姚尚贤：比较视域下党内法规体系的法治化进路 | 法宝推荐
【作者】姚尚贤（上海交通大学凯原法学院）
【来源】《江西社会科学》2018年第3期；北大法宝法学期刊库
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内容提要：形成完善的党内法规体系是建构中国特色社会主义法治体系的重要内容。目前学界的研究主要集中在党内法规的性质定位、与国家法律的关系等方面，而对党内法规体系的内部效力关系与实效性等问题关注较少。党的十八大以来，党内法规体系建设成效显著、体系框架基本形成，但仍然存在效力位阶原则尚需明确、内部统筹协调有待加强、公开透明性不足等问题。我国党内法规体系建设可批判借鉴国外政党的经验，通过明确“下位法服从上位法”等原则、建立党内法规全流程监控机制、公开法规全编、出台法规制定与解释技术标准等内部进路方式，推进党内法规体系的法治化。
关键词：党内法规体系；法治化；内部进路；体系化；效力位阶
党的十九大报告指出：“加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系。”这是中国特色社会主义进入新时代坚持全面从严治党、增强党依法执政能力的必然要求。自十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》将“党内法规体系”纳入中国特色社会主义法治体系，并确立“形成完善的党内规范体系”的重要目标任务以来，党内法规体系建设的实践活动陆续展开，也引发了学界的关注和讨论。尽管党史党建、法学、政治学等学科在研究范式与关注点等方面存在差异，但大多围绕党内法规及相关概念的基本问题展开研究。虽然部分学者对党内法规体系建构的宏观结构及具体操作（如制定及备案审查程序等）进行了研究，但存在研究深度和系统性等方面的不足。基于此，如何实现党内法规体系的法治化与实效化不仅意义重大，也是当前党内法规体系建设必须回应的课题。
中国特色社会主义国家治理体系主要由党内法规制度体系和国家法律制度体系两套制度体系构成，而国家治理体系现代化目标的实现必须建基于这两个体系现代化之上。自党的十八大以来，党中央在继承过去管党治党经验的基础上，大力加强党内法规体系的建设与完善并取得了丰硕成果。要进一步推进党内法规体系的现代化，首先需要对其建设现状与成效进行总结与梳理。
（一）党内法规体系框架的基本形成
随着《中国共产党党内法规制定条例》（以下简称《制定条例》）、《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》（以下简称《备案规定》）、《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013—2017年）》（以下简称《规划纲要》）等规范的出台，党内法规体系的框架基本形成。
一方面，《制定条例》对“党内法规”进行了明确界定，并对各类党内法规进行了初步整理与体系化。首先，对党内法规的制定主体类型与权限进行了划分，并明确规定涉及党的性质等重大问题事项的法规制定权限专属于党的中央组织，塑造了“中央党内法规保留原则”；其次，依据“名称”差别对各类党内法规进行了分类，党内法规被规范化为“党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则”七种类别，并对上述各类别党内法规的条款表述形式、调整事项范围进行了勾勒；最后，在上述分类前提下，对各类党内法规的制定主体进行了明确。总的来看，在形式上初步形成了“以党章为根本，以准则、条例等中央党内法规制度为主干，以中央部委和有关地方党委制定的党内法规制度为配套，由各层级党内法规制度组成”的有机统一整体。
