近日，国务院办公厅转发国家发展改革委等单位《关于推动都市圈市域（郊）铁路加快发展的意见》的通知。全文如下：
各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：国家发展改革委、交通运输部、国家铁路局、中国国家铁路集团有限公司《关于推动都市圈市域（郊）铁路加快发展的意见》已经国务院同意，现转发给你们，请认真贯彻落实。
国家发展改革委 交通运输部 国家铁路局 中国国家铁路集团有限公司
市域（郊）铁路是连接都市圈中心城市城区和周边城镇组团，为通勤客流提供快速度、大运量、公交化运输服务的轨道交通系统。发展市域（郊）铁路，对优化城市功能布局、促进大中小城市和小城镇协调发展、扩大有效投资等具有一举多得之效，有利于发挥中心城市辐射带动作用，有利于扩大公共交通服务供给、有效缓解城市交通拥堵、推进新型城镇化发展。为推动都市圈市域（郊）铁路加快发展，现提出以下意见。（一）指导思想。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神，坚持以人民为中心的发展思想，坚持新发展理念，坚持推动高质量发展，顺应新型城镇化发展要求，积极有序推进都市圈市域（郊）铁路建设，统筹规划布局，加强资源共享，创新投融资模式，优化运营服务，强化与城市建设有机衔接、深度融合，进一步增强市域（郊）铁路运营供给能力、提高服务水平，为完善城市综合交通运输体系、优化大城市功能布局、引领现代化都市圈发展提供有力支撑。（二）基本原则。科学规划、有序推进。充分发挥市域（郊）铁路安全可靠、经济高效、绿色环保的优势，依据都市圈空间功能布局、产业人口分布和规划发展方向，综合交通需求、财力支撑、生态环保等因素，合理规划确定路网规模、系统制式、运营模式及投融资模式。统筹衔接、资源共享。加强市域（郊）铁路规划与国土空间、城市群和都市圈、多层次轨道交通、城市综合交通体系、铁路枢纽、城市轨道交通等规划衔接，大力支持利用既有铁路富余能力或对既有铁路适当改造后开行市域（郊）列车，因地制宜规划新建线路。明确责任、合作共赢。坚持政府引导、市场运作，强化政策支持和制度保障，充分发挥各方积极性，推动项目共建、资源共享，促进交通拥堵缓解、企业经营合理回报、群众出行更加便利，创造良好经济效益和社会效益。改革引领、协同创新。创新体制机制，完善规划建设管理和政策法规，创造公平、公正、开放、平等的发展环境，支持地方政府、铁路企业和其他市场主体在项目建设、资金筹措、运营管理、标准规范等方面加强合作。（三）功能定位。市域（郊）铁路主要布局在经济发达、人口聚集的都市圈内的中心城市，联通城区与郊区及周边城镇组团，采取灵活编组、高密度、公交化的运输组织方式，重点满足1小时通勤圈快速通达出行需求，与干线铁路、城际铁路、城市轨道交通形成网络层次清晰、功能定位合理、衔接一体高效的交通体系。市域（郊）铁路应突出对都市圈主要功能区的支撑和引导，线路尽可能串联5万人及以上的城镇组团和重要工业园区、旅游景点等并设站，提高客流聚集能力。（四）技术标准。市域（郊）铁路新建线路单程通行时间宜不超过1小时，设计速度宜为100—160公里/小时，平均站间距原则上不小于3公里，早晚高峰发车间隔不超过10分钟，具体技术标准应根据客流需求、服务范围、工程条件、用地标准等合理确定。统筹生态环境保护要求和工程环保措施效果，优化选址选线，集约节约通道资源，合理确定新线敷设方式，原则上以地面建设为主，困难路段可考虑采用高架方式，进出枢纽的个别路段可研究采用地下方式。