王保民 祁琦媛：新兴权利的行政立法保护 | 法宝推荐
【作者】王保民；祁琦媛（西安交通大学法学院教授、博士生导师，法学博士，中美富布赖特高级研究访问学者；西安交通大学法学院博士研究生）
【来源】《北京行政学院学报》2018年第2期、北大法宝法学期刊数据库。因篇幅较长，已将原文注释去掉，建议登录北大法宝法学期刊库阅读原文。
【声明】本文仅限学习交流使用，如遇侵权，我们会及时删除。
内容提要：改革开放以来，随着社会的发展和公民权利意识的增强，新兴权利及诉求与日俱增，实现公民新兴权利保障的法治化，是全面推进依法治国的应有之义。党的十八届四中全会提出立法应当主动适应经济社会发展的需要。在行政法领域，当前我国对于新兴权利的立法保护存在缺乏统一的行政立法、行政立法效力等级较低、行政权力划分不明的问题，导致行政立法难以适应新兴权利保护的需要。针对这些问题，借鉴域外及我国各地区新兴权利行政立法保护的经验，提出相应的对策。
关键词：新兴权利；行政立法；依法治国；依法行政
目 录
引言
一、新兴权利的法律属性分析
二、对新兴权利给予行政法保护的必要性
（一）进一步促进依法行政的需要
（二）保障救济公民正当权益的需要
（三）弥补民法保护不足、突破司法实践困境的需要
三、新兴权利行政法立法保护的现状和问题
（一）保护缺少权利产生的评判标准
（二）新兴权利领域行政立法缺乏协调统一
（三）对行政机关相关领域职权的划分不明
（四）新兴权利保护的行政立法效力等级较低
四、完善新兴权利行政立法保护的对策建议
（一）新型权利行政立法保护应遵循的原则
（二）设定新兴权利产生的条件与标准
（三）制定相关新兴权利统一的法律
（四）提高行政立法的效力等级
（五）明确划分相关领域的行政权力
结语
引言
改革开放四十年来，我国公民的人权观念伴随着社会政治、经济、文化、法治建设的进步而不断增强。随着“新兴”权利的不断涌现，法律的滞后性造成其对于很多权利的保护和规范出现空白，争议案件层出不穷，通过法律来确认和保护新兴权利的呼声由此愈来愈烈。社会动态的变化过程要求无论是法治理论还是实践都应当不断完善，将经实践检验符合法治国家治理要求的新兴权利纳入国家法制体系之中。党的十八届四中全会提出了建设中国特色社会主义法治体系的法治国家建设总目标，党的十九大提出加快法治中国建设的步伐，无不体现出我国对建立完善的法律体系、加快法治国家建设的迫切希望。2017年12月15日国务院新闻办公室发布了《中国人权法治化保障的新进展》白皮书，对不断完善人权保障法律体系予以详细阐释。在法学研究领域，近年来新兴权利亦成为学界关注热点，许多学者开始深化对新兴权利的研究，促进法治中国建设的进程。
当前对于新兴权利的研究多集中在以下几方面。一是基础理论的研究。例如针对新兴权利含义的研究。有学者将新兴权利界定为在一定程度上得到社会的认可，但未被法律予以确认或保障的“权利束（丛）”，并认为新兴权利为人权统摄{1}。也有学者认为，新兴权利是指得到一定程度的社会认可，但并未制度化、法律化的社会性权利，这种权利在习俗、道德意义上存在，并非在法律意义上存在{2}。另有学者对新兴权利的宏观样态予以描述，并通过对其进行类型意义上的范围划定而确定其大致边界，认为这种“新”在时间范围上以1978年为起点，空间范围上体现为我国范围之内，在内涵上体现为权利主体、客体以及内容的伸缩或扩展、限制等变化，并认为这些权利不仅包含已得到法律确认的权利主张，还包含得到了一定程度社会认可但未被法律予以确认的权利诉求，以及有悖于传统权利和常态的权利诉求。姚建宗认为新兴权利不仅包括已经过法律确定的权利，还包括虽然得到了社会的认可，但尚未取得法律认可的权利{3}。