江必新 郑礼华：互联网、大数据、人工智能与科学立法｜法宝推荐
【作者】江必新 郑礼华（中南大学教授、博士生导师兼中国法学会副会长；中南大学法学院博士研究生、湖南省政府法制研究中心主任）
【来源】《法学杂志》2018年第5期；北大法宝法学期刊库。因篇幅较长，原文注释已略。
内容提要：在具有连接一切、去中心化、跨界融合、计算一切等特征的互联网、大数据、人工智能的新时代背景下，立法正面临一场历史性的变革：立法要靠数据说话，更需要数据思维；可以广泛征求民意，更需要高度关注网络舆情；既面临破除部门利益法制化的重要机遇，也面临难以找到立法共识的重大难题；立法要么主动创新，要么被动改革；部分工作可能被人工智能所替代。深化依法治国实践，需要推动互联网、大数据、人工智能和全面依法治国的深度融合，树立数据思维,发挥“众智”作用，深入进行数据挖掘，以创新思维推进跨界融合，应用人工智能，运用互联网技术和信息化手段来推动科学立法。
关键词：科学立法；数据思维；跨界融合；众智；人工智能
互联网、大数据、人工智能已经成为时代潮流，互联网技术和信息化手段成为新时代改革创新不可或缺的重要方法。党的十九大报告提出“全面增强执政本领”，其中重要本领之一就是要“增强改革创新本领，保持锐意进取的精神风貌，善于结合实际创造性推动工作，善于运用互联网技术和信息化手段开展工作”。将党的十九大报告提出的这一重要思想和方法论，与党的十九大报告提出的“深化依法治国实践”，“推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治”联系起来考察，互联网、大数据、人工智能背景下立法正面临着历史性的重大变革。深化依法治国实践，需要推动
互联网、大数据、人工智能和全面依法治国的深度融合，运用互联网技术和信息化手段来推动科学立法。
一、互联网、大数据、人工智能背景下的立法变革
（一）大数据时代——立法要靠数据说话，更需要数据思维、相关性思维
人类社会已经进入互联网时代，正快步迈入大数据时代。大数据是指以容量大、类型多、存取速度快、应用价值高为主要特征的数据集合，是对数量巨大、来源分散、格式多样的数据进行采集、存储和关联分析，发现新知识、创造新价值、提升新能力的新一代信息技术和服务业态。大数据是互联网的一颗璀璨珍珠。量化一切，是大数据的核心。在大数据时代，“直觉的判断被迫让位于精准的数据分析”，我们用数据说话、用数据管理、用数据决策、用数据创新。“在大数据时代，公共决策最重要的依据将是系统的数据，而不是个人经验和长官意志。过去深入群众、实地考察的工作方法虽然仍然有效，但对决策而言，系统采集的数据、科学分析的结果更为重要。”
在大数据时代，立法工作者要具备数据思维，力求用真实的大数据说话。这既是时代对立法者的恩赐，更是时代对立法者的要求。因为当一切都可以量化的时候，对立法者而言，没有数据不仅将失去发言权，还将丧失合法性。大数据时代的立法者要靠真实的数据，说明立法的必要性、合理性和合法性。我国有值得骄傲的数学传统，但是缺乏全面综合的数据收集，而且数据失真的情况十分严重。习近平总书记指出，要运用大数据提升国家治理现代化水平。法治是国家治理的基本方式，良法是善治的基础和前提。过去的立法主要建立在调查研究、对各方观点评析、对必要性和可行性的分析和说理上，少数立法项目进行了统计分析，也是大而化之，比较笼统。立法者普遍缺乏专业的统计知识，也缺乏应有的数据思维。
大数据时代为立法准备了前所未有的完整而不是抽样的数据，但是这一数据还需要进行计算和挖掘。不是通过因果关系而是相关关系。“建立在相关关系分析法基础上的预测是大数据的核心。”我们不再像过去那样找出事情背后的原因之后提出应对方法，而是需要直接寻找数据间的关联，并根据这种关联来直接解决问题。大数据时代带给我们的观念上的转变，要求立法者不仅需要具有数据思维，还需要实现从传统的因果规律思维实现向盖然性的数据规律（相关关系的规律）的观念上的飞跃。
