【研究】德国收缩城市的规划应对策略研究——以原东德都市重建计划为例

邓嘉怡  中山大学地理科学与规划学院硕士研究生

郑莎莉  中山大学地理科学与规划学院硕士研究生

指导老师：李郇  中山大学城市化研究院院长，中山大学地理科学与规划学院教授，博导

原文刊载：邓嘉怡, 郑莎莉, 李郇. 德国收缩城市的规划应对策略研究——以原东德都市重建计划为例[J]. 西部人居环境学刊, 2018, 33(03): 13-20.

http://kns.cnki.net/kcms/detail/50.1208.TU.20180706.1444.012.html

版权说明：全文网络首次刊载于“西部人居环境学刊”公众号。本文为简写版，感谢作者授权发布，如有转载等事宜，请联系原作者。

摘要：

　　两德统一后，原东德城市出现了人口减少与经济衰退的收缩现象，而后大量空置建筑的出现使得城市空间肌理遭到了严重的破坏。进入新世纪，为解决收缩城市中住房市场过剩的问题，德国联邦政府启动了“原东德都市重建计划”。通过介绍该计划的具体举措，对改造区域重估、空置房屋拆除重建、老旧建筑物更新与再利用以及公共基础设施项目回归四个层面的实践内容进行深入探讨。最后，对该计划在实施过程中的经验借鉴进行总结，期望为我国政府部门应对城市收缩问题提供参考依据。

关键词：收缩城市；规划应对；原东德都市重建计划；具体举措；经验借鉴

１

引言

　　自20世纪50年代起，欧美发达国家的许多城市开始面临人口与经济发展衰退的问题。近年来，这种城市收缩现象甚至在全球范围内不断蔓延，且大多发生在工业化和城市化程度较高的区域。数据显示，目前已有13%的美国城市区域以及54%的欧洲城市区域正在经历人口的收缩[1]。

1950-2000年间收缩城市在全球范围内不断蔓延

　　20世纪90年代初，德国统一为原来的东西德地区带来了截然不同的命运，两个地区在人口、经济、社会等各方面呈现完全相反的发展趋势，具体表现为西德的增长以及东德的收缩。统一后，原西德地区GDP呈现稳步增长，而原东德地区GDP则在一年内下降了将近30%，工业生产水平更是下降至低于1989年50%的水平[4]。区域内主导经济的崩盘更是导致了经济持续下降、高失业率以及人口大量流失等一系列后遗症。那么，在城市规划层面，面对城市收缩带来的一系列社会经济以及空间发展问题，德国联邦政府如何看待收缩现象？当地政府又采用了哪些规划策略应对收缩？这些措施与规划是否取得了明显的成效？是否可以为我国应对收缩带来的房屋空置问题提供经验和启示？

２

原东德都市重建计划的提出与举措

　　进入新世纪以来，原东德地区超过半数的空置房屋由于产权不明或建筑物理状况不佳而无法进入住宅市场出售流转[15]。这些空置房包括二战前遗留下来的历史古建筑以及后社会主义时期建设的预制混凝土建筑住宅区。为应对收缩导致的住房市场过剩问题，“房屋空置处理委员会”于1999年正式成立，而后德国联邦政府和原东德六个州政府联合提出一个长达七年的都市重建计划（Stadtumbau Ost）。作为城市中最重要的政策资助计划，自2002年以来，原东德共有442个城市和地区获得了都市重建计划的资助。

图1 原东德都市重建计划参与城市的人口及拨款规模

2.1 城市改造区域的重估

　　自2002年原东德都市重建计划提出以来，重估城市改造区域的行动率先启动。相关部门开始对城市中的空置房屋与地块进行统一摸查，并评估其破损程度。与此同时，结合城市空间发展方向与实际需求，为所有涉及地块制定改造方案与发展时序，将政府援助金与相关资源集中于优先改造的区域中。按照“功能保持区—功能调整区—功能萎缩区—无操作性区”的分级原则对各地块进行评估，从而进一步制定住宅的保留、拆除、改造或新建计划[8]。通过现状评估与多方权衡，许多地区将改造重点集中在对城市发展至关重要的社区和个人项目上，旨在重塑内城空间结构并提升城区整体环境。其中，计划的具体实施侧重于城区公共空间的改造，建筑的更新、拆除与重建往往被置之次位。

