彭振：设区的市立法抵触问题研究 | 法宝推荐
【作者】彭振（广西民族大学法学院副教授，法学博士）
【来源】《河北法学》2019年第7期，作者授权发布。因篇幅较长，已略去原文注释。
内容提要：设区的市立法是国家立法的重要组成，当前关于地方立法相抵触的理论并不完善，需要构建统一的构成要件，通过规范冲突、原则冲突、实施冲突、范围冲突来判定是否构成立法抵触。在此基础上，进一步推进设区的市立法抵触判定模式的转换，完善设区的市立法体制建设，明确不抵触的判断标准，用足用好上位法给设区的市的立法空间，坚持不抵触前提下设区的市立法有特色和可操作，才能不断完善设区的市立法质量。
关键词：设区的市；立法；抵触；构成要件；有效路径
赋予设区的市地方立法权是我国全面推进依法治国以来法治改革的重大举措。这一立法权调整，是中国立法进程中新的里程碑，使得地方立法的空间性更广、针对性和灵活性更大，对于促进地方社会治理、完善地方法治建设、推进地方法治改革都有重要作用，是中国特色社会主义法治体系和法治文化的重要内容。关于地方立法特别是设区的市立法，已经有不少学者从不同角度进行了研究。谢勇提出：“我国的法律规范呈现出的立体结构和特色立法技术，可解决上位法与下位法之间的有效衔接问题”。阮荣祥等认为：“地方立法要正确处理好立法滞后、立法超前、立法同步三者的关系”。汪全胜等人认为：“设区的市应加强人大立法，健全人大及其工作机构职能，不断提高人大工作机构人员的立法技能与素质”。王翔认为：“通过完善批准程序将有助于解决省与设区的市地方性法规冲突”。程庆栋认为：“先行性立法一般不存在立法抵触的问题；补充性立法只可能存在间接抵触问题；自主性立法仍然没有很好的明确其立法权的边界和空间，值得进一步深入研究”。这些研究为设区的市立法完善提供了理论和实践参考。但作为一个较新的、层级不高的立法领域，设区的市立法仍然面临一些困境需要进一步解决，其中一个较为突出的问题，就是如何做到与上位法不相抵触，以确保国家立法的统一性、权威性和地方立法的积极性、可操作性，这也是遵循依法立法和立法统一原则的关键所在，更是地方立法中的底线和红线。当前无论在实务界还是理论界，对这一问题仍然没有较为明确的判定标准和界线，在一定程度上影响了设区的市立法进程。因此，本文将以设区的市立法为研究对象，探析地方立法抵触的相关问题，完善其判定标准，研究其如何在不抵触前提下最大程度地发挥作用，以促进地方法治发展，推进地方良法善治。
（一）地方立法相抵触之理论反思
“不抵触”是地方立法必须遵守的一项基本原则，也是依法立法的前提所在，这一原则强调地方立法权既是中央立法权的延伸，也是国家立法的重要组成部分。中央和地方立法的关系，可以概括为整体和部分的关系，中央和地方立法都属于国家立法，都具有强制性；但地方立法从属于中央立法，受中央立法的统领，并且不能与上位法的立法精神、立法规定发生冲突，其功能主要是促进地方法治建设和落实上位法的相关规定。从法理学意义上讲，立法相抵触是指同一对象的法律规范之间相互不兼容，表现为有不同位阶的立法内容之间的冲突。《中华人民共和国立法法》（以下简称“《立法法》”）第4条就立法统一原则作了规定：“立法应当依照法定的权限和程序，从国家整体利益出发，维护社会主义法制的统一和尊严”。经过多年的实践和发展，我国当前的立法呈现出“一元多层次”的体系，所谓“一元”就是指不同层级的立法必须是一个统一的整体，而不是混乱和冲突的关系。而多元化的立法主体所制定的法律规范相互之间如果产生矛盾和冲突也是不允许的，否则就谈不上依法治国，更会导致社会秩序的混乱，影响经济发展。《立法法》第72条明确赋予了设区的市立地方立法权，并规定：“在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规。”这一规定强调，设区的市必须在不与上位法相抵触的前提下开展立法。但如何判断地方立法“不抵触”，理论界和实务界都有各种不同旳理解和认识，一定程度上影响了该原则在地方立法实践中的贯彻实施。关于立法抵触，主要存在如下三种认识：1.