二是从国内外已有司法案例出发研究新兴权利立法。例如有学者从美国《半导体芯片保护法案》的推进路径中得到启示，即对于随着信息时代不断涌现的新兴客体和新兴权利，我国需要以积极的姿态对立法应对新兴权利之道做出重构和反思{4}。另有学者就无锡市冷冻胚胎的权利之争一案展开研究，从民法角度确定了冷冻胚胎的法律属性，认为“冷冻胚胎本质上属于民法上的物，但因蕴含着人格利益，体现着当事夫妇对这一特定物的特殊情感，因此可将其称为人格物”。并通过对无锡市中级法院二审判决的研究引申至对我国人工生殖立法完善的展望{5}。三是从某一特定领域或特定权利出发研究新兴权利属性。例如有学者认为被遗忘权是一种新兴人格权，并通过与个人信息权、隐私权的比较界定了其概念，同时认为在未来的个人信息法中应当作为个人信息权的一部分予以保护{6}。另有学者认为当前欧洲的被遗忘权立法与实施存在“司法实践冲突、权力格局博弈、操作技术难题、效果不可控等”诸多困境，而应对之策即是“出台专门的‘个人信息保护法’，确立‘被遗忘权’的法律属性”{7}。
笔者赞同学者关于新兴权利一词是“权利束（丛）”的观点，是对某些具体权利诉求和权利主张现象予以描述的一个松散的概念。同时笔者认为，“新兴”权利中“新兴”二字表明了该权利依然处于发展之中，但还未正式成为法律确定的权利主张，因此还并非法律意义上的存在。因此权利的运行过程包括四个环节：即权利的形成——权利的确认——权利的行使——权利的救济{8}。新兴权利中“新兴”一词仅仅是对权利所处状态的描述，新兴权利的本质依然是权利。因此，在行政法领域依然应当依据权力运行过程的需要从权利确认、权利的行使和救济的层面对新兴权利予以保护。权利的行使和救济均以权利的确认为前提，即通过（具有行政法规范立法权的）立法主体在法定权限范围内，按照法定程序制定、发布的法律以及行政法规和行政规章中对权利的保护予以规定为前提。在建设法治政府和不断创造人民美好生活的新时代，行政立法在新兴权利的保护中尤为必要，本文结合对一些典型新兴权利的探讨，研究当前新兴权利行政法立法保护中的问题，并借鉴国内外经验，对新兴权利行政立法保护的完善提出对策建议。
一、新兴权利的法律属性分析
新兴权利之“新”一词，意为“刚有的，初始的”，与“旧”“老”相对。因此，“新”是相对而言的，表明其与传统意义上的权利有所不同，具体而言这种“新”体现在以下三个方面：一是权利的主体和客体在现有的或既有的法律中从未出现过，例如基因权、祭奠权、冷冻胚胎权、同性恋者的权利等；二是权利的客体或主体两者之一发生了扩展或伸缩的变化，例如，中国足协会员所享有的参加足协组织的有关比赛的权利以及获得足协服务的优先权即是因权利主体变化产生的新兴权利，而物联网环境下出现的个人信息权、被遗忘权，则是因法律关系的客体发生变化产生的新兴权利；三是因社会主体进入了某特定法律境遇而享有的某种权利，例如临终病人安乐死的权利。“新兴”有处于生长和发展时期之意。“权利”含义为“正确、正当”，而“正当”在法律领域中指一个人的行为、要求、愿望等符合法律规范的要求[1]。新兴权利属于一个统合性概念，并非一个专业的法律概念，是对各种权利束组成的权利群的描述，各种特定的具体权利存在于权利束之中。除了上述具体的新兴权利之外，近年来权利的范畴不断扩展，“乞讨权”“流浪权”乃至“动物权”“植物权”等各种新兴权利不断映入我们的视野，也在另一个侧面反映了当前在某些领域、某些人群中所存在的“权利话语滥觞，权利主张乖戾，权利实践非理性张扬”的现象{9}，因此，亟待对新兴权利予以立法厘定，在确认保护的同时，也科学合理地限制其边界和范围。
二、对新兴权利给予行政法保护的必要性
