三十六例公益诉讼首案案例数据分析报告（2018年第2期，案例报告总第5期）| 法宝关注
【作者】北大法宝司法案例编辑组
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摘要：利用北大法宝-司法案例当事人及审理法院等相关信息，检索并筛选出36例公益诉讼首案，从涉诉案由、起诉主体、审理法院、裁判结果以及裁判规则等信息进行统计分析逐一解答相关问题，以期对实务与理论研究提供参考。
2012年修订的《中华人民共和国民事诉讼法》第五十五条首次以立法的形式规定了公益诉讼制度。2015年12月，最高人民检察院通过《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》，在北京、内蒙古等十三个省、自治区、直辖市进行试点。2017年5月，最高人民检察院总结试点工作情况，向全国人大常委会提出修改《民事诉讼法》和《行政诉讼法》的建议。2017年6月27日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议审议通过《关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉和〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》，检察机关提起公益诉讼明确写入这两部法律，标志着我国首次以立法形式正式确立了检察机关提起公益诉讼制度。随着公益诉讼相关制度的确立，有关公益诉讼的案件数量增长趋势明显，越来越受律师、法官、检察官和学者的重视。检察日报于2018年7月6日报道称最高人民检察院将设立公益诉讼检察厅，可以预见未来关于公益诉讼的案例将越来越多。
公益诉讼首案是指全国或者各地方由特定主体提起的或者特定领域的第一个案例。公益诉讼首案能够较为客观地反映公益诉讼的提出主体与法官对公益诉讼的理解。那么，公益诉讼首案的案由有哪些？案件的争议焦点有哪些？裁判结果如何？我们利用北大法宝-司法案例当事人及审理法院等相关信息，检索并筛选出36例公益诉讼首案，从涉诉案由、起诉主体、审理法院、裁判结果以及裁判规则等信息进行统计分析逐一解答相关问题，以期对实务与理论研究提供参考。
一、涉案案由
从案由分布来看，36例首案在民事、行政和刑事三大领域均有涉及。其中民事案例数量最多，有23例，行政案例有8例，刑事案例有5例。从统计结果可知，排名第一位的案由为水污染责任纠纷，共有8例。其次是污染环境罪，共有4例。环境污染责任纠纷、固体废物污染责任纠纷、其他侵权责任纠纷分别各有3例。土壤污染责任纠纷、生命权、健康权、身体权纠纷与环境保护行政监督，分别各有2例。剩下的11类案由，分别都只有1例。
从统计的19类案由来看，出现最多的关键词是污染和环境，也就是说关于环境资源的公益诉讼首案比较多。关于环境资源的公益诉讼首案占比较高的主要原因有两点：（1）从客观事实上分析，由于我国工业化、城市化的进程过快，改革开放以来只重视生产，忽视环境，导致环境污染越来越严重。（2）2012年修订的《中华人民共和国民事诉讼法》首次在法律层面规定公益诉讼，2015年施行的《中华人民共和国环境保护法》与相关司法解释细化了环境公益诉讼的有关内容。相关法律法规的健全赋予了环境公益诉讼的起诉主体更明确的权利与义务，使社会组织和检察机关有法可依，随之环境公益诉讼的案例数量越来越多。
图1 涉案案由
二、起诉主体
从所选36例公益诉讼首案的起诉主体可以看出，最多的主体是检察院，占比达到61%，其次是社会组织，占比31%。政府部门、政府部门与社会组织这两种起诉主体加起来的占比达到8%。这就说明，公益诉讼的起诉主体主要是检察院和社会组织。检察院和符合条件的公益组织能够提起公益诉讼分别是由《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》和《中华人民共和国环境保护法》中明确规定的，并且严格地规定相应的资格条件。但是政府部门能否提起公益诉讼一直都是理论上争议的热点问题，并且没有明确的法律法规规定政府部门能够提起公益诉讼，所以政府部门作为诉讼主体的案件数量非常少。之所以会有检察机关与社会组织以外的主体提起公益诉讼，是因为1989年版的《中华人民共和国环境保护法》第六条规定一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。但是“新环保法”已经将此规定修改，之后就少有检察机关与社会组织以外的主体提起公益诉讼。
图2 起诉主体
三、审理年份
从统计的36例公益诉讼首案的审理年份统计图可以看出，从2015年起，公益诉讼首案案例开始有明显增多的趋势，达到4例，2016年和2017年都比较稳定，各有12例。2018年的案例到目前能统计到的有2例。主要的原因是2015年实施的《中华人民共和国环境保护法》和《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》引起了社会各界的重视。