从严控制工程造价，新建线路直接工程费用一般不高于同一地区轻轨工程费用的75%。（五）责任主体和发展条件。都市圈所在地城市政府是发展市域（郊）铁路的责任主体。对符合市域（郊）铁路功能定位和技术标准相关要求的市域快轨、市域快线、市域铁路等，统筹纳入市域（郊）铁路规划管理。全面放开改造既有铁路开行市域（郊）列车的项目实施条件，城市政府和铁路企业协商决策后即可组织实施。在充分利用既有资源的基础上，重点支持京津冀、粤港澳大湾区、长三角、成渝、长江中游等财力有支撑、客流有基础、发展有需求的地区规划建设都市圈市域（郊）铁路，强化都市圈内中心城市城区与周边城镇组团便捷通勤，其他条件适宜地区有序推进。严控地方政府债务风险。（六）规划编制和管理。都市圈所在地城市政府依据国土空间总体规划和交通等相关规划，会同相关方面在深入研究运输需求、功能定位、规划衔接、生态环保要求等基础上，坚持利用既有线路与新建线路相结合，合理确定线网布局，科学编制市域（郊）铁路建设规划，明确发展目标、建设规模与时序、系统制式、敷设方式、衔接换乘、资金筹措等，同步做好沿线及站点周边土地综合开发规划方案。规划范围主要在城市行政区域内，对具有同城化趋势、通勤需求较高的毗邻城市（镇）可予以延伸覆盖。跨越城市行政区域的规划编制及实施由省级发展改革部门做好统筹。都市圈市域（郊）铁路建设规划的报批和审核，比照城市轨道交通建设规划管理的相关规定执行，并做好与国土空间规划等衔接。（七）优先利用既有铁路。结合城市空间布局优化和铁路枢纽功能调整，加强对既有铁路资源利用的可行性论证，鼓励具备条件的城市内部铁路功能合理外迁，充分挖掘和释放运力，积极创造条件开行市域（郊）列车。支持通过优化运输组织、补强既有铁路、改扩建局部线路、改造站房站台、增建复线支线及联络线、增设车站等方式，公交化开行市域（郊）列车。（八）有序推进新建项目。新建市域（郊）铁路项目由省级发展改革部门严格依据国家批准的规划按程序审批（核准），严禁以新建市域（郊）铁路名义变相建设地铁、轻轨项目。批准新建市域（郊）铁路项目的城市，要按照功能适应、标准适宜、经济适用的原则，严格落实项目建设条件，深化项目前期工作，加强技术方案比选，合理降低工程投资和运营成本，确保建设时机、规模与城市发展需求、财力相匹配，避免过度超前或重复建设。（九）加强综合衔接配套。加强市域（郊）铁路与干线铁路、城际铁路、城市轨道交通一体化衔接，鼓励多线多点换乘，统筹协调系统制式，推动具备条件的跨线直通运行，充分发挥轨道交通网络整体效益。强化与机场、公路客站等重要交通枢纽高效衔接，按照零距离换乘、一体化服务和快速集散要求，推进基础设施、标识信息、运营管理等资源共享、互联互通。市域（郊）铁路站点应同步配套建设机动车、自行车通行和停放相关服务设施，并在线路和时刻上与城市内部各种交通方式做好衔接，便捷群众出行。（十）实行公交化运输组织。利用既有铁路开行市域（郊）列车的，要加强运输组织协调、客运组织优化，采取增加既有列车停站、提高重要客流集散地停站频率、增开通勤高峰时段列车等措施，满足快速通达出行需要。新建市域（郊）铁路的，应根据客流需求等设置越行条件，尽可能满足快慢线运输组织要求，推行“站站停”与“大站停”相结合的灵活运输组织模式，提供多样化、便捷化出行服务。（十一）提升运营服务水平。