依据说。该学说认为，下位法开展立法的前提是上位法对某一事项做出了已有相关规定或者有授权为依据。对下位法在不改变上位法规定的基础上所作的操作性规定，或者在上位法规定的幅度、种类、范围内根据当地现实情况作出的进一步细化规定，抑或是在有关食品安全、生态环保等标准上作出比上位法规定更严格的规定等，均不成立立法抵触。在实务中，这一学说往往只适用于补充性地方立法，也就是为了补充和落实上位法的规定而开展的立法，因此对于先行性和自主性地方立法并不适用。2.直接抵触说。该学说认为：“地方立法不得作出与上位法已有的明文规定相抵触的规定”。在地方立法实践中，这种直接抵触的现象仍大量存在，是地方立法与上位法相抵触最主要的表现形式。3.直接抵触和间接抵触结合说。这里的间接抵触与直接抵触相对应，是指违反上位法的基本原则、立法目的和立法精神。此种学说赞成地方立法既不能作出与上位法已有的明文规定相抵触的规定，也不能与上位法的宗旨、目的、精神相抵触。这一学说认为，上位法并没有明确相反的规定，在下位法没有被认定为违反上位法基本原则、基本精神而被修改、废止之前的时间内，下位法往往能够因其具体、明确的规定而得以执行，但却有可能导致上位法的基本原则和基本精神在地方的贯彻执行中变形、走样。以上三种理论对于指导地方立法实践发挥了一定作用，但多重标准仍然不能很好地厘清“不抵触”的不同情况，使得地方立法机构不能很好地把握立法权限范围，从而影响立法的积极性和可操作性。笔者认为，地方立法“不抵触”应当是指通过地方立法机关结合本地方的具体情况和实际需要，坚持立法内容与国家立法保持一致、不违反上位法、不超越法定权限，因地制宜制定地方规范性文件的活动。不抵触原则既要保证宪法、法律和行政法规的实施，同时也要有针对性地解决地方性事务、调整地方利益格局。
（二）设区的市立法抵触判断标准不明的影响
当前的法律和相关规定所确立的立法抵触判断标准，并不能很好地判定一些特殊情况是否构成立法抵触，这种模糊的状态在一定程度上对立法产生不良影响。主要表现在以下几个方面：1.导致立法不统一。依法治国的一个重要内容就是要实现科学立法、民主立法、依法立法，使立法形成数量多而不混乱、有特色而不重复的局面，以维护国家立法统一性，而不明确的立法抵触判断标准，将会对法律体系的统一性造成一定的影响，致使一些实质上构成抵触的规范获得通过，从而影响法律的实施。2.浪费立法资源。由于设区的市立法工作开展时间并不算长，一些地方立法资源仍然不足，存在立法力量薄弱、立法人才不足、立法实践经验不够的现象。在这种情况下，应当尽量节约有限的立法资源，集中力量出台一些社会迫切需要的立法。而立法抵触现象过于频繁，则会造成立法资源的浪费，影响立法质量。3.影响地方立法积极性。设区的市立法权是一种有限权，在很大程度上受到上位法的制约。如果一旦被认定为“抵触”，则面临着更改甚至被撤销的结果。没有明确的抵触判定标准，就会导致地方“避免立法抵触”和“突出地方特色”之间的矛盾：“过于小心”往往不会导致抵触但却没有特色，而突出特色又往往面临“抵触”的危险，这也会影响地方立法的积极性。4.影响立法实施。立法的价值在于实施，但只有质量较好的立法实施起来才顺畅，如果立法抵触判定标准不明确，则会影响下位法立法的实施和目的。譬如，上位法作出了禁止性的规定，但考虑到违法原因较为复杂、行政处罚难以执行、社会效果不一定好等因素，没有明确相应的行政处罚内容，设区的市在立法时却认为是由于上位法的疏忽遗漏而造成的、可以适当增加行政处罚内容，这样通过的立法实施起来就会面临很多困难和阻力。这些因立法抵触判定标准不明确而产生的新问题，与《立法法》扩大地方立法权的精神是相悖的，不仅阻碍了设区的市立法完善，也影响了国家立法的整个体系。
（一）建立设区的市立法抵触构成要件理论的必要性