现代政府的社会管理活动涉及到社会生活的各个方面，基于行政法律关系中公民的身份与地位，其正当权益更应当得到保护。行政法中对于公民权利的保护一方面通过立法赋予公民权利得以实现，另一方面通过进一步规范政府权力得以实现。而这种行政法对新兴权利的保护方式相对于民法保护而言，具有其自身的优势，能够弥补民法的实体规范对新兴权利保护的不足，突破司法实践中对新兴权利保护不力的困境。
（一）进一步促进依法行政的需要
在公法中，政府作为公共利益的代表，处于管理者的地位，对个人权利享有绝对的支配权。但是，政府的用权行为绝不能辜负赋予其权力的民众的信任。因此，立法是对政府权力予以规范的前提和基础。党的十九大报告指出，任何组织和个人都不得有超越宪法法律的特权，绝不允许以言代法、以权压法、逐利违法、徇私枉法。党的领导也绝不允许行政干部渎职失职、不作为、假作为、慢作为。就依法治国背景下国家公权力的行使而言，“法无规定即禁止”“法定职责必须为”，任何权力的行使都必须以法律的授权为前提，不存在宪法和法律规定之外的权力。在社会发展进入新时代的今天，更需要通过法律对政府支配和维护个人权利的行为予以规范，否则即会因政府权力侵犯或疏于、怠于保护公民权利而造成公民个人权利名存实亡。通过规范和控制行政权，从而维护公共利益和公民的个人权利是行政法的重心{10}。因此，应当科学、及时的立法，促进新兴权利保护的依法行政。
（二）保障救济公民正当权益的需要
政府手中的权力是人民让渡出来的一部分，旨在保护人民的权利{11}。在行政法律关系中，一方为权利主体，另一方即为行政主体，对于行政相对人权利的保护即体现为行政主体义务的承担。行政法律关系具有强制性，行政相对人处于被管理者的地位，属于弱势群体，因此行政主体承担着不同于一般民事主体的义务，这些义务更广泛且更特定化。其义务体现在：一是通过在职权范围内行使行政权力保护公民合法权利的实现，二是赋予公民、法人、其他组织权利以监督行政机关权力的行使。这些权利包括参与行政权行使过程的权利（如要求听证权），监督行政行为的权利（如检举权），以及在行政相对方认为其合法权利受到行政行为的直接或间接侵害时提起行政复议或行政诉讼并要求赔偿的权利。当然，行政法保护的是公民的“合法权利”，因此，新兴权利在行政法中得以保护的前提是该正当权益必须经过了行政法的明文规定或确认。在此前提下，如果行政机关确实违反了法律的规定，即应当承担相应的责任，使公民的正当权益得到合法救济。
（三）弥补民法保护不足、突破司法实践困境的需要
作为我国部门法的主要部分，民法、行政法和刑法分别调整平等主体之间的财产关系和人身关系、国家行政管理关系以及刑事责任关系。就新兴权利的保护而言，在科技高速发展的时代，行政法的保护方式相较于民法有自身的优势。以民法对网络个人信息的保护为例，民事诉讼法中将侵权因果关系的举证责任按照普通侵权的分配原则分配给受侵害者，但由于网络操作的隐蔽性和复杂性，致使网络侵权证据对个体而言难以取得，公民的个人信息权往往很难得到保护。例如2013年的“2000万开房信息泄漏案”中，原告即因无法找到权利的侵害者而败诉。对于一些专业性强的新兴权利纠纷，如果没有专业的管理机构和处罚机构及时介入，个体因专业知识的欠缺和信息的不对称将难以获得公正对待，而行政机关及其授权的组织工作人员因长期专业的管理和技术工作而具备了相关的专业知识和先进技术，因此相对更能够满足新兴权利保护的需求。