（二）连接一切——立法可以广泛征求民意，更需要高度关注网络舆情
作为技术手段的互联网，以连接一切为目标，连接人、连接物，互联网使世界变“平”。它是一个空前便捷的交流平台，不受时间、地点、环境、行业等各种外界因素的影响。立法者足不出户，就可以就某一立法项目听取网民的意见和建议，甚至进行互动。
它不仅是立法者对网民的单向咨询，更是互动的。网络的开放性意味着任何人都可以在网络上就某一立法事项提出意见和建议。网民也随时可以就某一立法事项展开广泛而深入的讨论。这种舆论的发酵，往往成为法律改革的强大动力。近十年来，一些重大立法的修改，正是一些重大事件在网络引发舆情而启动的。2003年，年轻打工者孙志刚在广州一个收容人员救治站被殴打致死，这一新闻被一些门户网站转载，成为许多论坛与聊天室的热点，网民就“是否该废除收容遣送制度和暂住证制度”展开热烈讨论，并提出建议。部分由于网络传播的作用，孙志刚事件产生了巨大反响，受到有关部门重视，最终促成在中国实施20多年的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》的废除和《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》的出台。从2003年至今，网络搜索结果77.9万条的佘祥林冤案，推动了中国死刑案件的审判程序改革；网络搜索结果1020万条的三鹿奶粉事件，加快了《中华人民共和国食品安全法》出台的步伐；网络搜索结果140万条的“开胸验肺”事件，成为卫生部新版《尘肺病诊断标准》的发布与实施的重要动力之一。2009年5月发生在浙江杭州的一起致人死亡的交通肇事案，因警方称肇事车辆速度仅为“每小时70码左右”而引起网络舆论关注。2011年2月全国人大常委会通过的《刑法修正案（八）》中正式规定“危险驾驶罪”这个罪名。2016年5月发生的雷洋事件，也直接影响了《公安机关现场执法视音频记录工作规定》的出台。
不过这个连接一切的网络，热度并不稳定。与群众利益关系密切的立法项目，社会关注度会高。如在《刑法修正案（九）》立法过程中，草案两次在网上向社会公开征求意见，第一次收到5万多条意见，第二次收到11万多条意见。与个人利益关系不直接的，可能就鲜有问津。
（三）去中心化——破除部门利益法制化的重要机遇，也是寻找立法共识的重大难题
去中心化是互联网Web 2.0的一个显著特征。中心化的典型例子是门户网站，去中心化的典型例子是社交媒体。互联网Web 2.0是一个平台，人人都可以“讲话”，每个人都可以选择听或者讲。
去中心化最显著的特征是人人都有话语权。这种“网络空间是一种更为互动和参与的传播系统，在这里，处于优势地位者不能强行让讨论就此结束”。“不强大的群体可能借此提升反抗能力，他们的呼声曾在报纸与电视中缺席。普通公民和政治上被边缘化的人们，再也不用完全依赖传统上占主导地位的传播媒介来构建身份或表达政治不满。”强大的部门利益将接受公众的质疑与拷问，即使是封闭的立法者，也必须调整自己高高在上的立场，小心翼翼考量其中较为重要的呼声和要求。总之，去中心化有利于“扩展政府政策制定的参与范围，从权力中心的少数人扩大到外围许多想参与的人中间”。
去中心化赋予了每个人充分彰显自我的机会，同时也存在诸多的弊端，其中之一就是难以达到统一的意志。每一个人都坚持认为自己是正确的，对不符合自己利益的予以拒绝。2018年1月，长沙警察打狗事件引发的网络风波就是最好的例证。正如评论者评论的那样，“在媒体技术爆炸的时代，除了每个人自己坚持的‘真理’外，不会再有真理了。”这种人人自以为是且互不相让的状况，为立法寻找诉求的平衡点带来了诸多难题。
（四）跨界融合——立法要么主动创新，要么被动改革