设区的市处于国家立法末端，由于立法面对的上位法层级较多、立法机构和人员配备和经验还不够、立法所涉及到的利益复杂多变等因素，其构成立法抵触的可能性较大，现有的法律规范并不能很好的判断是否构成立法抵触，有必要针对这些特殊性进行深入分析。另外，设区的市立法权限主要集中在城乡建设、环保、历史文化保护这三个方面，这些内容都与当地政府的行政管理有着密切联系，因此，其与上位法的立法抵触主要集中在设立行政许可、行政处罚和行政强制等方面。相比较而言，由于上位法规定较为严格，在行政许可、行政强制的设定上发生立法抵触的情况较少，譬如，由于近年来中央简政放权的推进，地方立法机关也注意到尽量减少立法中的许可事项。而行政处罚的种类、幅度突破上位法的现象也比较少。因此，立法抵触问题主要集中在突破行政处罚行为的限制而增加了新的处罚行为、在法律规范有关行政处罚的规定中直接增加了违法行为、另外罗列新的条文增加规定违法行为等方面。以行政处罚的设置为例，当前设区的市在报批过程中是否构成与上位法的抵触，如果仅根据《立法法》及相关上位法的规定，只能对其中的部分抵触现象进行判定，但实务当中仍然有许多特殊情况不能据此来判定，值得进一步辨析：譬如，设区的市立法能否增设相关管理事项？这种情况是指上位法没有规定具体的管理事项，设区的市立法为了便于政府管理，而增加规定了管理事项以及相应行政处罚的情形。这一现象主要是由于有些上位法制定的时间较早，但随着经济社会的快速发展，这些法律规范在实施中遇到一些新情况，而老的上位法已经不能很好的调整这些新的关系，因此设区的市为了解决这些问题，在结合当前实际下，增加规定了新的管理制度来解决新问题。如《中华人民共和国大气污染防治法》在颁布时，并没有明确规定排污企业需要设置污染气体排放口的要求，但最近年，许多地区连续出现雾霾天气、汽车及工厂尾气排放量不断增大等因素，使得大气环境保护压力日益增大，为了解决这一问题，有些地方通过立法规定需要设置大气污染物排放口，而一些设区的市为了行使这一环保立法权，在上位法修改前就增加规定了这项制度并规定了相应行政处罚，这样是否构成立法抵触？与此类似的情况还有：下位法是否可以增设违法情节？下位法是否可以设置更为严格的标准？下位法是否可以增加规定不配合实施上位法的处罚？下位法是否可以增设行政处罚？下位法是否可以增设处罚的其他违法行为？等等。笔者认为，根据现行的判断方法，并不能很好地确定以上几类情况是否构成立法抵触，有必要建立一套符合中国国情和立法统一原则的“地方立法抵触”的构成要件和判断标准，以便更清晰的分析和辨别何种情况才构成立法抵触，不仅可以实现法律位阶较低的地方立法抵触发生的概率最小化，也可以为其他地方立法提供参考。在没有明确的判定标准之前，如果确实需要进行变动，建议先修改上位法的相关规定，再开展下位法立法工作。
（二）设区的市立法抵触构成要件是判定立法抵触的理论参考
在全面依法治国背景下，不论是刑事审判中的犯罪确定，还是民事纠纷中的侵权责任，抑或行政案件中行政处罚的认定，都离不开以构成要件为核心的认定标准。譬如，刑事犯罪的确定就有行为要件和状态要件的二要件说，也有犯罪主体、危害行为和客体的三要件说，以及犯罪主体、主观要件、客体、客观要件的四要件说，无论采用哪一种学说，都对实务和理论界认定犯罪提供了清晰的理论基础。同样，对于立法抵触的判定，也应当借鉴一些现代法治理论。关于立法抵触的认定标准，有的学者提出“要素比较”标准，认为判定主体应当准确解析出法规则要素的具体内容以及对上位法规则和下位法规则的具体内容进行分析和对比的步骤来认定是否构成抵触。有的则认为，判断立法抵触最佳方法是通过立法精神和目的来判定地方立法是否抵触。立法作为治国之重器，试图以列举的方式明确地方立法抵触上位法的各种标准是不实际的，操作起来较为困难，在判定下位法是否构成立法抵触时，传统的判断方式就是先查看上位法的基本原则和具体规定，再结合下位法的具体情况进行分析。这种方法在很长一段时间里都发挥了重要的作用，但上位法不可能做到和下位法一样规定得那么详细，随着地方立法主体的不断扩大和地方立法权限的增加，很多时候无法很好地判断是否构成立法抵触。地方立法抵触的判断，涉及到立法前、立法中和立法后三个环节，立法前的抵触判定会影响立法计划的制定、立法的实施和质量，立法中的判定则会影响立法是否获得通过，立法后的判定则关系立法备案审查及立法后评估，其作用和地位都是十分重要的。