图2 莱比锡城市优先改造区域

2.2 空置房屋的拆除重建

　　在“建筑越少，城市越多”（less is more）的精简主义策略影响下[19]，原东德都市重建计划开启了空置房屋拆除与重建的行动。作为城市重要的规划手段之一，计划通过拆除空置房屋，降低建筑密度，并确保拆除与重建地区的选择与城市空间结构发展方向相契合。与此同时，改善城市中问题地区的整体环境，防止城市发展的负面效应持续蔓延，优化现有的环境设施，有助于高效提升地块内住宅建筑的区位价值。直至2011年，包含柏林东部在内的原东德地区共拆除约30万套住房，其中将近92%的拆除源于都市重建计划。

表1 原东德地区各类计划拆除房屋数量（截至2011年12月31日）

2.3 老旧建筑物的更新与再利用

　　两德统一后，原东德城市中心区出现了大量的空置住房，老旧建筑物与周边新建的住宅区及零售场所难以协调，极大地影响了城市的整体景观。因此，原东德都市重建计划提出对中心区破旧建筑进行维护和修缮。与向外延伸的城市扩张策略相比，推动城市紧凑发展是原东德城市治理收缩的核心思想。该计划主要包涵两个层面的内容：老旧房屋的修缮（主要包括建筑外立面提升整治）以及房屋改造（房屋整体功能的提升与再利用）。

　　位于戈利斯街32号商住混合的街角建筑修建于1880年前后，近年来建筑外立面的侵蚀现象尤为明显。由于其地处中心区教堂的视线通廊内，对城市整体景观的影响较大。2008年，联邦政府提供13.7万欧元对这栋街角建筑进行修复：对建筑屋顶、外立面和重要的木质构件进行应急修缮，与此同时保持建筑原有风格，并对窗户栏杆、墙体花纹等进行了细节的整饰。到2010年，外立面修护基本完成，城市景观得到了明显的提升与改善。

图3 莱比锡戈利斯村街角建筑改造前后对比图

　　作为莱比锡历史最悠久的灯光剧院，2001年，康内维茨联邦剧院（UT Connewitz）的更新工作正式开启，其主要目标为修复历史建筑的内部结构使其重新焕发活力，并保护与延续城市文化遗产。本次项目对剧院地板进行更新，替换原有的沙石材质，提升观赏感受。与此同时，进行内部技术设备的现代化改造，并增加防火与隔音措施。改造后的灯光剧院以全新的姿态展现在人们面前，提供了一个可长期使用并融合了现代性与历史性的表演舞台。

图4 莱比锡灯光剧院更新中的地板

图5 市民在更新后的灯光剧院中观看表演

2.4 公共基础设施项目的回归

　　2002年以来，房屋拆除行动逐步推进，导致了城市建筑密度的下降以及空置土地面积的增加。截至2007年，原东德的建筑密集区内共新增51000 m²的空置用地，空地的规划与再利用开始获得政府部门的广泛关注。“城市公共基础设施回归计划”被提出，该计划的内容包括市民文化传媒中心的建设、广场绿地的规划以及公共空间的营造等。

　　位于莱比锡西南部的普拉格维茨地区，在公共基础设施回归计划的帮助下完成了广场绿地空间的改造。长期以来，该地区的小型企业、工业厂房与居住区混合交错布局，居民的生活环境质量逐步恶化，区域内人口不断流失。在2003至2004年间，伴随原东德都市重建计划的开展，梅泽堡街道上的空置物业相继被拆除，并置换出大量空置土地。而后，城市中的非盈利组织“莱比锡妈妈中心”主导了这片空地的复兴。该组织赋予了这些空地全新的功能，将其改造为广场、游憩绿地与儿童日托中心，为亲子活动的开展提供开放的公共空间。