另外，就新兴权利的保护而言，仅通过司法机关行使司法权保护新兴权利的方式有其自身的局限性。首先，“不告不理”的司法原则要求法官只能通过原告主动提起诉讼的方式对公民权利予以保护。在这种保护体制之下，法官对于原告未提起诉讼的新兴权利，无法予以保护，形成了权利保护的真空地带。以个人信息权为例，我国公民对个人信息权缺乏保护观念，当违法者通过网络侵犯公民信息权时，受害人由于不知情或者疏于防范并不诉至法院，致使违法行为难以遏制，甚至为犯罪分子提供了便利。其次，诉讼成本过高以及传统的畏诉心态使权利人不愿通过诉讼程序解决纠纷。最后，数字化技术及网络操作的隐蔽性增加了法官获取侵权证据的难度。而行政法对于新兴权利的保护则能弥补此权利保护上的不足。除了能够更加专业地解决新兴权利方面的纠纷之外，行政机关依据法律的规定行使行政权，以国家名义进行的主动式的保护方式能够积极规制侵权行为，而且行政保护成本较低，有利于权利人便捷高效地维权。除此之外，通过行政法对新兴权利予以保护，侵权人最终承担的责任不仅包括司法保护中的民事赔偿责任，还包括诸如罚款等惩罚性的行政责任。因此，行政法的保护方式对确认、规范、保障新兴权利必不可少。
三、新兴权利行政法立法保护的现状和问题
依法治国要求依法行政，而依法行政的前提即是有法可依。公民新兴权利行政法保护的前提是通过行政立法对新兴权利予以确认，并由行政机关或相应机构执行相应的行政权力和职责。但当前行政法对于新兴权利的保护存在着诸多不适应之处。
（一）保护缺少权利产生的评判标准
法律权利是随着社会发展而产生的人们的需求在法律制度上的反映，法律权利源于人们的需求和利益。人类社会发展的历史，可以说是一部为权利斗争的历史，也是人们的主观需要与社会客观条件从冲突到协调的历史。当人们通过取得权利满足了某方面需求的同时，又会以此为基础提出新的需求。就我国公民而言，正如在《宪法》对于公民的政治权利和自由、人身权、社会经济权、受教育权等基本权利的保护之后，《物权法》《消费者权益保护法》《老年人权益保护法》等部门法的相继出台，进一步确认了人们在不同历史发展阶段下的权利主张。新时期以来新的权利主张又有待评判，例如在人类自身的“变性人的婚姻权”“单身妇女的生育权”等权利主张还未予以解决的同时，对于动物、植物、胚胎等新兴权利予以保护的主张又不断呈现。当然还有些别有用心之人，以“维权”为名哗众取宠，以侵害公共利益和他人的合法权益为代价谋求自身的私利。在这些权利主张中，绝不可能让所有的主张都能够通过立法机关予以规定上升为权利，否则就不能更好地匡正社会风气、维护司法权威。这就不能不让我们反思，究竟怎样的主张才能够通过立法确定为权利？即某一主张要成为法律权利应当满足什么样的条件？这是新兴权利研究中有待解决的一个重要问题。
（二）新兴权利领域行政立法缺乏协调统一
当前行政法对于新兴权利的保护，多缺乏针对特定领域问题予以系统全面规定的行政立法，因而行政机关难以执法，从而缺少保护新兴权益的手段。对任一新兴权利而言，现存的规定不仅内容不够全面，而且这些规定零散地分布于不同的规范之中，未能涵盖所有公共行政服务领域。以网络个人信息的保护为例，政府机关为了社会公共管理的需要会依职权或相对人的申请收集、利用、处理个人信息，诸如在人口普查、税收、社会保障、车辆管理等活动中政府对个人信息的收集管理均比较严格和规范，但是除了政府，诸如医药、学校、养老、金融等机构在提供公共服务过程中也会收集关于个人健康、教育、收入等方面的信息。这些机构在很大程度上承担了经过合法授权的公共行政服务职能，却在管理和技术上难以完全避免不法分子在信息主体不知情的情况下收集信息，进而对某些信息主体的权利造成侵害。尤其是在现代信息技术高速发展的今天，木马病毒、网站漏洞等问题不断出现，造成个人信息泄露、非法买卖、二次开发利用等侵害公民权益的行为层出不穷。最早在2008年，曾出现过关于个人信息保护法的提案，但目前专门的关于个人信息保护的统一法律规范尚未出台。