譬如，《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》规定，经审查，发现与上位法相抵触的规范性文件，上级人大常委会有权予以撤销。可见，在推进依法立法过程中，判断立法是否构成抵触是关键所在。笔者认为，可以使用立法抵触的构成要件这一理论进行判断，对于那些同时满足立法抵触构成要件的立法，可判定为构成立法抵触。在实践中不断完善判断标准和立法抵触构成要件理论，积极推进设区的市立法发展和完善。具体来说，设区的市立法抵触的构成要件可以由以下四个方面构成：
1.立法抵触的形式要件。主要包括规范冲突和原则冲突两个方面。是指设区的市立法在形式上出现了与上位法相抵触、相冲突的情况。
第一，规范冲突。规范冲突是判定立法抵触的第一个要件，是指法律规范的构成要素，通说认为法律规范主要包括“假定条件+行为模式+法律后果”，在立法过程中，下位法如果在法规构成要件上与上位法相冲突，则可认定为立法抵触。譬如，某地方立法中出现了“农村集体经济组织所有的水库”这一内容，初看起来并没有什么问题，但根据《中华人民共和国物权法》的规定，所有权分为国家所有权、集体所有权、私人所有权，农村集体经济组织不能算作是所有权的主体，而是代表农民集体行使所有权，根据规范冲突来判断，应当将“农村集体经济组织所有的水库”修改为“农民集体所有的水库”。而对于上位法中那些不完整的立法规范，如缺少行为模式或者法律后果的情况，下位法补充规定是否构成规范冲突？有的学者认为，那是上位法的立法主体觉得没有必要立法或者时机还不成熟、操作性不强而故意保留的，有的学者则认为那是由于我国地域广阔，各地区差异较大，地方立法可以因地制宜开展立法。又譬如，某地方立法对采取破坏性开采方法造成矿产资源破坏的，仅将损失价值上限设定在五十万元，对五十万元以上的违法情形未规定处罚措施，而根据《中华人民共和国矿产资源法》《中华人民共和国矿产资源法实施细则》未规定该上限。笔者认为，此时仅依靠规范冲突并不能判定是否构成立法抵触，还需要结合其他构成要件进行综合性判断。
第二，原则冲突。原则冲突是指下位法立法是否违反了上位法的立法原则和精神。这一要件有助于立法者站在一定的思想和理论高度来认识和把握立法内容，也有助于协调立法活动自身的种种关系，统一立法的主旨和精神。这里的原则既包括《宪法》《立法法》中坚持党的领导、坚持社会主义制度，依法立法、民主立法、科学立法的基本原则，也包括了上位法中的一些特殊原则。立法部门可以从上位法的立法原则和精神出发，来判断下位法是否构成立法抵触。譬如，2017年杭州市民的一封信使得杭州实行多年的《杭州市道路交通安全管理条例》列入了当年的立法修改工作，甚至还惊动了全国人大常委会。原条例规定：“驾驶燃油助动车、正三轮摩托车、营运人力三轮车和公安机关交通管理部门规定的其他车辆在禁止通行的道路上行驶的，公安机关交通管理部门除可以扣留车辆，依照后款规定处理外，对驾驶人处二十元以上五十元以下罚款”。而上位法规定的扣留情况，是以当事人拒绝接受处罚后才可以采取的强制措施，而这里直接对其采取扣留、拖运回原籍并由当事人出托运费的措施，与《中华人民共和国行政强制法》（以下简称“《行政强制法》”）规定的立法精神不符。可见，上位法的立法原则和精神，也是下位法立法中不可逾越的底线。
2.立法抵触的实质要件。主要包括实施冲突和范围冲突两个方面。这两个要件是判定立法抵触的关键所在，也是立法抵触所带来的实质性影响的集中体现。
第一，实施冲突。实施冲突是指下位法的规定将会影响上位法的实施，或者说直接影响了自身的实施。立法的一个重要目标就是立法的精神和内容能够得以实现，一旦出现抵触现象，则会影响立法的可操作性，甚至会导致立法成为一纸空文，因此，依据实施冲突来判断是否成立立法抵触是十分必要的。譬如，某地方立法规定：“水库开闸泄洪应当征得防汛抗旱指挥机构的同意，并接受其监督”。而根据《中华人民共和国防洪法》第44条第1款规定：“在汛期，水库、闸坝和其他水工程设施的运用，必须服从有关的防汛指挥机构的调度指挥和监督”。这一规定影响了上位法的实施，“水库开闸泄洪应当征得防汛抗旱指挥机构的同意，并接受其监督”应当修改为“水库开闸泄洪应当服从防汛抗旱指挥机构的调度，并接受其监督”。又譬如，某地方立法规定禁止在某江流域“清洗装贮过油类、有毒有害物质的车辆、容器，第五项规定禁止在某江流域”排放含病原体的污水、残液“，并在第50条规定了处罚。
