“郡县治，天下安”背后的县委书记们

2021年6月29日，中共中央政治局委员、中央组织部部长陈希在北京出席全国优秀县委书记表彰会议并讲话。新华社记者 张领 摄

“郡县治，天下安”。
县一级行政单位处于中国行政机构中自下而上的第二级，仅高于乡镇一级，在党的组织结构和国家政权结构中处于承上启下的关键环节。
县委、县政府领导班子，肩负着本辖区内产业发展、脱贫攻坚、生态治理、干部队伍建设等多项工作任务。由于区域间的差异明显，上述工作任务的完成需要领导班子从当地实际情况出发，选择合适的政策突破口和侧重点，稳扎稳打，真扎实干，才能在较短的时间内做出实绩。
目前，我国共有2800多位县委书记。在中国共产党成立100周年之际，中央组织部决定，对在县（市、区、旗）委书记岗位上取得优异成绩的103名同志，授予全国优秀县委书记称号。这是对扎根中国基层工作的优秀干部做出实绩的高度认可，也是对投身于基层工作的广大党员干部的激励。从这103名优秀县委书记，我们可以看出中国基层干部任用与治理中的几点逻辑。

交流调动与干部培养

此次表彰的103名优秀县委书记，大多数都有着多个地方、多个职位的任职经历，这是中国基层干部任用与治理的一个重要逻辑。
在世界上大多数国家，很难想象由完全没有本地经历的官员担任一地的党政领导人。在中国共产党的领导下，各地方的党政领导人由上一级党委组织部安排，存在广泛的跨区域调动。

2021年7月2日，山东东营市垦利区一邦农业公司耐盐碱水稻实验基地，垦利区委书记刘斯杰（中）和企业负责人察看水稻长势。新华社发（程永锋 摄）

这种跨区域调动的重要意义，可以从三个方面来理解：
第一个方面是对领导干部的培养。
中国疆域辽阔，地区间发展水平差异明显，即便是同一省甚至同一地级市内，不同县的自然资源禀赋和经济社会发展水平也会存在明显差异，从而导致每个县的政府工作侧重点明显不同。
2013年6月28日，习近平总书记在全国组织工作会议上就指出，干部成长是有规律的，年轻干部从参加工作到走向成熟，成长为党和国家的中高级领导干部，需要经过必要的台阶、递进式的历练和培养。
通过区域间的调动，可以让领导干部在不同的环境下，培养多方面的工作能力，起到了“墩墩苗”的效果。
第二个方面是对领导干部的激励。
自1982年党的十二大提出干部年轻化以来，领导干部任职有着明确的年龄限制。一般而言，省部级干部的任职年龄上限为65岁，厅局级及以下干部的任职年龄上限为60岁。
一方面，多数大学毕业进入公务员的年龄在22岁左右，部分更高学历的毕业生，进入公务员队伍的年龄更大，绝大部分公务员在系统内工作的年限在35-38年；另一方面，中国的政府层级在全世界范围内属于较多的水平，从乡镇到中央共分为五个层级，且每个层级还设正、副两个子级别。
根据2019年中共中央办公厅印发的《公务员职务、职级与级别管理办法》，公务员领导职务共分为10层27级。在一定意义上，地区间调动也是对领导干部的激励，促使他们在不同的职位上有所作为，实现职业生涯的价值。
第三个方面是对领导干部的选拔。
科层制的一大特点是金字塔型职位结构，越往上层职位越少。截至2020年底，全国（不含港、澳、台地区）共有31个省级行政单位、333个地级行政单位和2847个县级行政单位，这意味着上一级党政机关只有下一级党政机关职位数的10%。如何从下一级领导干部中选拔“德、能、勤、绩、廉”兼备的好干部，并不是一件容易事。
其中一个难点是如何区分“绩”和“能”。
“绩”是指领导干部在一地任职期间干出的成绩，但成绩的好坏还取决于天时、地利、人和，有些县的自然条件和经济基础较好，干出一些成绩并不是难事，有一些县的自然条件和经济基础则较差，即便花了吃奶的功夫，也未必能取得很好的成绩。通过将领导干部在不同自然条件和经济基础的地区间调动，有助于更好地通过“绩”认识领导干部的“能”。此次表彰的县委书记中，有不少既在经济基础较好的县工作过，也在经济基础薄弱的县工作过，且都取得了不错的实绩。

