弹簧上的行政：土地行政中的正式制度与非正式规则
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数百年旧家无非积德，第一件好事还是读书。
组织性非正式规则的盛行，对中国公共行政形态具有重大影响。几乎土地管理的各个环节都存在着与正式制度对应的非正式规则。
需要说明的是，本书讨论的土地行政中的非正式规则，侧重于组织性的非正式规则，而不是个别土地管理行政人员所采取的非正式规则。其主体是地方政府及其土地管理部门，为组织所禁止的个别工作人员的个别行为不是本书讨论的重点。
土地行政中的正式制度与非正式规则
正式制度 | 非正式规则 |
土地利用计划管理制度变迁：建立集中统一的计划管理体制 | 不严格执行土地利用计划，或不经批准使用土地；规划修编；多争取建设用地指标；建设用地指标分配保大放小；以租代征 |
建设用地审批制度的变迁：严格控制占用耕地 | 化整为零；张冠李戴；越权审批；搭车征地； 幕后交易，补办手续；弄虚作假，内部攻关 |
土地征用制度的变迁：完善程序，提高成本 | 控制成本；通过党和政府渠道施加政治压力； 经济刺激；思想政治工作；发挥干部、党员的模范带头作用软磨硬泡，讨价还价；以强制力为后盾；巧取豪夺；相互维护 |
土地供应制度变迁：从行政配置到市场配置 | 将应该采取出让方式供应的土地以划拨的方式提供；将应该或者可以采取招标、拍卖、挂牌出让的土地，采取协议的方式提供；降低、减免或不按规定使用和管 理土地出让有关费用；在实施土地招标、拍卖、挂牌出让过程中，照顾意向企业 |
耕地保护制度变迁：控制与开发相结合 | 让其他地区承担耕地保护责任；重开发轻整理、复垦；重数量轻质量和生态；套取土地开发经费，或不按有关规定管理使用有关经费；工作敷衍塞责，弄虚作假，管理松散 |
土地市场管理和房地产：调控制度变迁：弥补市场失灵 | 在土地供应上，有限度地增加住宅用地供应；变通执行中央住房和用地供应结构调整；不坚决处理闲置土地；不对商品住宅土地出让价格进行控制 |
土地监察制度变迁：加强与规范 | 放任甚至鼓励违法用地，或变监管为合谋，配合用地者变更土地用途、容积率和权属等；选择性监管；选择性处罚 |
我们看到，在中国土地行政中，以地方政府为主体的各种非正式操作规则，充斥在各个环节中，它们都是地方政府为了满足自己的利益预期或为了完成某项工作所采取的非正式安排。这些安排有的是为了抵消正式制度限制所带来的利益影响，有的则是为了实现上级组织任务（征地实施）。由此形成了中国土地行政的特有形态。
从本章的分析中我们可以看到，在现有的制度背景中，地方政府在土地行政中都有自己的地方利益，为了实现地方利益，在它们之中形成了高度同形化、惯例化的行为模式和规则，这些行为规则具有如下特征。
第一，以组织为主体。
这些规则是组织性的，而不是自发或零散的；是官方的，而不是社会的或者纯粹个人的。这些行为规则的同形化根源于地方行政机构在共同的正式制度限制下采取某种非正式安排带来的相同的收益预期。当然，由于上级的处罚、地方的经济社会状况、下级对上级的忠诚程度等的不同，这些行为规则同形化的程度也有所区别，但是，由于共同的制度结构和利益预期，这些行为规则在各地表现出高度同形化的特征。
第二，规则化。
本书的非正式制度包括地方政府在应对正式制度限制时所形成的种种模式化的行为规则或惯例。它们是高度惯例化和同形化的，并且，如果不这样做，地方利益就不能实现。
第三，非正式性。
隐含在地方土地行政背后的规则，一般是为正式制度所禁止但又难以完全依正式制度处置的规则。其非正式性表现在：它们一般是非成文的（但有少数是成文的，如为了招商引资出台的种种或遮或掩的土地优惠政策中，有的就以内部文件形式出现）；所有的这些规则、政策和做法都没有正式地位，尤其是那些与国家正式制度目标不一致的行为规则，更为国家正式制度所禁止，会随时随地被改变或作废，因而谈不上正式。
本书的非正式制度还包括在土地行政中普遍运用的道德和政治（而不是法律）手段，如在征地实施过程中，征地实施者经常会采用集体主义、社会主义的伦理道德和意识形态来说服被征地拆迁人支持和配合相关工作。这些都是传统意义上的非正式制度。
（上文摘自《弹簧上的行政：中国土地行政运作制度分析》，商务印书馆2015年2月第1版）