优化市域（郊）铁路购票、进出站、乘车等环节的组织模式和流程，依托5G、物联网、人工智能、大数据等，拓展网络查询、移动支付等信息化、智能化应用，提供安全高效、便捷贴心的运输服务。推进市域（郊）铁路与其他轨道交通系统安检互信、资源共享、票制互通、支付兼容，切实提升衔接效率和服务品质。有关城市要完善提升运营服务水平的激励机制，加强服务标准化建设。（十二）鼓励多元化运营管理。创新铁路企业与地方政府合作方式，通过自主运营、合作运营、委托运营、购买服务等市场化方式，因地制宜、因线施策合理选择市域（郊）铁路运营管理模式，实现互利共赢。在确保运营安全的前提下，鼓励运营主体多元化发展，支持铁路运输企业、城市轨道交通运营企业等具有相关经验的市场主体参与市域（郊）铁路运营。鼓励有条件的线路探索网运分离、所有权与经营权分离等模式，支持市场主体通过租用线路时刻和车辆设备等提供运输服务。（十三）拓展资金筹措渠道。创新市域（郊）铁路市场化投融资模式，全面放开市场准入，培育多元投资主体，支持城市政府与企业共同出资成立一体化投资主体，吸引包括民间资本、外资在内的社会资本参与投资建设和运营管理。加大地方政府投入力度，支持地方政府专项债券用于收益较好的项目建设，研究以线路经过辖区土地出让收益支持市域（郊）铁路建设等政策。探索吸引保险资金等长期资本参与投资，支持通过发行企业债券、公司债券、非金融企业债务融资工具等方式融资。鼓励金融租赁公司创新适合市域（郊）铁路特点的金融产品和服务方式。（十四）完善运营补贴机制。坚持市域（郊）铁路运营公共交通服务属性，相关城市要指导运营企业结合运输距离、乘客支付能力等，合理确定多层次、差别化的票价体系，并建立动态调整机制。综合考虑运营成本、服务质量、供需状况、财政能力、减免票价等因素，在加强成本规制、收入清算等基础上，城市政府应对运输线路作出规范性、制度性补贴安排。初期可通过加大补贴力度引导和支持市域（郊）铁路顺利开行，后期根据综合开发收益适当补贴运营，或以政府购买服务等方式，实现可持续运营。（十五）加大综合开发力度。加大市域（郊）铁路沿线和站点及周边土地综合开发强度，合理确定综合开发规模和实施方案，统筹地上地下空间复合利用，积极推广地下空间开发、轨道交通上盖物业综合开发等节约用地的技术和模式，打造站城融合综合体。强化城市政府和铁路企业开发合作，根据国土空间规划和用途管控要求，落实用地性质变更等事项，有效盘活既有铁路站场及周边可开发铁路土地资产。创新收益分配机制，鼓励市域（郊）铁路相关企业通过物业开发、物业租赁和管理、车站和车辆商业开发等形式，构建综合开发溢价回收机制，支持市域（郊）铁路发展。（十六）加强铁路与地方协商合作。铁路企业应优化调整路网和枢纽功能分布，公开线路使用、车站服务等市场化服务收费标准、清算规则，进一步规范接轨等手续办理，明确具体办结时限。市域（郊）铁路运营企业要与城市政府积极协商，制定针对性的运营方案，强化企业运输安全主体责任，合理划分企业与政府权责。（十七）健全技术标准和装备体系。以节约集约用地为原则，加快制定市域（郊）铁路用地控制指标，完善市域（郊）铁路建设运营等相关标准规范体系。支持地方、企业推进相关领域技术与管理创新，加大机车装备、控制系统等自主研发力度和国产化应用，加快突破关键零部件核心技术，完善市域（郊）铁路列车谱系，建立自主可控的技术装备体系，提高系统装备和技术标准的通用性，提升智能化、绿色化水平，打造具有国际竞争力的产业链。加强市域（郊）铁路人才培养，打造一支专业化、高素质的技术人才和管理干部队伍。