图6 莱比锡普拉格维茨地区海泽堡街道改造前后对比图

图7 在改造后的广场绿地中举办跳蚤市场活动

3

原东德都市重建计划的经验借鉴

3.1 完善的概念及策略体系

　　作为统一后城市应对收缩现象的主要手段之一，原东德都市重建计划并不是孤立存在的，其背后涵盖了一系列完善的概念以及策略支持。其中，城市综合发展理念为重建计划的顺利实施奠定了工具性的基础。其涵盖了一系列测度以及预估的行为，包括对人口和家庭发展的预测、对空置率和预期住房建设的分析、对拆除行动的估算，对旧建筑的重估、明确房地产开发土地的要求以及未覆盖区域的开发概念等。从项目实施经验来看，各城市均已形成了较为完善的框架结构，包含规划的动机、方法和程序；人口发展及预测；城市的空间概念与发展目标；各种行动领域（如住房、交通运输、零售等）；发展前景与主要措施；总结优劣势分析和监测报告七个要点。

图8 莱比锡城市重建过程中的概念和策略

3.2 积极的战略伙伴关系

　　协调和组织结构的确立对推动原东德都市重建计划的顺利开展至关重要。城市更新改造是在社会力量监督下的“持久性任务”[8]，在其实施过程中，需要明确政府部门、规划师、企业以及居民组织之间的伙伴关系。政府作为城市重建计划的主导者，通过项目资金补助和减免贷款等激励政策推动计划实施。作为政府不可或缺的战略合作伙伴，城市中的大型住房公司则是房屋拆除工作的执行者，并在早期参与城市综合发展理念的编制。此外，城市居民的参与度是影响原东德都市重建计划成败与否的关键因素。城市内城中80%的老旧住房存量产权归属于私人业主，只有他们愿意合作的时候，内城更新改造计划才能得以实施。相关政府部门聘请专业团队，组织业主共同参与旧楼管理、规划咨询以及相关培训活动，促使区域内的私人业主形成共同的利益与目标。

3.3 实时的监测与反馈机制

　　持续观察和分析项目发展进程是原东德都市重建计划实时更新的重要前提，有利于政府部门依据城市发展的现实问题，及时调整发展方向并提出应对方案。因此，原东德地区的大多数城市建立了基于指标的监测系统。该系统通过分析和可视化当前城市的发展变化，辅以健全的信息基础和方法，帮助政府更新城市发展目标并调整改造区域的优先顺序。国家层面，联邦统计局和政府办公室制定了统一的监测指标，在全国范围内收集可比数据，为跨区域比较和发展预测奠定基础。指标主要包括官方统计数据（如人口与人口预测、劳动力市场和社会数据），有组织的住房（住房库存和管理指标）以及政府部门管理的相关数据。

４

结语

　　对中国而言，在经历了三十多年的高速增长以后，全球金融危机引发了出口加工工业的衰退，部分城市正在脱离原有的快速发展轨道，城市发展路径出现分化[23]，并引发了增长与收缩两种截然不同的新空间现象。与此同时，传统外延式扩张的城市化模式开始面临新城住房空置、中心城区衰落等城市收缩问题[24]。以珠江三角洲的东莞为例，伴随着金融危机后出现的产业经济外流、企业倒闭和人口流失现象，城市中厂房和出租屋的空置率居高不下，其中出租屋的空置率高达40%以上[25]。这些空置建筑的更新改造策略不仅影响到当地的社会与经济发展，而且也是我国城市规划和相关政府部门所面临的难题之一。尽管与德国相比，我国的城市收缩现象在历史背景、具体表现以及作用机制方面均有所不同，但也能从原东德收缩城市重建的更新策略中得到有益的启示：一是构建完善的概念及策略体系，为城市更新策略提供完整的框架结构与技术基础；二是搭建积极的战略伙伴关系，明确政府部门、规划师、企业以及居民组织之间的分工合作，推动居民与社会组织的共同参与；三是创建实时监测与反馈机制，监控城市发展的现实情况，并及时调整规划目标与方向。

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