当下对于公共行政领域中网络个人信息保护的行政立法是零散的、不全面的（见下表）。一方面，公共行政服务领域对个人信息保护的法律规范零散地分布于不同领域的行政法规、规章之中，多数法律规范中并未规定个人信息主体的权利{12}。而现有法律规范中也仅仅规定了个人信息主体享有的三项权利，即知情权、更正权和异议权[2]，但公民对于个人信息的权利保护意识和诉求并不仅限于此。公民是否享有决定个人信息被收集的决定权？是否享有要求信息收集者对自己的某些信息予以保密的保密权？乃至随着社会发展所出现的个人信息的被遗忘权、删除权等。暂时我们还没有制定相应的法律规定。除此之外，上述三项公民对于个人信息享有的权利仅限于政府信息公开领域、征信管理领域及婚姻登记领域，其他公共行政领域还缺乏对于公民个人信息权利的规定。另一方面，现有的个人信息法律规范中，对于通过怎样的程序以及监督机制约束政府机关收集、利用、处理个人信息的行为，如何对权利受害人予以救济等问题，也还没有相应的法律规定。
（三）对行政机关相关领域职权的划分不明
当前对于新兴权利保护的行政立法对于行政权力的划分不明，造成行政监管过程中出现了职责不清、越位与错位的现象。以医疗美容行业为例，近年来因非法整容整形机构和产品而造成的医疗事故频发，患者权利严重受损。2016年6月，北上广部分医院陆续收治了一批因在非医疗机构注射“肉毒素”造成神经中毒的患者{13}。这些事故的发生为我们的行政监管敲响了警钟，而监管不力的背后是行政立法中存在着权力划分不明的问题。当前，医疗美容领域由卫生行政部门管理，但非法美容往往发生在美容院、工作室等非医疗机构中，超出了卫生行政部门的管辖范围，而工商、药监等部门的监管权又无法触及美容整型业务领域。2009年卫生部制定的《医疗美容服务管理办法》及相配套的分级管理目录中对不涉及开刀的纹眉、纹眼线、注射美容、溶脂注射等权益纠纷多发的新兴的美容项目并没有予以规定，也没有明确指定监管部门。因此，监管的缺失，导致消费者的权利无法得到有效保护。除了非法美容之外，通过各大医美平台为消费者提供医疗美容服务，宣传违法违规医疗美容产品也严重侵害着消费者的权利。对于网络虚假欺诈信息的管理，当前采取信息产业部门管理接入、政府新闻部门管理内容、公安部门管理处罚的方式，呈现出“多头管理”的现象。各管理部门在部门利益的驱动下难免造成监管真空的局面{14}。在新兴权利行政保护的实践中，虽然有很多部门或者团体的工作范围均涉及某种权利的保护，但由于权力划分不明，亦缺乏真正强有力的担责部门，“九龙治水”现象频频发生。权力划分不明导致大量的保障人民正当权益的政策和保护措施都无法得以落实，最终削弱了行政机关对违法和侵权行为的监管与遏制力度，降低了保护新兴权利的效果。
（四）新兴权利保护的行政立法效力等级较低
当前对于许多新兴权利保护的行政立法效力等级较低，具有操作性的条款多集中于部门规章之中。而依据我国《行政诉讼法》的规定，人民法院审判过程中只能是“参照规章”，无法将等级较低的部门规章作为判案的直接依据。随着时代的快速发展和新兴权利诉求的涌现，这些规章已不能有效地指导复杂多变的司法实践，客观上导致了行政执法的困难。例如在人类辅助生殖技术的应用领域，当前我国对于人类辅助生殖技术应用领域的行政立法以部门规章的形式出现。卫生部于2001年、2003年发布了《人类辅助生殖技术管理办法》《人类精子库管理办法》及与之相关的一些规范{15}，以规制人类辅助生殖技术的应用和管理。这些规范虽然对于公民生殖权利及相关权利的保护发挥了很大作用，但随着社会的发展，已经难以满足公众的需求。首先，这些规范多为部门规章，效力等级较低，对于司法实践的指导作用有限，难以解决司法实践中有关公民生殖权利保护的纠纷。