图3 审理年份
四、地域分布
36例案件中，江苏省数量最多，有5例，其次广东和山东各有4例。安徽、湖北和江西各有3例。从案例地域分布来看，排名前三位的依次是江苏省、广东省和山东省。
图4 地域分布
五、法院级别
统计的36例案例中，中级人民法院与基层人民法院占比相同，都有42%，另外高级人民法院与专门人民占比各为8%。从统计数据可以看出，审理公益诉讼首案的法院主要集中在中级人民法院和基层人民法院。
图5 法院级别
六、审理程序
在36例公益诉讼首案中，经过一审程序的案例，共计30例，占比高达83%，二审程序仅有6例，占比达17%。
图6 审理程序
七、文书类型
在36例公益诉讼首案中，判决书31例，占比高达86%，裁定书5例，占比较低，仅占到14%。
图7 文书类型
八、裁判结果
通过对二审裁判结果进一步分析时，可以看出经过二审的6例案例的裁判结果均为驳回上诉、维持原判。虽然这不代表所有的公益诉讼案件的情况，但也说明公益诉讼试图通过二审改变审判结果的似乎不太容易。
针对36例案例裁判结果的具体情况的归类总结，我们归纳出20个裁判结果的关键词。并对关键词出现的频次进行统计分析，发现“赔偿生态环境修复费”出现次数最多，多达11次。其次是“赔偿损失”、“行政行为违法”和“停止侵害”，各出现7次。其他关键词出现的数量相对偏少。
图8 裁判结果关键词频次
九、赔偿金额
36例案例中有18例案例的裁判结果涉及到赔偿金额的问题，并且这些赔偿金额差距比较大。本文将赔偿金额进行统计，由数据可知，赔偿金额在100万以下的案例有8例，其次是100-1000万，有7例，1000万以上的案例有3例，并且赔偿金额在100万以上的案例均为民事案例，刑事案例的赔偿金额都在100万以下。
图9 赔偿金额
十、裁判规则
为了便于对集中了解公益诉讼案例涉及的法律问题，本文将36例首案分为环境污染、行政案例与消费者权益保护三大领域，分别对每一类案例的核心问题、裁判规则及适用法律进行总结，便于迅速了解公益诉讼首案的重要信息。
（一）关于环境污染
36例公益诉讼首案中与环境污染、环境资源保护有关的民事和刑事案例共有24例。本文挑选了7例案例的相关核心问题、裁判规则和主要适用法律进行整理。
核心问题 | 裁判规则 | 适用法律 | 案例索引 |
环境损害修复费用的计算 | 1.侵权人因同一行为已经承担行政责任或者刑事责任的,不影响承担民事侵权责任。 | 《侵权责任法》第四条 《固体废物污染环境防治法》(2013年修正)第十七条 《最高院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第十五条 、第二十条、第二十三条 | 检例第28号：江苏省常州市人民检察院诉许建惠、许玉仙民事公益诉讼案 CLI.C.8727485 |
鉴定意见的合法性 | 当事人就查明专门性问题选择专业鉴定机构不能达成一致意见时，法院可委托具备相关资格的司法鉴定机构出具鉴定意见。 | 《民事诉讼法》第七十六条； 《最高 院关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》第八条 | 恩施自治州建始磺厂坪矿业有限责任公司与重庆市绿色志愿者联合会环境污染公益诉讼纠纷上诉案——侵害生态环境公益诉讼的责任承担CLI.C.10735094 |
诉讼主体资格 | 依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记并且专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录的社会组织可以向法院提起公益诉讼。 | 《环境保护法》第五十八条 | 铜仁市铜鑫汞业有限公司等诉河南省企业社会责任促进中心等环境污染责任纠纷公益诉讼案CLI.C.11057828 |
报告类证据的可采性 | 负有环境保护监督管理职责的部门或者其委托的机构出具的环境污染事件调查报告、检验报告、检测报告、评估报告或者监测数据等，经当事人质证，可以作为认定案件事实的根据。 | 《最高院关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》第十条 | 公益诉讼人铜仁市人民检察院起诉贵州玉屏湘盛化工有限公司土壤污染责任纠纷案CLI.C.10938898 |
行为与损害结果的因果关系 | 行为人不能证明其行为与污染结果之间不具有因果关系，那么就认定行为人的行为与污染结果存在因果关系。 | 《侵权责任法》第六十六条 | 上诉人方运双与被上诉人中华环保联合会等环境污染责任纠纷上诉案 CLI.C.8434255 |
共同侵权的责任承担 | 共同侵权人应当对损害后果承担连带赔偿责任。 | 《侵权责任法》第八条 | 中华环保联合会诉浙江新安化工集团股份有限公司建德化工二厂等环境污染责任纠纷案CLI.C.8786447 |
生态环境修复费用的承担 | 污染物排放点的环境质量已经达标不能作为拒绝承担生态环境修复费用的理由。 | 《侵权责任法》第六十五条 | 江苏省徐州市人民检察院诉徐州市鸿顺造纸有限公司环境污染公益诉讼纠纷案CLI.C.8972586 |