另一方面，基于调整对象的不同，党内法规内容的“职能化”与“专业化”程度明显提高。为实现党内法规制度体系科学化的目标，《中共中央关于加强党内法规制度建设的意见》以“规范主体、规范行为、规范监督”相统筹相协调为原则，按照职能化、专业化标准对党内法规进行了类型化，形成了“1+4”的党内法规制度体系基本框架。具体而言，将党章之下的以党内法规为核心的党内规范划分为组织法规制度、领导法规制度、自身建设法规制度和监督保障法规制度四大板块，初步勾画了依规治党的“四梁八柱”。
（二）党内法规体系层次结构与效力位阶的初步确立
效力位阶体系展现了各类党内法规在党内法规制度体系中的不同等级，其不仅是党内法规体系化的重要基础与保障，还是确立党内法规适用规则的前提。因此，《制定条例》规定了各类党内法规的形式、内容与制定主体等事项，初步确立了党内法规的层次结构与效力位阶状况。
结合党章等相关党内法规的原则精神，可以从《制定条例》中推导出各类党内法规初步划分的层次，即具有最高效力的党章、党的中央组织制定的中央党内法规、中央纪律检查委员会和中央各部门制定的“部门党内法规”及省、自治区、直辖市党委制定的“地方党内法规”四个层次。以此为基础，确定了四个层次法规之间的效力位阶关系，即“党章在党内法规中具有最高效力”“中央党内法规的效力高于中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的党内法规的效力”和“省、自治区、直辖市党委制定的党内法规不得同中央纪律检查委员会、中央各部门制定的党内法规相抵触”。除此之外，还确定了“从新规定”“从特别规定”以及部门党内法规冲突由中央处理的具体适用原则。
（三）党内法规制定、解释与清理程序的明确规定
党中央历来重视党内法规制度建设，尤其是改革开放以来，围绕《中国共产党党章》制定了大量党内法规并形成了党内法规体系雏形。据统计，目前已经制定和通过：党章1部；中央党内法规包括准则3个，条例28个，规则、规定、办法、细则144个；中央纪委和中央各部门制定的党内法规约150个；省级地方党委制定的党内法规1500多个。但以科学化与规范化标准来考察，党内法规体系建设仍存在结构与程序设计等方面不完善等问题，距离体系化仍有相当距离。在建设社会主义法治国家的目标要求下，《制定条例》等党内法规针对上述不足进行了完善。
一方面，《制定条例》在总结《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》（以下简称《暂行条例》）实践经验的基础上对党内法规的制定程序进行了完善，如在起草环节增加了深入调查与要求各方充分论证、在审议批准环节明确了审议的具体原则和标准等内容，为党内法规体系的完善提供了更加科学化、规范化的操作标准。
另一方面，针对党内法规数量日益增多所带来的法规之间存在的适用断裂、冲突等现象，在规划、起草、审议与发布等制定程序外对党内法规的解释、备案、评估与清理环节进行了完善或增加。如通过制定《备案规定》对党内法规和规范性文件备案的时限、主体、内容与程序等具体事项进行规定，以加强对党内法规和规范性文件制定工作的监督，消除相互之间的不衔接甚至冲突；通过集中清理方式在全面调查党内法规体系状况的同时对体系中存在的不适应、不协调、不一致问题进行了有效处理，维护了党内法规体系的统一性与权威性。
通过修订《暂行条例》等原有党内法规和陆续出台新的相关法规，以《制定条例》《备案规定》为代表的一系列党内法规有效增强了党内法规体系的规范化、体系化、统一性及可操作性，标志着党内法规体系建设日趋成熟与定型。
由于受各方面原因的影响，党内法规体系建设中还存在一些突出问题有待解决。
（一）效力位阶及其原则尚需明确
党内法规数量庞大且层次内容差异明显，因而“形成完善的党内法规体系”旨在实现党内法规的自成体系，其关键点在于以清晰明确的效力位阶原则来引领体系建设，实现体系内部结构的科学性与统一性。虽然《制定条例》确立了党内法规体系的四级层次结构并初步勾勒其效力位阶，但仍有待进一步完善。