其次，这些规范的内容由于立法主体管理权限单一、职能分工限制、相关规定较为局限，难以有效规制新兴权利诉求多样的问题。例如围绕冷冻胚胎[3]的当事人主要存在以下问题：婚姻关系破裂之后，如何划定胚胎的归属？受术者在手术之前与医院签订的胚胎管理协议（格式合同）的内容和效力如何予以规范？胚胎是否能被继承？如果允许被继承，则会冲击我国的禁止代孕制度；如果不允许被继承，则剩余的冷冻胚胎应当如何处置？这些问题均缺少相应的法律规定，因而导致当前人类辅助生殖技术的应用领域出现了很多行政执法的难题。
四、完善新兴权利行政立法保护的对策建议
针对上述新兴权利行政立法保护中的问题，需要在确认不同新兴权利法律属性、平衡各方利益为立法宗旨的前提下，通过设定权利产生的条件、制定统一的法律、提高法律效力等级、明确划分行政权力的方式予以解决。
（一）新型权利行政立法保护应遵循的原则
在行政立法过程中，首先需要考虑以下两个问题。
第一，以新兴权利法律属性的确定为立法前提。以无锡冷冻胚胎的二审判决为例。由于冷冻胚胎本身的法律属性难以确定，导致权利的归属难以判定，四位失独老人对于冷冻胚胎的监管权和处置权难以认定{16}，而这恰恰也是新兴权利保护中所存在的共性问题，即新兴权利法律属性的确定问题。对于冷冻胚胎权利的行政立法保护，首先应当解决的是胚胎的法律属性问题。关于冷冻胚胎的法律属性，存在三种学说：“主体说”，认为人体的器官和组织即便脱离了人体，但依然属于人体，因而冷冻胚胎应当属于法律关系的主体；“客体说”认为胚胎属于物，因而冷冻胚胎应当属于法律关系的客体；“折中说”认为脱离人体的器官和组织属于介于主体和客体之间的折中物，因而冷冻胚胎属于一种特殊的存在，既不属于主体也不属于客体。笔者赞同折中说，原因在于2014年9月17日，全国首例冷冻胚胎处置权争夺案作出终审判决，主审法官将胚胎定位于介于人和物之间的特殊存在。因能够孕育成生命，道德地位比一般的物更高，因此应当受到特殊的保护和尊重。在冷冻胚胎的法律属性确定的情况下，才能够通过制定《人工生殖法》对冷冻胚胎的相关问题予以规定。
第二，以平衡各方利益为立法宗旨。在制定新兴权利行政法规范时，应当平衡各方权利。当事人之间利益的平衡才是真正的公正，为了平衡各方利益，可以在行政立法时引入协商机制。以网约车为例，当它刚进入人们的视野之时，即以物美价廉得到了社会公众的认可，但因法律对之未规定而一度沦为“黑车”，也因相应监管问题未纳入法律规定之内而造成各地监管手段不一。2016年7月，国务院办公厅正式公布了《关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》，以及交通运输部联合公安部等七部委联合发布了《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》，允许符合条件的私家车按照法定程序转化为网约车从事运营活动，网约车因此具有了合法地位。除此之外，《暂行办法》对于驾驶人的资格审核，网约车的报废标准等问题亦作出了规定。这样的规定既赋予了车主通过网约车从事运营活动的权利，同时解决了乘客因网约车安全问题产生的担忧，体现了行政立法过程中对于各方利益的平衡。可见及时、科学、合理的行政立法鼓励了网约车的健康发展，也调动了其他新兴业态发展的积极性{17}。
（二）设定新兴权利产生的条件与标准