（二）行政案例
本文对8例行政案例公益诉讼首案的核心问题、裁判规则及主要适用法律等相关内容进行整理。
核心问题 | 裁判规则 | 适用法律 | 案例索引 |
关于卫生行政许可及医疗污水污染地下水水体、土壤等环境要素的保护问题 | 行为人违法排放医疗污水，导致周边地下水及土壤存在重大污染风险，相关行政机关未及时制止，其怠于履行监管职责的行为违法。
| 《行政诉讼法》第七十二条 | 最高法发布十起环境公益诉讼典型案例之十：吉林省白山市人民检察院诉白山市江源区卫生和计划生育局、白山市江源区中医院环境行政附带民事公益诉讼案CLI.C.8913089 |
行政机关作出行政行为后怠于履行监管职责违法的认定
| 建设项目配套的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，由相应的环境保护主管部门责令停止生产。 | 《建设项目环境保护条例》第二十八条； 《行政诉讼法》第七十二条 | 贵州省锦屏县人民检察院诉锦屏县环境保护局行政公益诉讼案CLI.C.9031271 |
行政机关未落实环境保护设施的违法性认定 | 行政机关未落实申请生产单位的环境保护设施即批准生产的行为违法。 | 《建设项目竣工环境保护验收管理办法》第八条第一款 | 山东省庆万县人民检察院诉山东省庆云县环境保护局行政公益诉讼案CLI.C.9032880 |
作出行政处罚决定的行政机关应当怎样督促对方履行处罚决定 | 受到行政处罚的当事人在法定期限内未申请行政复议或者提起行政诉讼，又未履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的行政机关应采取催告、加处罚款等方式督促其履行。 | 《森林法》第十三条； 《行政处罚法》第五十一条 | 十堰市郧阳区人民检察院诉十堰市郧阳区林业局不履行林业行政执行法定职责行政公益诉讼行政纠纷案CLI.C.9653364 |
追回被冒领退耕还林补助资金法定职责的认定 | 行政机关怠于追回冒领的补助资金的，法院应当判决其未依法履行职责的行为违法，并责令其在一定期限内履行职责。 | 《退耕还林条例》第三十三条； 《行政诉讼法》第七十二条 | 秭归县人民检察院与鹤峰县林业局不履行法定职责纠纷案CLI.C. 11450109 |
行政机关未依法履行行政监管职责，法院应当判决其行为违法 | 行政机关未尽到必要的审慎审核义务，违法发放财政资金，并且不履行后续监督、管理职责的，法院应当判决其行为违法。 | 《财政违法行为处罚处分条例》第十四条； 《行政诉讼法》第七十四条 | 酒泉市肃州区人民检察院诉被告肃州区财政局不履行国有资产保护法定职责一案CLI.C. 56887794 |
公益诉讼人在行政机关改变行政行为后可以申请撤诉 | 在案件审理过程中，被告改变其行政行为，原告申请撤诉的，法院可以裁定是否准许撤诉。 | 《行政诉讼法》第六十二条 | 蚌埠市淮上区人民检察院诉蚌埠市国土资源局等土地行政管理不履行法定职责纠纷案 CLI.C. 11450090 |
检察机关有权对未依法履行环境保护监管职责的单位提起公益诉讼 | 具有相关职责的行政机关未督促废弃物的产生单位或者个人依法处置废弃物造成环境污染的，其行为违法。 | 《固体废物污染环境防治法》第十六条、第十七条、第四十条、第四十一条、第四十二条 | 安徽省芜湖县人民检察院诉南陵县城市管理局其他行政管理行为违法纠纷案 CLI.C. 11450091 |
（三）关于消费者权益保护案例
除了上文分析的32个案例，还有4例关于消费者权益保护的公益诉讼首案，其中含2例已撤诉的案例，本文对另外2例案例的核心问题、裁判规则及适用法律等内容进行了整理。
核心问题 | 裁判规则 | 适用法律 | 案例索引 |
侵犯消费者合法权益承担责任的认定 | 行为人销售假冒伪劣产品，侵犯消费者合法权益，损害公共利益，应当承担民事责任。 | 《侵权责任法》第六条第一款 | 湖北省十堰市人民检察院与周克召侵害消费者权益公益诉讼纠纷案 CLI.C.9894745 |
侵犯消费者权益的责任承担方式 | 原告在消费民事公益诉讼案件中，请求被告赔礼道歉的，人民法院可予支持。
| 《最高院关于审理消费民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第十三条 | 吉林省消费者协会诉光复路龙昌调料行等侵害消费者权益公益诉讼案 CLI.C.9656481 |
结语
随着公益诉讼相关法律法规制度的完善，全民公益诉讼意识的提高，未来有关公益诉讼的案例会越来越多。研究公益诉讼的案例特征、裁判规则和适用法律有助于快速掌握公益诉讼案例的实务知识。从我国公益诉讼的立法进程可以看出，公益诉讼的发展与社会正义、民主法治建设是紧密联系在一起的，公益诉讼是经济、政治、社会、法治发展的必然产物，虽然我国并非判例法国家，但是从裁判文书中总结的裁判规则和适用法律等信息一定会给法律理论研究者和实务工作者带来更多收获。