《制定条例》所确立的党内法规效力位阶建立在“四级层次”的形式体系基础上，后者基于民主集中制原则而生成，旨在“避免政出多门、政令不一”以维护党的意志集中统一。然而，党内法规体系的“四级层次”理论只是从《制定条例》中推导得出，而非官方文件正式确认，过去基于法规名称差别而形成的党内法规“三级结构”理论仍然被广泛接受，这就产生了文本与理论上的不衔接。受此影响，《制定条例》所确定的效力位阶标准存在一定含糊性，如《制定条例》第25条在明确规定党章对其他党内法规、中央党内法规对部门党内法规及地方党内法规的优先效力的同时，仅规定“省、自治区、直辖市党委制定的党内法规不得同中央纪律检查委员会、中央各部门制定的党内法规相抵触”，而并未明确两者之间的效力位阶关系。
在目前实践中，党内法规体系的效力位阶是基于“个人服从组织、少数服从多数、下级服从上级、全党服从中央”的民主集中制原则确定，并以此作为效力发挥的保障。因此，上述这种效力位阶的具体设置不仅与《制定条例》所设计的“四级层次”形式体系存在衔接问题，而且还与后者所遵循的民主集中制原则及其追求的效率精神存在“错位”。这种状况不仅与制定党内法规应遵循以“民主集中制”引领党内法规体系建设统一性的原则存在差别，而且影响了体系自身功能的发挥。更有甚者，可能造成部分党内法规的地方主义、部门主义、碎片化及法规执行的混乱，最终不利于党内法规权威的维护。
（二）党内法规体系的内部统筹协调存在不足
总体而言，目前党内法规体系框架已经基本成型，但在内容完整性、结构科学性与逻辑周密性方面存在的不足依然明显。
第一，党内法规的内容结构不平衡。首先，过去的党内法规建设受制定主体重视程度等因素影响，大多围绕党的制度、组织和反腐等方面展开，而其他方面较少制定党内法规，尤其是党的领导、思想、宣传和作风等方面的建设及其体系化明显落后于现实需要。其次，党内法规体系建设长期以来存在重实体、轻程序的倾向。在已经颁布实施的党内法规中，实体性法规在数量与质量上均远高于程序性法规，甚至从党章的历次修改而言都更加注重实体性条款而非程序性条款。最后，大多数党内法规存在“原则性规定较多、可操作性措施较少，一般性要求较多、惩罚性措施较少”的问题。如《制定条例》《备案规定》规定了法规监督程序，但在审核批准程序、起草协商程序及实施效果评估程序等事项上，或是规定不明确，或是直接忽略。这些缺漏不仅使得党内法规适用时存在地方化与部门化风险，还影响党内法规的实效性，直接损害党内法规的权威性与统一性。这种情况导致了目前党内法规制度遭遇结构性“供给短缺”等问题。
第二，党内法规的形式体系较散乱。虽然《制定条例》等法规确立了党内法规体系的层次与形式结构，但大多数现行有效法规出台于《制定条例》之前，在形式体系上存在不少问题。一方面，由于过去法规制定缺乏统筹规划与顶层设计，不少党的制度法规内部结构杂糅。如不少涉及党的组织制度和纪律检查方面的规定散见在形式、时间与效力位阶不同的法规中，加剧了体系内部的复杂性。同时，由于缺乏统筹规划，不少中央部门和地方党委通过党内法规的制定将部门或地方利益规则化，容易忽略中央党内法规的整体要求。加之现存的效力位阶原则没有对下位党内法规禁止或不宜制定的事项进行清晰界定，从而诱发党内法规的“碎片化”现象。另一方面，受党内权力结构和民主集中制原则对制定技术与制度适应性等因素的制约，不少党内法规存在内容创新性不足、与相关规定衔接不畅及内容重复等问题。尤其是在地方党内法规的制定上，明显出现“制定工作中层层转发、‘克隆’现象突出”的“地方简单重复中央”状况，造成党内法规体系内部存在大量的条款交叉重叠与重复冗余现象，削弱了党内法规的针对性与灵活性。