《中华人民共和国水污染防治法》（以下简称”《水污染防治法》“）第33条第2款规定”禁止在水体清洗装贮过油类或者有毒物质的车辆和容器“，第36条规定”含病原体的污水应当经过消毒处理；符合国家有关标准后，方可排放“。下位法同样影响了上位法的实施，这也是认定立法抵触的重要标准。
第二，范围冲突。范围冲突是指下位法对上位法规定的权利、义务或者管理职权、职责，以及相应的权利和义务主体进行了增加、替换和减少，而引起的立法抵触。表现较多的是立法对行政许可、行政处罚和行政强制的设置上。依法立法原则要求下位法必须在上位法和法律规定的范围内开展立法，因此，超越范围的地方立法也应当被认定为立法抵触。譬如，《中华人民共和国行政许可法》明确规定，地方立法不得设立应当由国家统一确定的许可，立法不得成为地方利益的保护伞。而《中华人民共和国行政处罚法》则规定，下位法只能在上位法规定的行为、种类和范围内设立处罚。《行政强制法》则更加严格，规定除了上位法明确规定由下位法设立行政强制的情况外，上位法未设定强制的情况下位法不得设定。又譬如，某地方立法规定：”旅游行政主管部门在审批涉及石刻的旅游项目时，应当征求同级文物行政主管部门的意见“。但旅游行政主管部门没有审批旅游项目的权限，该规定与实际工作不符，扩大了主体的权利范围。再譬如，某地方立法规定：”……未经水行政主管部门同意，在某江干流、支流新建、改建、扩建入河排污口的，由水行政主管部门责令限期拆除，处二万元以上十万元以下的罚款；逾期不拆除的，由水行政主管部门报县级人民政府批准，依法强制拆除，处十万元以上五十万元以下的罚款。《水污染防治法》第84条第2款规定：“……逾期不拆除的，强制拆除，所需费用由违法者承担，处十万元以上五十万元以下的罚款；情节严重的，可以责令停产整治”。这一规定从一定程度上缩小了立法处罚的范围，构成立法抵触。
科学立法、严格执法、公正司法、全民守法是全面推进依法治国基本方略的新方针。只有逐步建立起完备的法律体系，国家各项事业才能实现有法可依，才能让人民群众切实感受到公正、正义、幸福、安定。完善设区的市立法，实现立法不抵触、不冲突，可以从以下四个方面进行：
（一）转换设区的市立法抵触判定模式，明确不抵触的判断标准
进入新时代，人们对于民主、法治、公平等价值追求正在不断增加，而这些都需要通过法治加以实现，为了更好地满足人们日益增长的美好生活需求，必须充分发挥设区的市的立法作用，抓住提高立法质量这个关键，以形成完备、高效、严密的地方法治体系。设区的市立法要在不抵触的前提下真正实现有特色和可操作，仅靠列举式的排除法，往往会因为立法抵触判断的标准不明确、列举的各类情况数量过多而产生混淆，也不利于不同地区的立法人员进行立法判断，从而影响国家法治的统一性。因此，有必要以设区的市为先例，通过转换立法抵触的判定模式，构建统一、明确的立法抵触认定标准，进一步明确构成立法抵触的条件，以更好地发挥地方立法的主动性和积极性。该判定模式的完善与构建，对于下立法抵触的判定、立法责任的确认、立法修改与废止等方面，都将有着十分重要的现实意义，这也将成为依法立法的重要改革内容。
（二）发挥地方立法备案审查、立法责任追究的监督作用