跨界、融合、创新是“互联网+”所到之处的共同结果。“互联网+零售”“互联网+金融”以破坏性、颠覆性的创新给传统的产业带来了很大的压力。要么主动去创新，要么被动被革命，是所有行业在互联网面前的共同宿命。
如何处理法律的稳定性与变动性、现实性与前瞻性、原则性和可操作性，是立法中很难把握的一个问题。尤其是法律的滞后性，被人们认为是无法改变的一个事实。这种观念，在大数据时代将被颠覆。因为通过大数据，可以随时发现制度存在的问题。大数据“能够获得人与人、全世界之间、全宇宙之间发生的一切变化，并把它呈现出来”，“数据化让制度随时可以测算自己的生命”。
立法者为了避免被颠覆性地改革，需要主动改革予以适应。一是要积极主动适应“互联网+”给各部门法带来的变革和革新。二是立法者本身要转变立法的方法论，与时倶进地运用新的技术手段、统计手段，像完善产品一样，对粗放型的法律体系进行提质改造、转型升级，使其与新时代的政治、经济、文化、社会和生态相适应。
（五）计算一切——立法可能部分地为人工智能所替代，人工智能成为立法者的重要工具或者伙伴
人工智能本质上是人类的自我超越，是人制造的机器对人类发起的挑战，既可能只是人类部分功能的外部拓展，也可能是生命的进化。不管怎样，在人工智能时代，正如Google现任CEO Pichai所言：“计算将无处不在”。机器将可以像人类一样思考，甚至在很多方面超越人类个体，对此Google的AlphaGo在2017年已经作出了注解。从发现问题，到提出解决方案，再到预测下一步将发生的结果，都将可能通过人工智能来实现。不管人工智能是否真的可以完全取代人，至少部分工作上必将取代人。
立法是一项发现问题，制定规则解决问题，实现有效治理的工作。立法需要发现真问题，需要在矛盾上砍一刀，这些都是立法者们面临的难题。在人工智能时代，或许这一刀就要由人工智能作出。立法也可以被计算，部分立法决策也可以由人工智能计算作出，至少可以由人工智能提出。人工智能也许仍是立法者的工具，甚至变为立法者的伙伴。2014年9月起，天津市人大常委会法制工作委员会开始使用北大法宝智能立法支持平台（下称智能立法平台），尝试借助人工智能帮助备案审查、人大立法等工作。这套智能立法平台包括提供立法项目管理、草案意见征集、法规文件公开、法规文件报备、法规文件审查、法规文件清理、立法资料管理、立法（后）评估、立法大数据分析等九个系统功能。3年多来的实践表明，人工智能的引入使得备案审查的准确性得到明显提高。2016年起，天津市人大常委会开始应用人工智能系统，对自身往年所有的规范性文件进行审查，在机器的辅助下自我清理。
二、通过互联网、大数据、人工智能使立法更加科学
互联网、大数据、人工智能背景下，立法面临着变革，这些变革反过来也要求立法与互联网、大数据、人工智能深度融合，通过运用互联网技术和信息化手段来推动科学立法。
（一）树立数据思维，充分运用大数据推进精细化立法，增强法律法规的及时性、系统性、针对性、有效性
在我国，党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法。党在推动科学立法方面具有至关重要的作用。在立法领域确立数据思维，是互联网和大数据时代的必然要求，是运用马克思主义的立场、观点和方法的重要体现。在立法领域确立数据思维，体现的是以人民为中心的基本立场，体现的是与时倶进的工作思路和方法。这首先需要理论工作者加强这方面的理论研究，进行更加充分的论证，并通过努力，在党内形成共识。将数据思维转化为党领导立法的一种起统帅作用的思维，作为党领导立法的方法论，并通过党的路线、方针、政策、决议确定下来。
将以数据来推动立法决策作为一项基本立法制度确立下来。将大数据的统计方法和质量管理理论结合起来作为推进精细化立法的重要方法，运用到提高立法质量上来。将戴明理论、石川馨全面质量管理理论中的一些核心思想，如质量第一面向消费者、下一道工序是顾客、用数据和事实说话、要尊重人等内容，引入到立法中来，作为立法工作必须遵守的原则和精神。