为一地官，谋一地事

从组织角度看，地方领导干部在地区间调动有利于领导干部的培养、激励和选拔，但也同样面临一些问题。
领导干部从一个地方调动到另一个地方，或者从一个地方岗位调动到另一个岗位，是对其原有工作经验和习惯的一种“创造性破坏”。继续保持原有的工作习惯，无疑是在“刻舟求剑”。

2020年1月1日，睢县县委书记吴海燕（右）在睢县中医院医养中心看望慰问老人。新华社发

此次表彰的优秀县委书记中，对这一问题处理得比较得力。在他们中，不少都有从经济基础较好县调任到经济基础较差县的经历，有些县当时仍然属于国家级贫困县。如何处理好调动初期的心理落差，合理运用过去工作中积累的经验，尽心尽责做好新的岗位上的工作，是每一位地方领导干部需要解决的问题。
要求领导干部做到“为一地官，谋一地事”，是中国共产党干部工作的一个重点。领导干部的家庭背景、教育背景、工作经历都各不相同，被安排到各个地方、各个岗位之后，要树立起“从头再来”的工作意识，在新的地方、新的岗位上做好新的工作。如何鼓励领导干部充分发扬既往的工作经验，又非囿于前一个岗位上取得的成绩而止步不前，是组织工作中的一个难点。
令人欣慰的是，绝大多数领导干部无论在何地任职，都能积极投身到当地经济社会发展的工作中去，这一定程度上印证了中国共产党对于领导干部的培养、激励和选拔机制的良好效果。
领导干部要做到“为一地官，谋一地事”，需要深入基层一线，了解当地社会经济发展情况，倾听当地居民和企业的诉求，才能谋划地方发展的大局。既需要脚力、体力，也需要巧力、智力。此次表彰的103名优秀县委书记，几无例外地都做了深入的基层调研工作，并在“为一地官，谋一地事”方面表现优异。

“新官”要处理好“旧账”

在频繁的调动之下，地方党政机关主要领导人形成了“铁打的营盘，流水的兵”的局面。
一方面，地方领导干部在一个岗位上的任职时间普遍不长，大多在5年以内，有些领导干部在一个岗位上工作2-3年就又再次调动；另一方面，地方社会经济发展和组织建设需要从长计议，如果因为换了领导干部就“推倒重来”，会给地方经济发展带来很大的不确定性，严重损害当地营商环境甚至党政机关的声誉，不利于地区经济社会的长期发展。