（十八）强化政府支持保障。国务院有关部门要加强对市域（郊）铁路规划建设工作的支持，指导地方科学编制规划，在用地、环评、安全监管等方面对建设项目给予支持，适时推出一批重点支持的项目。地方有关部门要优化审批流程，提高审批效率，加快要件办理、项目报批等工作。城市政府要完善监管体制机制，强化对市域（郊）铁路建设的事中事后监管，确保项目建设和运营安全。（十九）完善协调监管机制。国家发展改革委、自然资源部、住房城乡建设部、交通运输部、国家铁路局和中国国家铁路集团有限公司、省级政府要建立有效协调沟通机制，及时总结评估市域（郊）铁路发展情况，协调解决重点难点问题，严肃处理违规行为，营造和维护公平有序的发展环境。省级政府有关部门要强化对市域（郊）铁路建设规划实施的全过程监管，城市政府要全面履行项目投资建设和运营管理主体责任。有关行业协会要建立常态化分析机制，定期发布市域（郊）铁路发展分析报告，引导可持续发展。近日，国家发展改革委召开城际和市域（郊）铁路建设专题会议，部署整体推进京津冀、长三角、粤港澳大湾区三大区域城际和市域（郊）铁路建设。为积极回应各方对这项工作的关切，国家发展改革委基础设施发展司负责同志就有关问题回答了记者提问。
问：为什么要加快建设三大区域的城际和市域（郊）铁路？
答：推进新型城镇化，是党中央着眼社会主义现代化建设作出的重大战略部署。党的十九届五中全会《建议》明确提出，加快城市群和都市圈轨道交通网络化，发挥中心城市和城市群带动作用，建设现代化都市圈。京津冀、长三角、粤港澳大湾区是我国最重要的城市群、都市圈，发展以轨道交通为骨干的现代化综合交通网络，条件最为成熟、需求最为迫切，既利当前、又利长远。
一是有利于推动实现区域协调发展。京津冀、长三角、粤港澳大湾区经济社会发展水平最高，以占全国6.6%的土地，聚集了全国23.7%的人口，创造了44.2%的国内生产总值。但是，三大区域土地面积有限、人员高度密集、环境承载力有限、客运需求巨大，需要现代化交通体系支撑。城际和市域（郊）铁路运能大、占地少、污染小、效率高，能够紧密联系城市群内主要城市节点，有利于加速人员、资金要素流动，统筹中心与区域发展，合理疏解非核心功能，促进形成多中心、多层级、多节点的网络型发展格局，优化区域城镇空间布局，加速区域城镇化步伐，是实现区域协调发展的战略选择。
二是有利于促进构建新发展格局。构建新发展格局，关键在于经济循环流转和产业关联畅通。三大区域既是我国经济社会发展水平最高的地区，也是对外开放的高地，是构建新发展格局的关键支撑。加快城际和市域（郊）铁路建设，有利于推动沿线地区进一步开发开放，培育发展新动能。同时，铁路项目上下游产业链长、周边辐射带动性强。加快城际和市域（郊）铁路建设，有利于充分发挥国内超大规模市场优势，带动装备制造、建筑、冶金、服务等关联产业发展，更好发挥扩大内需的重要作用。
三是有利于支撑补齐区域综合交通短板。目前，人民群众出行模式正在发生深刻变化，都市圈内通勤需求日益增长，要求交通运输必须从“走得了”转向“走得好”。加快城际和市域（郊）铁路建设，是补齐现代轨道交通短板，满足人民群众更高出行需求的重大举措，有利于优化铁路网络布局，完善区域交通功能，提供更大能力、更加公平、更有效率的交通服务，增强人民群众的获得感、幸福感、安全感。
问：全面启动京津冀、长三角、粤港澳大湾区三大区域城际和市域（郊）铁路有什么样的实施方案和推进计划？