加大对立法者数据思维的培养。以数据思维来推进精细化立法尽可能把各方面的权力与责任、权利与义务在条文中写清楚，最大限度缩小自由裁量空间，增强立法的操作性和可执行性，降低守法成本和执法成本。
以数据思维来推进精细化立法，还需要良好的外部环境。目前，我国已经将“大数据”作为国家战略，正在建设开放政府，不断加大政府数据公开力度，培养和引进数据人才。通过采购等形式，鼓励市场主体进行数据整理和收集挖掘，等等。
（二）充分发挥“众智”作用，有效防止和剔除部门利益与地方保护主义法律化
部门利益和地方保护主义的法律化是当前立法中的一个难点问题。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出“从体制机制和工作程序上有效防止部门利益和地方保护主义法律化”，要求“对部门间争议较大的重要立法事项，由决策机关引人第三方评估，充分听取各方意见，协调决定，不能久拖不决”。这一难题可望通过互联网“众智”的手段加以解决。
众包、众智、众创，让大众解决大众的问题，是互联网带来的一个新的变化。维基百科、 YouTube网、MySpace网、百度百科、优酷网等，本质上就是发动“众智”发展起来的。发动全社会的力量来参与立法，在互联网时代是一件可以想象并应该尝试的事情。如果将法律看作是一个源代码，在互联网时代，只要立法者愿意，可以让所有人参与到修改和完善这个源代码的过程中来。实际上，网上征求立法意见本质上也属于这一内容，只不过还只是浅层次的“众智”。我们完全可以通过众包、众智、众创，集整个世界的智慧和力量，来完善整个法律体系。这不是否定立法者的专业水平，而是为立法者提供更加强大的外脑，是通过自我创新来实现整个国家的法律变革。
实事求是地看，立法部门、作为第三方的法律专家也不足以抗衡法律体系中的部门利益和地方保护主义，这一力量过于强大，但是凝聚起来的整个社会的力量可以与之抗衡。
以“众智”来剔除现行法律体系中的部门利益与地方保护主义，可以采取百度百科、维基百科的模式，以“众智”的方式展开一场浩大的法律更新工程。这项庞大的法律更新工程包括如下内容：审查每一部法律中的部门利益和地方保护主义问题。法律的“众智”审查成熟一项，收获一项。不仅仅是法律，各类规章、规范性文件，都可以采取这种方式来予以完善。人民是历史的创造者，人民是自己立场的直接发言人。让人民自己参与到完善法律法规的修改完善工作中来，是一件伟大的事情，是立法部门足以对抗庞大的部门利益和地方保护主义的一个可选择路径，也将是中国在“互联网+法治”上对世界文明的一项重要贡献，是提供法治改革的一套中国方案。立法部门在采收网络成果的基础上，再加上专业的工作，通过正式的程序完成修法工作。这项工程如果完全交给立法部门，工程太浩大，几乎无法完成。如果立法部门再转交给起草的政府部门来进行审查，那无异于缘木求鱼。但是“众智”只是基础，仍然需要发挥立法部门的专业作用。因为业余者有其长处，也有明显的短处。网络世界也会为利益所绑架，被水军所充斥。
在剔除现行法律体系中的部门利益与地方保护主义的同时，对新的立法以“众智”来防止部门利益与地方保护主义法律化。以“众智”来防止部门利益与地方保护主义法律化，要注意调动人民群众的积极性、主动性和创造性。
（三）深入进行数据挖掘，让制度反映客观规律
在大数据时代，“收集信息固然至关重要，但还远远不够，因为大部分的数据价值在于它的使用，而不是占有本身”。“容量只是表象，价值才是本质，而且大容量并不一定代表大价值，大数据的真正意义还在于大价值，价值主要是通过数据的整合、分析和开放而获得的。”如今，大数据发展势头迅猛，但专业技术人才还比较匮乏，在立法部门更是如此。如果没有专业的队伍，再强调数据思维、以数据立法，都是纸上谈兵。当前，我们应探索在立法部门里建立一支专门的软件工程师队伍，为立法者提供大数据技术和支撑，或者将其进行外包。目前市场上能提供这样服务的机构还十分少见，且存在相关数据政府部门并未公开的情况。
