【珠三角】农村集体所有制与分散式农村城市化空间——以珠江三角洲为例
城市化是一个人口、资金等要素不断由农村向城市集聚的过程。改革开放后，珠三角出现了以分散空间为特征的农村城镇化现象，但是被视为中国城镇化的新模式，为“小城镇、大问题”找到了新的道路。2005年发表在《城市规划》的文章《农村集体所有制与分散式农村城市化空间——以珠江三角洲为例》，把农村集体所有制视为珠三角农村城市化空间分散化格局的原因。目前，随着珠三角留用地、村集体经济等相关政策的实施，农村土地集体所有制仍不断被强化，因此，作为珠三角城镇化空间分散特点的基础必将长期存在且难以改变。如何在国有和集体所有并存的土地产权制度下探索新型城镇化发展道路成为珠三角城镇化转型的关键。
为了更好的理解珠三角城市化空间分散式布局的原因，本期内容分享《农村集体所有制与分散式农村城市化空间——以珠江三角洲为例》这篇文章。
原文刊载：李郇，黎云.农村集体所有制与分散式农村城市化空间——以珠江三角洲为例[J].城市规划，2005，29（7）自下而上的城市化是改革开放后我国城市化的主要特征，以广大小城镇为载体的农村城市化在中国城市化过程中占有重要的地位。对自下而上城市化的理解一般是指发生在农村地域，由基层社区政府发动和农民自主推动的，以农村工业化和农村人口在农村就地转移，建立小城镇为中心的城市化过程（崔功豪，马润潮，1999）。
珠江三角洲是我国经济快速发展地区，农村城市化的现象十分突出。从现有的研究来看，形成珠江三角洲自下而上的农村城市化的动力机制被广泛接受的观点有两种：一是在改革开放的前提下，乡镇企业的发展提高了农村的经济发展水平，推动了小城镇的建设（许学强，1988；李立勋，1997）；其次是珠江三角洲利用毗邻港澳的优势，通过吸引港澳资金带动当地的经济发展，是外资导向型的城市化（薛凤旋，杨春，1998）。
珠江三角洲的农村城市化呈现分散的空间特征。考察该地区的外商企业分布，发现这些企业即使是在一个镇域范围内也是较为分散地布置在镇区、中心村之间，而没有出现在某一区域高度集聚的现象。
以东莞清溪镇为例。清溪镇位于东莞东南部，距香港48km，全镇共有23个自然村。在沿镇域主要对外交通线的清塘路、清凤路、清樟路两侧，分布了大量的村一级的工业区（图1）。2001年外商投资总额为9.44亿美元，其中在各自然村的工业区的投资总额为8.91亿美元，占全镇的94％。实际上外商是在各村进行投资选址，企业在各村分散布局，出现村村工业化的空间现象。
外资企业的这种区位选择形式与传统的厂商趋于集中的理论是不一致的。这些乡镇企业和外资企业广泛分布在没有任何工业基础的农村地区，具有较好基础设施和一定集聚效应的小城市或镇区，在吸引乡镇企业和外资企业方面并不具有明显的优势，镇区和村作为两个不同等级的行政单位在吸引外资和发展乡镇企业过程中也未出现明显的分化。因此，仅仅从乡镇企业发展和外商投资的角度，尚不能完全解释农村城市化的分散空间特征的产生机制。
城市化的力量基本来自于两个方面：集聚力和扩散力，城市发展的理论一般认为集聚力来自于规模经济，分散力来自于土地地租（克鲁格曼，1990）。本文将从土地农村集体所有制出发，在确定农村城市化的外生因素后①，分析农村集体所有制产权在农村城市化中的作用，进而解释为什么在珠江三角洲，外资企业没有在某个城市形成高度的集聚，而是形成以乡镇为单位的分散式的城市化空间。
珠江三角洲农村城市化的出现，首先得益于改革开放“先行一步”以及毗邻港澳的区位条件，外资成为珠江三角洲城市化的首要和最为初始的驱动因素，外商企业的选址行为直接影响了农村城市化的空间特征。
改革开放以后，珠江三角洲主要承接了以劳动密集型和土地密集型为主的外向型制造业企业。在经济全球化背景下，这些企业的竞争策略是以成本为导向，通过寻求劳动力成本、交通成本、税收成本、土地成本最小化的区位来达到企业利润的最大化。由于珠江三角洲的开放性、区位性质和行政管理特征，劳动力成本、交通成本、税收成本基本上可以看成是外生的，而且出现了均质化的现象。
