化建设走在全国前列，未来发展潜力无限。

尽管江苏提出要围绕南京打造省内1.5小时城市通勤圈，提升南京省会城市首位度，但理想很丰满、现实很骨感。

对于苏中和苏北来说，南京的辐射力和影响力很难与上海都市圈相匹敌，南京自身都需要通过上海与国际接轨，而苏中、苏北可以直接与上海接轨，并不需要通过南京这个跳板和节点。南京辐射力和影响力的真正范围就在南京都市圈8座城市。

南京都市圈

同时，南京是长三角向长江中上游辐射的战略支点，提升南京首位度对于长江经济带发展有重要意义。但这已经超出了省内首位度的范围，应当站在长三角的更高层面。

因此，单纯提南京的省会城市首位度，或将走入战略误区。南京的发展方向和交通布局应当服从于长三角乃至长江经济带的更大战略，而不能局限于一省一地的视角。

风物长宜放眼量。沿江而上有八百里皖江和长江经济带更广阔的腹地。

提升南京在长三角的首位度，构建强大紧密的南京都市圈，并向长江中上游辐射，这才是六朝古都南京在更大格局中的使命。

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编辑：纪海涛 / 审稿：王运宝

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