答：为深入贯彻落实党中央、国务院关于京津冀协同发展、长三角一体化发展、粤港澳大湾区建设的重大决策部署，近年来，国家发展改革委会同有关部门印发了京津冀、长三角地区交通一体化规划和粤港澳大湾区城际铁路建设规划等相关规划，为推进三大区域城际和市郊铁路建设奠定了良好基础。今年以来，经报请国务院领导同志批准，国家发展改革委结合“十四五”规划研究，提出拟将三大区域城际和市域（郊）铁路作为重大工程纳入“十四五”规划，整体推进建设。总体考虑是，三大区域“十四五”期间计划新开工城际和市域（郊）铁路共1万公里左右，到2025年，基本形成城市群1-2小时出行圈和都市圈1小时通勤圈，轨道上的京津冀、长三角和粤港澳大湾区要基本建成。
综合规划支撑、发展需求、前期工作深度、资金落实、运营效益等因素，国家发展改革委会同国铁集团、相关地方，梳理形成了近三年滚动项目清单，拟新开工项目70余个、总里程超过6000公里。
在京津冀地区，新开工项目约1000公里，加快构建“四纵四横一环”通道格局，形成北京、天津中心城区与新城、卫星城之间的“1小时通勤圈”，京雄津保唐“1小时交通圈”。
在长三角地区，新开工项目约4000公里，打造1小时到1个半小时城际交通圈、城市中心城区与周边城镇组团间半小时到1小时通勤网。
在粤港澳大湾区，新开工项目约1000公里，加快形成以广深港、广珠澳和跨珠江口为主轴，“轴带支撑、极轴放射”的多层次铁路网络，实现大湾区主要城市间1小时通达。
问：近年来，我国高速铁路和地铁、轻轨发展较快，城际和市域（郊）铁路建设与前两者有何区别？在推进建设中需注意什么？
答：我们都知道，高铁主要服务区际出行，新建高铁时速一般在250公里及以上；地铁主要服务中心城区的通勤出行，时速一般在80至100公里。
目前，三大区域干线铁路和城市轨道交通网络已经初具规模，截至2019年底，三大区域干线铁路营业里程约2.4万公里，路网密度达全国平均水平的2.6倍；城市轨道交通营业里程近3400公里，占全国的61.2%。但与此同时，市域（郊）等铁路发展却比较滞后，比如北京、上海仅分别有400公里和56公里，而这两个城市的地铁里程均在600公里以上。反观东京、纽约等国际大都市圈，城市地铁里程都只有300余公里，而市域（郊）铁路里程均超过1600公里。
对比发现，我国城市群、都市圈的轨道交通网络结构“倒挂”现象较为严重，影响都市圈轨道交通网络效率。为此，需要准确把握城际和市域（郊）铁路定位和路网功能，发挥好“承上启下”、填补轨道交通网络空白的作用。为此，在建设中要重点把握好两个方面。
一方面，要把握好城际铁路的功能定位和建设标准。城际铁路主要承担城市间经常性、大容量客运需求，线路走向和站点设置要突出对沿线重要经济据点、人口较多城镇的覆盖，建设中技术标准要避免“两头化”现象。一方面，要避免把城际铁路建成高铁。城际铁路设计速度宜为160-200公里/小时，如按时速350公里标准建设，将使城际铁路承担干线通道功能，难以满足对沿线重要节点的更好覆盖。另一方面，要避免把城际铁路建成地铁。城际铁路穿越城区路段如果大量采用地下敷设方式和较小站间距，既大幅增加工程造价，又降低运行效率，难以满足城际快速出行需求。
另一方面，要加强市域（郊）铁路的统筹规划和设计建设。市域（郊）铁路主要布局在经济发达、人口聚集都市圈内的中心城市，连通城区与郊区及周边卫星城、微中心等城镇组团，重点满足1小时通勤圈快速通达出行需求，平均站间距原则上不小于3公里，线路尽可能串联5万人及以上的城镇组团和重要工业园区、旅游景点等。要加强统筹谋划和方案论证，避免功能错配导致效率低下。