首先，改革开放以后，珠江三角洲的劳动力市场向全国开放，成为全国各地的农村剩余劳动力的主要集聚地，并且呈现外来劳动力无限供给的状况，劳动力价格很低，而且长期保持平稳,这就使珠江三角洲劳动力价格均质化。
其次，在经济全球化的情况下，珠江三角洲的区位条件对于世界主要消费地美国、欧洲来说，相当于一个点，可视为同质的区域；在珠江三角洲内部，由于交通的完善，特别是广深沿线，相对于以香港为中心的转运条件十分接近，这样出现了地区交通条件均质化现象。外来投资在均质化地区的任何一点布局的交通效应几乎一致，也就是说，只要在珠江三角洲交通较好的任何地区设厂，企业产品的交通成本几乎是一致的②。
第三，是税收成本的均质化。外商投资企业的优惠政策是由国家统一确定，在国家分别实施的财政包干制度、分税制度下，地方包括镇一级财政对外商投资的税收都有一定的优惠权利，如地方税收返还。但在各镇、村都通过税收优惠吸引外资的情况下，企业的税收成本也均质化了。
在这些条件均质化的前提下，一个成本导向型的外商企业的区位选择考虑的因素主要在于土地成本上。企业土地成本来自于两个方面，对土地未来收益的补偿和土地有偿使用费，分别由土地的使用者和所有者获得，即与土地的产权有关。因此，笔者将从土地产权的视角，探讨企业的土地成本如何内生均质化，并进一步导致外商投资企业在村一级的广泛分布。
我国土地是国家所有，实施的是土地所有权和使用权分离的政策。土地所有权形式有两种，即城镇土地为国有土地和农村土地为集体所有。镇区土地是国有土地，政府代表国家行使对土地的所有权；农村土地是集体所有，村是农村集体土地的最小管理单位。
集体所有制在产权性质上有着明显的特点，它既是一个行政单位又是一个经济组织。它使得以村为单位的集体组织成为土地的所有者，享有产权的收益，而且具有排外权，导致了国家不能对土地直接控制（裴小林，1999）。国家通过行政系统建立对集体所有制单位的管理，主要包括税收和土地买卖的审批。因此，集体所有制产权单位具有相对的独立性。
村一级组织具有大量吸引投资，发展经济的动力。在我国自上而下的管理体制下，上级政府对下级政府采用经济发展为目标的绩效考核的激励机制，对经济发展指标的考核从省级政府一直延伸到镇、村一级。在发展资金稀缺的情况下，利用毗邻港澳的优势，吸引外来投资，发展当地经济，增加财政税收成为各级政府的主要任务。
镇和村在我国税收体制中担当不同的角色。镇一级政府是税收主体的一个部分，它的税收不仅来源于镇区内部，还来源于其下属的各个村，享有一定比例的留成，镇一级政府具有鼓励村发展经济增加税收的动力；但村一级只是上缴税收的主体，没有税收的支配权，农业收益、村办企业收益和土地收益成为村一级政府支出的主要来源，由于农业收益的下降和村办企业的市场风险，土地收益成为集体收益的最大来源。
因此，无论是从上一级镇政府对村一级政府的绩效考核来看，还是从自身经济利益最大化来看，村一级政府具有吸引资金开发土地，就地发展企业的激励动力。
珠江三角洲传统上是农业发达地区，在沿海的冲积平原和东江平原上密集分布着大量的村。东莞有546个村，其中距香港较近的虎门镇有28个村委会，长安镇有12个村委会，而且这些村的面积相当（虎门、长安的每个村委会平均面积6km2），都有条件形成一定规模的工业区。因此，在投资稀缺的情况下，村与村在吸引外来资金上展开竞争。这种竞争的直接表现就是各村地价的竞争（建立在国家规定的最低地价的基础之上），即通过低地价吸引外来投资。在这种竞争中，由于村一级土地集体所有制的相对独立性，使得村委会在征地中的征地补偿费用方面具有较大的灵活性，也使得在交通条件、税收条件、劳动力条件均质化的地区的村处于同样的竞争层面。
珠江三角洲最早期的外资是开办“三来一补”企业。由于“三来一补”企业两头在外，对技术的要求低，土地和交通费用占了生产成本的主要部分，对大城市的依赖性不大。在劳动力均质化、交通均质化和税收均质化的情况下，只追求土地成本的最低。农村集体所有制产权单位在吸引外来投资的激烈竞争中，往往向外来投资提供最大程度的地价优惠，实际上使得各产权单位的土地价格也均质化了。