第三，党内法规的条文规范性不足。从法理角度分析，党内法规“是由党的特定主体依照程序制定，体现党的意志和要求，调整党内政治、组织、权利与义务、权力与责任等重要关系，规范党组织的工作、活动和党员行为，具有明确性、规范性和强制性的行为规矩的总称”，其体系化首先要求条文在形式与内容上具有明确性与规范性。虽然党内法规的“法律与政策二重属性”决定了部分党内法规在规则结构与逻辑上与国家法律中的法律原则更相近，但党内法规体系存在条文规范性不足问题是客观事实。举例而言，诸如“适当”“必要的时候”“一般情况下”此类内涵与边界模糊的术语广泛存在，即使近期出台的《中国共产党工作机关条例（试行）》等中央党内法规也难以避免。此种情况导致不少党内法规未能做到形式科学、表述明确和边界清晰，使不同法规之间的内容协调统一存在困难，在实际执行过程中也引起许多困扰。虽然通过党内法规解释机制的有效运作可以在一定程度应对上述问题，但并不能根本解决。因此，如何在未来体系建设过程中解决此种因党内法规二重属性所带来的体系化挑战不容忽视。
（三）党内法规的公开透明性有待提高
按照《规划纲要》要求，党内法规体系建设旨在全面建成内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规制度体系。这种法治化标准的建设导向首先要求党内法规体系的稳定性与可预期性，而党内法规公开及便捷有效地获得则是基础。近期党中央主持的多次党内法规清理及选编即由此而起，这项工作非一日之功，仍需持续推进。
一方面，尽管党中央近期通过两次党内法规清理使得有效党内法规精简至487件（42件待修改），但是由于各类党内法规数量庞杂、时间跨度大，加之党内法规内容目前查阅的简便性与准确性不足，导致大多数党员难以接触与了解所有党内法规，即使是部分党员干部也难以对党内法规体系形成全面完整的认识，这种情况直接影响到党内法规体系的实效性。
另一方面，以促进党内法规公开与传播为目的、由党中央主持出版的一系列党内法规汇编资料也存在不足。就目前已出版的党内法规汇编而言，均以“选编”形式进行编撰，并未覆盖所有现存生效的党内法规。另外，由于该类法规选编是以党章体例结构作为编排依据，并非依照法规的属性、适用对象、权利义务等因素来排列，因此在编排内容上并不能明确体现出党内法规体系之间的层次结构与效力位阶状况。受上述因素影响，党内法规的公开和传播受到影响，不仅无法通过上述汇编资料为党员干部提供稳定便捷的规范预期，而且还因为党员干部对党内法规认识的碎片化、零散化在运行中可能引发操作风险。这些问题都亟待依靠技术性或制度性方式解决，通过党内法规的全面科学公开与便捷获得来为广大党员提供稳定的行为预期与思想引导。
由于法治体系是“描述一国法治运行与操作规范化有序化程度，表征法治运行与操作各个环节彼此衔接、结构严整、运转协调状态的概念”，法治的体系化技术不具有价值考量，因此在党内法规体系完善过程中借鉴国外法律体系的建设经验成为必然。此外，基于马克思主义的共性与个性统一规律理论，对国外政党内部规范制度建设的经验进行梳理借鉴亦是可行之道。
对国外各政党的党内规范制度进行考察可以发现，虽然不同政党的党内规范制度在形式、内容乃至体系特征上多种多样，但本质上均是围绕对政党内部权利与义务关系、权力与利益矛盾关系进行调整的制度化安排而展开，并具有主要从规则全面细化程度和可获取程度两方面来实现的特点。
在规则全面细化程度方面，不少国外政党积累了经验，如党内事务完全由政党自主自决的“法律默认型”的英国工党的经验值得关注。英国工党拥有较为健全的党内规章制度，在对作为党内最高权力执行机构的全国执行委员会的权限进行了逐条列举式的明确规定之外，还按照国家法律的一般立法技术标准对实体和程序性党内规则进行了详细的规定，特别强调程序性党内法规的重要性。在该党正式出版的《英国工党规则全书（2013）》中，专门就程序性规则（Procedural Rules）进行了规定，并将其作为该书的三大部分内容之一。这种对程序性规则的重视、借鉴国家法律的立法技术来细化党内规则的方式被国外多数政党所共享，如新加坡的人民行动党也对其党内纪律与人才选拔制度进行了精细和明确的规定以保证制度运行的精确有效。