只有确定了新兴权利产生的条件与标准，才能够确定行政立法的保护对象。当前对于新兴权利的产生条件，学者们观点不一。笔者认为，其条件有两个。第一，作为权利的需求本身具有正当性。需求是人们内心的主观愿望，当这种愿望需要他人付之以义务之时，就会产生该需求是否正当的问题，即该需求是否会被他人反对[4]。而只有正当的需求才能够成为权利，才能通过法律予以明文规定。怎样的需求才是具有正当性的需求？法理学中有两个主要的判断标准：其一，生产力标准，即通过判断某一需求是否能够促进社会生产力的进步确定该需求的正当性，例如可以以该标准判断伴随着网络发展而出现的各种权利需求是否具有正当性，以及因航天技术发展而产生的人们对于外层空间的权利需求是否具有正当性等问题；其二，人道主义标准，即通过判断某一需求能否有助于维护人的尊严和人格的平等，实现人类的解放和自由确定该需求的正当性，例如可以以该标准判断同性恋者婚姻的权利是否具有正当性，以及老人、儿童、妇女的其他新兴特定权利是否具有正当性{18}。第二，新兴权利的确立不得导致相应领域产生明显的不公平分配格局，不得导致其他社会主体既有权利的削减，不得造成社会秩序的混乱。在此条件之下，有些需求在被合理筛选之后上升为法律权利，有些则不宜也无法不加限制或约束地上升为法律权利。例如，行乞权如被确立为法律权利，则不但会造成城市秩序混乱，引发城市管理难题[5]，还会成为拐卖，甚至残害儿童的黑色利益链。因此，在社会保障网全面织牢织密的背景下，对于行乞的需求是否或者多大范围内被法律确定为权利的确定应当更加严格。与此相对，劳动者所具有的提前一个月通知雇主解除合同的任意解除权，则以设定义务的方式维护了劳资各方的需求。某一需求只有具有了上述条件，才能够被法律确定为权利，才能够通过法律对该权利的内涵、外延、实现的程序及救济的途径等问题予以规定，使该权利获得法律的保障。
（三）制定相关新兴权利统一的法律
零散的、不全面的立法无法对新兴权利的保护提供系统的、全方位的指导，在新兴权利的保护实践中往往导致该权利保护机关无法可依，因此应当制定统一的法律规范保护该新兴权利。如个人信息保护法、人工生殖法、虚拟财产法等，厘定新兴权利领域行政机关与行政相对人权利（职权）、义务（职责）关系等。例如，对于个人信息权利的保护，2017年3月，人大代表向两会提交了《关于制定〈中华人民共和国个人信息保护法〉的议案》，并附上了该法草案。草案在立法模式和立法体例上，借鉴了德国《联邦个人资料保护法》的经验，以统一立法的模式，对个人资料收集、利用和处理的原则、监督以及损害赔偿等问题予以全面规定，并将国家机关和非国家机关一并纳入法律之中进行统一立法规范。在立法体例上采取“总分总”的篇章结构，对立法原则和个人信息权的内容进行了统一界定，之后分别规定国家机关和非国家机关主体对于个人信息的收集、处理和利用的方式、义务等事项，最后对法律责任予以统一规定。就主要内容而言，以概括列举的形式对个人信息的概念予以规定[6]，保证了因科技发展而出现的新的个人信息类型能够囊括在法律保护范围之内{19}。在该草案之外，笔者认为有两点值得补充和完善。首先，应当将死者也纳入该定义规定的“自然人”的范围之内。因为个人信息上的人格利益得到了立法保护，那么对于死者个人信息上也具有值得保护且应当保护的人格利益，而对于涉及死者隐私的个人信息更应当予以保护。对于个人信息权的具体内容，草案中在规定了个人信息的决定权、保密权、访问权（即知情权）、更正权之外，还规定了信息封锁权、删除权和被遗忘权，这是草案的一大亮点。其次，笔者认为应当建立专门的个人信息保护机构——个人信息保护委员会，对个人信息保护法律的执行情况予以监督，受理与个人信息保护有关的申诉，为权利受侵害者提供救济，并对个人信息保护行业的自律进行指导监督{20}。
（四）提高行政立法的效力等级