（四）敞开怀抱拥抱互联网，让立法充分反映人民意愿、增进人民福祉
以互联网推动开门立法，是各级立法部门已经在进行的事情。现在的问题是这项工作还处于比较浅的层次，有的还停留在形式主义的阶段。从形式主义走向实质主义是以互联网推动开门立法的核心内容。如何从形式主义走向实质主义，一要建立立法机关及时向社会公布立法计划、立法草案、立法目的的机制，通过网络平台向政府部门、民主党派、团体组织、社会公众广泛征集立法项目意见和建议；二要广泛宣传发动，以人民群众的视角审视公众参与立法的可能性与可行性，提供政府信息、立法资料检索等方面的支持，避免社会公众对开门立法“无从说起”；三要建立完善对涉及重大事项、社会公益的法律进行公开讨论、立法听证的制度。要明确立法机关收集、处理、反馈和公布公众意见的程序，建立对公众意见、建议采纳情况说明反馈的限期回应制度，并完善相关责任追究机制，切实提升立法的效率与质量。
“开门立法”是民主立法、科学立法，也是一项复杂的“技术活”，要让公众从旁观者变成参与者，各种利益、诉求得以充分博弈。无论是制定立法计划，还是向社会征求立法意见建议，以及公开讨论、立法听证等，都要明确相应程序、建立反馈制度，通过拓宽公民有序参与的民主立法，将立法工作变成协调各方权益、促进协商民主、汇聚社会共识的机制和平台。这项工作提出来容易，但在立法实践中是非常浩大的，尤其是当公众参与热情高，出现海量的数据需要处理的时候，可以引入人工智能来予以辅助。
（五）以创新思维推进跨界融合，提高立法效率
2009年6月27日，十一届全国人大常委会第九次会议表决通过了关于废止部分法律的决定，决定废止《公安派出所组织条例》等8部法律。此次会议还审议了关于修改部分法律的决定草案，拟修改法律59件、141条。这是全国人大常委会首次采用“包裹立法”形式，一揽子废止和修改67件法律的一次大动作。
在互联网时代可以将跨界融合的优势运用在打包立法上，从而提高立法效率。通过大数据的优势，挖掘出法律与法律之间、法律与规章和规范性文件之间的系统关系，不仅仅是修改一部一部的法律，而是对法律制度实行一条龙式的修改和完善，将系统思维体现在法律的制定和修改上。
在立法资源的整合上，也可以实现数据库关联。如湖南省要制定小食品小摊贩小作坊条例，通过数据库就可以自动关联上位法、其他省市的立法资源并进行对比。这样，也能节省很多的时间成本。目前，全国人大的数据库已经具有这样的一些较为初级的关联功能，可以继续建设发展使其更加完备和强大。
（六）应用人工智能，推进科学立法
近年来，司法智能在我国发展迅速，最高人民法院连续多年将“加快建设智慧法院”作为总的工作要求写入工作报告。2016年6月，全国第一家智慧法院实践基地在上海海事法院正式挂牌成立。建设中的智慧法院已遍及全国。“智慧法院建设”为“智慧立法建设”树立了一个很好的标杆。党和国家机构改革后，大量的法律、法规和规章需要制定或修改。笔者认为，中央全面依法治国委员会组建后，可以将“智慧立法建设”作为全面领导和推动依法治国的一项重要内容，全国人大、司法部也可以将“智慧立法建设”提上议事日程，并进行规划和试点。用温和理性的人机“合作”观，而不是非此即彼的人机“替代”观，来面对人工智能。重点可以通过人工智能采集社会热点、收集和筛选立法意见、将相关领域的知识、规律对接到立法领域中等。通过人工智能与立法的深度“合作”，来破解立法领域中的重难点问题，提高立法的科学性和效率。这也将成为我国法治现代化的一个重要抓手，成为新时代中国特色社会主义法治建设的新作为，为国家治理体系和治理能力的现代化作出新贡献。