在规则可获取程度方面，目前国外不少政党均以各种方式对政党内部规章制度进行系统全面公开，如墨西哥的主要政党均注意内部规章的公开性，对基本文件及其修改版本均通过党刊或网络方式进行公开。越南共产党则定期对党内规章制度进行系统全面整理后公开出版，如2012年出版的《越南共产党文件全集（1978）》。英国工党亦定期更新《英国工党规则全书》，并对全社会进行公布。这些方式均为上述政党内部的各级党员干部全面认识了解党内规章制度、提升党内规范体系法治化水平提供了重要媒介与制度支持。
上述国外政党内部规章制度建设实践都取得了相应的成效，并为优化各政党在国家治理中的功能与实现执政目标提供了有力支持。受政党内部规范制度的本质共性等方面特征的影响，国外各政党建设党内规范制度时在保障党内民主、协调政党行动、强化政党能力等方面所积累的成熟经验无疑对我国党内法规体系法治化建设具有重要意义。
其一，明确党内法规体系建设的基本原则。从实现党内法规体系法治化目标出发，明确体系建设的基本原则是解决目前党内法规体系存在的众多问题的根本途径。
一方面需要明确“下位法服从上位法”的效力位阶原则。虽然《制定条例》确立了党内法规体系内部效力位阶框架并使用了“上位党内法规”“效力高于”“不抵触”等术语，但并未明确使用与民主集中制原则相匹配的“下位法服从上位法”原则。依照“维护党的集中统一”和“党内法规制度体系的统一性和权威性”的原则要求，应当通过中央党内法规的方式来明确规定“下位法服从上位法”此一效力位阶原则。通过此原则的确立与付诸实践，不仅可以为党内法规体系的层次结构与效力位阶的巩固及实效性发挥提供规范依据，并有效减少地方主义与部门主义问题的发生，还可以对冠以“规则、规定、办法、细则”名称的大量部门、地方党内法规之间的效力关系进行规范，为其关系如何调整提供明确指引，避免体系内部的冲突与不统一。另外，还应基于此原则，对同一主体制定的新的一般性规定与旧的特别性规定之间发生冲突时的解决方式作出明确规定。
另一方面，需要明确“于法周延与于事有效”的法规制定原则，以解决目前党内法规体系的“重实体轻程序”“重原则轻具体”等问题。具体而言，既参考英国工党、新加坡人民行动党的上述经验，在数量上加强程序性党内法规的建设，使其能够成为党内法规体系的重要支柱；又借鉴国家法律的立法技术来对实体与程序性规则进行立废改释，在保持党内法规体系的灵活适应性的同时提高其完备性、系统性与科学性。此外，针对“碎片化”“地方简单重复中央”等问题，可以批判借鉴国外大多数政党的党内规范制定经验，对国家法律已经规定而党内法规并无更高更严要求的事项内容选择进行“立法谦抑”，以避免党内法规内容的包罗万象与制度设计上对国家法律制度的生硬照搬。因此，应将“于事有效”原则付诸实践，通过中央对地方的沟通指导制度与备案审查制度的构建与运作来具体应对上述问题。
其二，建立清晰稳定的党内法规体系监控机制。除基于“下位法服从上位法”“于法周延与于事有效”等原则从静态推进党内法规体系的法治化建设外，还应从动态为党内法规体系建设提供制度支持。虽然《制定条例》确立了“规划/计划——起草——审批发布——备案、清理与评估”的党内法规制定程序流程，但对各个环节内容基本属于勾勒状态。例如，对备案、评估与清理这三个保证党内法规体系法治化水平的制度的负责机构、执行标准、执行方式、实施效果等问题均没有明确，对于即时清理等具体机制的规定也基本阙如，致使运行中出现分散化、非标准化甚至制度虚置的问题。
针对上述问题，应当建立清晰稳定的党内法规体系监控机制。首先，应该对《制定条例》确立的程序流程进行完善，如将评估与清理制度纳入规划计划过程环节，形成更为完善科学的党内法规体系全流程监控机制，提高党内法规制定的必要性、新旧党内法规之间的衔接性与党内法规体系建设与监控的全面性。其次，可以参考国外政党（如新加坡人民行动党和英国工党）的相关成熟经验以精细化完善相关制度。基于此，宜对党内法规的备案、清理与评估制度进行规定与细化，加强上述制度的明确性与可操作性，以促进其实效性的发挥。最后，要构建党内法规的退出机制，对不适应实际情况的规范及时予以修改或废止，尤其是目前有效的党内法规还有不少是属于“试行”或“暂行”，然而这类规范大多数未对其实施期限进行限制，容易导致不确定性加剧及效果经验反馈滞后的情况，需要特别注意将此类规范纳入全流程监控机制的调整范围中。