在这种情况下，外来企业在任何一个点布局产生的成本几乎是一致的。那么为什么各个村吸引的外资有多有少呢？这与村干部的社会关系和能力有关。
在改革开放初期，我国有关法规还不健全的情况下，外商十分注重寻求与当地政府建立直接的联系，以获得相对稳定的政策环境、经营环境和最优惠的税收环境。外商特别是港澳商人往往到与村干部有亲戚关系的村去投资，或与村长建立紧密的关系，进而在这种环境中获得更多的优惠，包括缴纳最少的土地补偿费用。因此，各村村干部的能力和社会关系之间的差异就成为吸引外资多少的重要因素。
总之，在珠江三角洲地区，由于农村集体所有制产权单位具有利用土地优惠吸引投资发展经济的激励机制，形成吸引外来投资的激烈竞争，导致了土地价格的均质化。在交通均质化、税收均质化和劳动力均质化的条件下，外商投资为追求最大经济利益也趋于到农村集体所有制产权单位投资。由于农村集体所有制产权单位在空间上具有广泛分布和区位分散、固定的特点，使得外商投资在珠江三角洲形成较为分散的布局。以村为单位的农村集体所有制就构成农村城市化的基本单位，与乡镇企业发展、外资导向共同构成分散式农村城市化的重要因素。
综上所述，珠江三角洲农村城市化的机制有乡镇企业发展、外资导向和农村集体所有制。由于农村集体所有制是我国农村土地的所有制形式，它对城市化的分散作用也同样表现在民营企业较发达的地区，如浙江的小城镇发展，但民营企业与集体所有制结合形成分散的农村城市化的机制和特点有待进一步研究。
以村为单位的农村城市化发展对促进区域经济发展，加快农村剩余劳动力转移，建立新的、脱离计划体制下的资源配置平台有十分显著的作用。但分散的农村城市化发展到现在出现一些不可避免的问题，特别是导致农田的快速流失（叶嘉安、黎夏，1999）、环境污染和城镇现代化水平不高等。在可持续发展理念越来越普及的情况下，这些问题得到了各级政府的高度重视，东莞、顺德等地市都提出了集聚发展的策略，希望通过设立集中的镇一级工业区来集中分散的外商投资企业。但如果不从所有制单位出发，对村一级的利益进行协调，城市化分散的力量依然存在，集聚的策略可能形成新一轮的圈地运动。
促进分散式的农村城市化走向集聚式的农村城市化，要充分注重土地产权的协调，村级行政区划的调整是一种产权协调方式，如合并有关的村有利于把分散的村一级利益集中化，也有利于土地的规模经营。例如顺德市伦教镇的三州村，把四个较为贫困的自然村合并成一个街道办事处，并利用碧桂公路集中建设了工业区和物流园区，成功地通过集约化土地经营使该村的国民生产总值在全镇排名第二；还有一种方式是形成以村为单位的镇一级经济组织，承担新的集中式开发区的产权，但这种组织的治理结构及可行性需要在理论上和实践中进行深入的探讨。
注释：
①影响经济系统运行的因素可分为外生因素和内生因素，外生因素是指经济系统以外的影响因素，内生因素是指经济系统内部所决定的因素。对于农村城市化，改革开放、区位条件和管理体制都可视为农村城市化的外部因素，而土地价格则是由经济系统内部决定。
②由于高速公路网密度较大, 处于珠江三角洲边缘的肇庆地区到香港的陆路交通时间也不过 4 个小时。
参考文献：
[1]崔功豪, 马润潮. 中国自下而上城市化的发展及其机制[J].地理学报,1999,54（2）.
[2]许学强.珠江三角洲的发展与城市化[M].中山大学出版社,1988.
[3]李立勋.珠江三角洲乡镇企业发展的特征[J].热带地理,1997,17（1）.
[4]裴小林. 集体土地制：中国乡村工业发展和渐进转轨的根源[J].经济研究,1999,（6）.
[5]叶嘉安, 黎夏. 珠江三角洲经济发展、城市扩展与农田流失研究——以东莞为例[ J ] . 经济地理,1999,19（1）:67-71.
[6]薛凤旋,杨春.珠江三角洲的外向型城市化[ A ] .许学强, 等编. 中国乡村－城市转型与协调发展[C].北京：科学出版社，1998.