部门规章的属性及效力的有限不仅影响着正当新兴权利诉求的充分实现，而且在涉及到新兴权利的行政诉讼纠纷中，因无法找到相应的法律依据，导致一些现有的行政规章形同虚设。例如，在生育政策趋于宽松的背景下，人民生育的愿望正被唤起，人类辅助生殖技术必然面临巨大需求，而明确当事人的权利边界范围，救济渠道必须要有等级效力较高的法律和行政法规，否则对规范和指导我国人类辅助生殖技术的发展和应用、保护当事人的合法权益极其不利。因此需要有计划地逐步提高立法效力等级，将相关领域的某些规章梳理整合上升为法律或行政法规。首先，应当由全国人大及其常委会制定法律，对人类辅助生殖问题作出系统的规定。依据我国的文化传统习俗和新时代人民对美好生活的正当要求，参考美国联邦层面通过《人工生殖子女地位统一法》《统一亲子法》为各州具体立法提供指导的做法，以及英国通过《代孕安排法》和《人工授精与胚胎法》为其人工生殖立法确立总的框架指导的经验。法律中应当具体规定人工生殖的含义、可以适用人工生殖的当事人的资格、胚胎等生殖细胞的法律地位和权利归属、人工生殖子女的法律地位、人工生殖的管理和实施机构、进行人工生殖的具体程序以及法律责任等内容[7]。其次，由国务院制定行政法规。以制定《人类辅助生殖技术管理条例》的形式对人类辅助生殖进行全面、系统的规定。一方面应当规定适用人类辅助生殖手术对象的审批制度、进行人类辅助生殖手术的医疗单位的资质许可制度以及进行人类辅助生殖技术临床应用的单位强制校验的制度等各项规制；另一方面应当规定对违规单位的行政处罚，设定只能由行政法规设定的警告、罚款之外的诸如吊销营业执照及医师执业资格证、行政拘留等处罚。除此之外，由卫生行政部门制定的规章只能是依据法律和行政法规制定的人类辅助生殖技术的实施细则，是对法律及行政法规的细化，使其更具可操作性。
（五）明确划分相关领域的行政权力
对于各部门之间在某些领域的行政管理中存在的相互推诿扯皮、导致管理难以落实的情况，应当通过立法明确规定政府部门职责分工，确定牵头部门或建立专门的管理机构对新兴权利进行保护，避免“管理真空”“九龙治水”局面的出现。例如对于在医美网络平台发布虚假欺诈信息问题的解决，可以参考借鉴有着行业治理经验的美国和英国的作法，建立专门的机构负责互联网产业政策的制定及管理。美国的独立政府机构——“联邦通信委员会（Federal Communications Commission，简称FCC）”，以及英国通过政府牵头成立的互联网行业自律组织“互联网监看基金会”均是负责互联网产业政策的制定及管理的专门机构。在新兴美容领域，确立了行政权力的归属之后，还应当赋予医美平台监管的权力。由医美平台负责审查医疗机构的资质和发布信息的真假。该机构应有权按照《中华人民共和国广告法》的规定，关系消费者生命健康的商品或服务的虚假广告，造成消费者损害的，要求其广告经营者、发布者、代言人应当与广告主承担连带责任。
结语
改革开放以来，随着社会的发展，我国公民的权利意识日益增强，新兴权利与日俱增。在依法治国的背景之下，随之而来的问题即是将新兴权利纳入我国法律体系内予以保护，而根据权利的运行过程，对权利予以法律确认是权利得以行使和救济的前提。因此，本文从行政立法的角度探讨了新兴权利的保护问题，将新兴权利纳入行政法的保护范围之内，确保行政立法能够为行政执法、行政救济提供指导，从而保障公民的新兴权利得到全面保护。本文以典型权利分析的方式，选取了笔者认为较为典型的几项权利，对于环境权、动物权等尚未予以研究，并且本研究仅仅针对各个典型权利行政立法保护中笔者所认为的较为重要的问题。在这些典型权利的行政立法保护中必然还存在其他重要的问题，有待进一步研究。党的十八届四中全会提出，立法应当主动适应改革和经济社会发展的需要，因此新兴权利保护的行政立法也应当尽快予以完善，紧跟社会发展的步伐，朝着正确的方向推进新时代的法治中国建设。