问：建设城际和市域（郊）铁路如何贴近城市群、都市圈发展和市民出行需求，更好支撑和引领城镇空间布局？
答：城际和市域（郊）铁路服务市民出行需求、引导城镇空间布局，关键在于坚持融合发展的理念，具体来讲，有以下三个方面。
一是坚持与城市融合发展。做好城际和市域（郊）铁路与相关城市发展规划的衔接，积极推动有条件的城际和市域（郊）铁路引入中心城区。探索城镇化地区铁路土地综合开发新模式，鼓励“站前广场”与综合开发有机融合，推进“轨道+物业”“轨道+社区”，打造“站城融合综合体”。
二是坚持轨道交通多网融合发展。推动城际铁路、市域（郊）铁路与干线铁路、城市轨道交通有机衔接，加强综合交通枢纽规划建设，完善公交、P+R停车场、自动步道等联程联运配套设施，实现“零距离”换乘、“无缝化”衔接，提高综合运输效率。
三是坚持运输服务融合发展。推进城际铁路、市域（郊）铁路与城市轨道交通安检互信、票制互通、支付兼容，鼓励使用城市公交“一卡通”乘车，切实提升衔接效率和服务品质，为乘客提供安全高效、便捷贴心的运输服务。
问：铁路建设是一项系统工程，面临的情况、问题可能会比较复杂。下一步将采取哪些举措来推动这项工作？
答：目前，三大区域城际和市域（郊）铁路建设蓝图已经绘就，任务已经明确，推动实施中涉及中央与地方、政府与企业等多方面。国家发展改革委将会同有关方面，深入贯彻落实党中央、国务院重大决策部署，抓住有利“窗口期”，强化精准施策，狠抓落地见效，努力打好、打赢这场攻坚战。
一是建立高效协同推进机制。会同有关部门加强统筹推进，及时协调项目前期工作重难点问题。压实国铁集团和地方主体责任，加强路地双方沟通协作，既发挥好国铁集团在前期工作推进、建设运营管理、人才技术力量及跨区域协调等方面积极作用，又落实相关地方属地责任，解决好征地拆迁、资金筹措等重点问题。
二是完善年度滚动实施方案。按照“在建一批、开工一批、储备一批、谋划一批”的思路，构建远近结合、梯次接续的发展格局，建立年度动态滚动更新的重点项目库，明确时间表、制订路线图，细化工作措施，督促相关工作加快落实。
三是加快推进项目前期工作。一方面，做深做细可研方案。请相关地方和国铁集团提前开展工作，扎实做好勘察设计，充分比选论证线路走向、站点设置、主要技术标准等，尽早稳定项目建设方案。另一方面，加快前置要件审批。请有关部门开辟绿色通道，加大项目前置要件和报建手续等支持力度。请电网企业落实外电配套工程。同时，请国家铁路局做好技术标准指导，加强工程质量、安全运营、竣工验收等方面监管。
四是做好项目建设和运营管理。一方面，稳妥扎实推进建设。请国铁集团和相关地方牢固树立风险意识，坚持把安全质量要求贯穿项目全过程，加强项目建设全过程监管。另一方面，积极做好运营管理。研究采用“小编组、高密度、公交化”运营模式，引入多元化运营主体，支持有条件的地方试点地铁企业运营城际和市域（郊）铁路，促进运输业务市场主体多元化和适度竞争。
五是做好建设资金保障。坚持“资金跟着项目走”，统筹用好地方财政资金、地方政府专项债券等。创新投融资方式，充分挖掘城际和市域（郊）铁路项目资源、潜力和价值，用好土地综合开发政策，积极探索PPP+TOD模式，加强土地利用监管，吸引社会长期资本参与项目建设，有效破解资金筹措难题。
-- END --
来源：中国政府网、国家发改委网站
编辑：胡心玥 / 审稿：王运宝