云南剑川县委书记聂金辉（右一）在剑川县弥沙乡调研时和当地群众交流（2016年4月28日摄）。新华社发

在领导干部更替时，难免会出现一些项目未能尽善的情况，新到任的领导干部就会面临“新官”处理“旧账”的问题。
能否处理好这些问题，关系到中国共产党长期执政基础的稳固。各项工作的主体责任方是各地政府部门，领导干部的更替并不代表权力变化。
《中共中央 国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》提出，要完善政府守信践诺机制，地方各级政府及有关部门要严格兑现向社会及行政相对人依法作出的政策承诺，认真履行在招商引资、政府与社会资本合作等活动中与投资主体依法签订的各类合同，不得以政府换届、领导人员更替等理由违约毁约，因违约毁约侵犯合法权益的，要承担法律和经济责任。
在处理“旧账”的过程中，有两类问题较为棘手。
第一类问题是，上一任领导干部未能处理好的经济建设项目。地方经济建设项目事关当地经济社会长期发展，可以在符合当地经济发展水平和地方政府财力的前提下适当超前发展。但部分领导干部出于短期政绩的考虑，发起了一些过度超前的项目，最后因为项目与实际需要严重脱节而出现经营困难，严重的情况下甚至导致项目烂尾，既给地方财政和参与项目投资的社会资本造成严重的经济损失，也会对当地的营商环境产生长期的负面影响，还可能增加债务风险。
作为新任县委书记，要对于这些项目进行甄别，针对在地方财力承受范围内且有利于地方长期发展的项目，可以通过重新设计实施方案、适当缩减规模、引入新的社会投资者等方式，重新激活项目建设与运营，让项目走入良性循环；针对远超地方财力承受能力的项目，要及时中止，并依法依规做好项目参与方的退出工作，防止社会不稳定因素的酝酿与爆发。
第二类问题是，上一任领导干部因为腐败而落马，如何修复当地政治生态，重振党政干部的信心和积极性，让当地的经济社会发展尽快回到正轨。
作为新任县委书记，要做好当地基层组织工作，即便是被落马官员牵扯而受到党纪政务处分的基层干部，也不能一概而论地抛弃、放弃，而是需要通过细心、耐心的组织工作，体现组织温度，重新发挥他们的工作经验，激发他们的工作积极性。
落马干部涉案的经济建设项目的处理难度更大，需要在清除项目中涉及违纪违规部分的基础上，对项目的必要性和可行性进行重新评估，妥善做好项目的后续处理。

育人、选人与用人

任何国家和政党都是由一个个人所构成的，国家的兴衰和政党的存亡，很大程度上取决于能否不断培养、选拔出优秀的领导干部。

2021年6月18日，河北清河县委书记王俊红（左）在清河县经济开发区调研民营经济发展。新华社发

当前，中国经济进入了从高速增长阶段到高质量发展阶段的“换挡期”，新冠肺炎疫情不断反复，国际局势日趋复杂，人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾仍然突出。相比过去，地方干部工作面临的任务更为繁杂，不但要搞好地方经济发展，还要做好生态环境治理、疫情防控、营商环境提升、产能过剩治理、跨区域一体化协同等多个维度的工作，这些工作过程中也会存在一些相互矛盾和冲突之处。
这对领导干部的选人用人工作也提出了更高的要求。在最为基层的县、乡两级，领导干部在选人用人过程中，需要注重年轻干部的锻炼和培养，还需要在严守政治纪律为底线的前提下不断探索创新。
首先，在多任务目标下，要引导基层干部注重各项工作目标的权衡。
基层的各项工作的确有主次之分，但主次关系要从全局的、动态的视角来看待，尤其在出现目标冲突时，基层干部要把控好各项工作的投入，不能为了做好某些重点工作，而忽视其他同样重要的工作。处理好各项工作的主次关系，最终目标是找到一个有利于地方经济社会长期可持续发展和人民生活水平不断提高的工作方案。作为了解当地实际情况、“接地气”的基层干部，县委书记们在这一方面可以更有作为。
其次，要理顺政府间的垂直分工，避免将各项工作层层下压、层层加码，给基层干部带来过重工作负担。
科层制结构下容易出现决策层和执行层的割裂，导致“上面动动嘴、下面跑断腿”，不仅增加了基层的工作量，也给基层工作造成了很大的不确定性。今后的工作中，需要在省级层面明确各项工作在省、市、县、乡四级政府之间的权责分配，并做好相关的财力保障工作。同时，还需要大力整治官僚主义、形式主义的不良风气，减少不必要的“文山会海”，给基层干部更多真扎实干的时间和精力。
最后，要进一步做好基层干部育人、选人与用人工作。
平衡好育人、选人与用人的关系并不容易，需要加强育人过程中的考察，对于基层干部因工作经验或工作能力不足而出现一些失误，给当地经济社会发展带来严重负面影响的，需要及时纠偏。
同时，要积极落实职务与职级并行改革，推动职级晋升与实绩表现挂钩、职位安排与岗位适用性挂钩的工作思路。对在基层工作表现突出，且愿意继续在基层工作的领导干部，可以在其职级上给予突破。

文 | 张牧扬 上海财经大学中国公共财政研究院院长助理、副教授

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来源：瞭望智库（ID：zhczyj）

编辑：纪海涛 / 审稿：王运宝

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