其三，实现党内法规的全面系统公开。提供稳定明确的规范预期是党内法规体系建设的目标与内在要求，而实现此目标的重要方式是对党内法规的全面系统公开。因此，应该将党内法规的全面系统公开作为党内法规体系法治化建设的重要内容，通过具体方式将其落实，以加强党内法规的公开透明与实施程序，并将编制过程作为对新旧党法规进行审查与清理的重要方式。
基于此，在国内党内法规体系建设实践中，首先应该改变过去党内法规资料编撰工作的方式，将其从“选编”模式转换为“全编”模式，通过定期对党内法规进行全面系统整理与公开来实现党内法规体系的透明化与科学化。在公开方式上，可以参考英国工党、越南共产党的成熟经验，以《中国共产党党内法规全书》的方式来出版，并做到对该全编资料进行逐年定期更新。其次，在编撰方式上，应改进过去党内法规选编资料仅按照党章章节体例进行编排的成例，以求反映出各类党内法规之间的效力位阶状况，为各界认知党内法规体系提供便捷。因此，可借鉴《英国工党规则全书（2013）》以“调整范围”（包括全党性法规、各组织条例法规和程序性条例法规）与“效力阶层”结合的混合式编排标准经验，在未来编撰《中国共产党党内法规全书》时应结合《制定条例》确立的党内法规体系层次结构与效力位阶来进行内容结构编排。具体而言，既可以延续按照党章章节体例对各类党内法规进行分类编排的惯例；又可以在每个部分内部按照效力位阶高低原则来进行编排，以求同时传达其中的效力位阶结构，在提高党内法规体系统一性与权威性的同时加强其行为引导性与实效性。最后，在负责机构上，由于《中国共产党党内法规全书》涉及层次结构与效力位阶等内容，因此可由承办党内法规备案工作的中央办公厅负责。
其四，加紧出台党内法规制定与解释技术标准规范。目前某些党内法规条文呈现出的规范性不足状况，很大程度上归因于相应规定标准的缺乏或不完善。因此首先要从党内法规的制定方面进行回应，即要明确党内法规的结构形式、适用范围、构成内容、文体与相关术语表述、修改与废止方式等事项并规则化，通过制定技术的标准化与统一化来减少党内法规体系内部不统一和不精确造成的问题。另一方面，应当从党内法规的适用方面进行回应，其中党内法规的解释是关键点。这种重要性源于三点：党内法规的实效性需求、党内法规的解释同党内法规具有同等效力、党内法规监督机制（尤其是备案审查机制）需要解释制度支持才能真正发挥作用。在此情况下，对党内法规解释制度的设计机关、执行机关、解释的形式结构与内容、解释程序与时效性、规范援引等方面内容进行系统建构成为必然。这种建构不仅应包括诸如党内法规解释制度的建构权应由党的中央委员会承担、作为党内法规体系“根本大法”的党章的解释权应专属于党的中央委员会、其他党内法规解释权归法规制定部门等实体性规定，还应包括党内法规解释的编纂、修改与废止等程序性规定。基于上述两方面的回应进路及其要求，应当参考目前国家法律的立法技术规范，尽早出台《党内法规制定技术规范》并在适当条件下考虑出台《党内法规解释技术规范》。上述规范应以中央党内法规的形式进行定位命名，实现党内法规制定技术与解释技术的标准化与统一化，提高党内法规条文的规范性水平。
形成完善的党内法规体系是建构中国特色社会主义法治体系的重要内容与目标之一。在未来党内法规体系建设的过程中，应重视从内部进路来推进党内法规体系的法治化。这种侧重点的转向要求党内法规体系建设必须立基于党情国情，在参照社会主义法律体系的成熟经验与参考借鉴国外政党的成熟经验基础上，对目前的党内法规体系存在的问题进行分析并提出对策。具体而言，则是通过“下位法服从上位法”“于法周延与于事有效”等原则，以建立党内法规全流程监控机制、进行党内法规全编、出台党内法规制定与解释技术标准规范等方式，从内部推进党内法规体系的法治化。
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