在地方立法数量的不断增多的同时，地方立法的质量也必须得到保障，如何加强和完善地方立法的备案审查，确定其备案审查的范围和标准、后果，优化其在立法监督中的作用，确保中央和地方立法的统一，是当前亟待解决的问题。规范性文件备案审查是宪法法律赋予立法机关的一项重要监督职权，通过立法备案审查是有效处理立法抵触的重要途径。但地方立法备案仍然存在备案主体多元化、备案范围不明确、备案程序不明确、备案与审查混淆、备案审查与司法审查衔接不足等问题，这些也是导致立法抵触难以被发现的重要原因。只有不断健全规范性文件备案监督制度，做到有件必备、有备必审、有错必纠，通过积极推进备案审查信息化建设，实现“备案”与“审查”在制度设计上的分离与区别对待，以构建一个以人大审查为主导、以行政机关审查为重点，以中央为主、地方补充的全方位、立体式备案审查工作机制，形成上下合力，共同发现、处理、解决立法抵触现象，确保立法监督发挥作用。同时，还要加强立法后评估和立法编撰等后续工作，积极推动实现地方立法需求与法律规范的修改、解释、清理、废除的良性互动和统一性。同时，还应当进一步明确立法责任主体和责任内容。特别是对应该听证而不组织听证，按照规定应该公开、公告的程序、内容没有按照规定公开、公告，就应该追究相关机构和人员的责任。
（三）契合地方立法需求，用足用好本级立法空间
设区的市立法权限虽然有边界，但也有一定空间，只有把握好这一空间范围，才能既充分激发地方立法的积极性，又不破坏国家立法统一。把握好这一空间，首先必须明确设区的市立法禁止的范围：对于国家专属立法权范围内的事项，国家没有立法，地方立法不能涉及，还有些刑事、民事、行政基本制度等方面的专属立法事项，地方立法也不能涉及，制定实施细则也是不行的；对于上位法已经规定的内容，设区的市的立法不能简单重复或者变相重复，这种重复会浪费立法资源和影响立法的权威性；而对于上位法规定得不是特别细的法规，也不应当根据本地情况或者立法者主观判断，以立法的形式随意进行“解释”；更不能随意增加或者减少上位法规定的权利、义务以及随意修改其他上位法确定的范围。在这些前提下，设区的市则可以充分发挥立法主动性，通过立法调整经济社会发展中的矛盾和利益冲突，做足地方立法的大文章。譬如，有的法律明确规定授权地方在一定条件下可以增加规定违法行为，如修改后的《环境保护法》就赋予了地方性法规可以根据需要增加按日连续处罚的违法行为。还有一些法律则授权地方就一些特定事项规定管理制度，地方可以在规定管理制度时规定相应的行政处罚，如《固体废物污染环境防治法》规定，农村生活垃圾环境污染防治的具体办法，可以通过地方性法规规定。这些都是设区的市立法的合理空间。
（四）实现立法有特色和可操作，做到“有突破”但不“冲突”
要增强地方立法的实用性和可操作性，真正做到按需求开展立法，让立法与改革发展相适应，既要突出地方特色，也要不与上位法“相冲突”。在实践中，往往容易出现两个极端的倾向：有的地方立法人员机械地理解“不冲突”，凡是有上位法规定的一律不能动，既不能增加也不能删减，否则就认为构成了违法，从而导致在地方政府立法过程中“小法”抄“大法”，制定的法律也是上位法的“克隆”版，没有任何地方特色可言；而有的立法人员则超越了上位法的规定，随意突破和变通本级政府的立法权限；有的甚至打着“地方实际需要”的旗子，突破立法权限的“底线”。设区的市立法只有正确处理好这些关系，才能真正做到既体现地方实际情况、满足地方发展需求，又与上位法不冲突。从设区的市层面来说，立法的特色越突出，针对性就越强，越能解决实际问题，立法的效果也更好。这就要求设区的市立法既不能过于保守，也不能简单和盲目，应当切实把握好本地区的实际需求，多开展“小切口”立法，聚焦所要解决的实际问题，把国家立法层面不容易解决的问题通过立法进行规范。建议可在下一次《立法法》修改时在法律文本前面部分增加立法总则的内容，明确立法的基本原则和指导思想，并对中央立法、地方立法和各不同层级的立法的定位、效力及立法抵触问题进行统一规定，以便更好地在法治统一前提下，最大限度地激活地方立法活力。
我国当前的立法体系可以总结为“一元两级多层次”，“一元”是指国家立法是一个整体，“两级”是指立法可分为中央立法和地方立法两个方面，“多层次”则是指立法既有法律法规的制定，也有自治条例、单行条例和地方规章的制定。在这样一个数量繁多、位阶多元的体系中，地方立法权作为一种公权力，极有可能被滥用。地方立法面对的不同部门、行业、群体都力图通过参与影响立法决策，为自己争取权利和利益的现实，而这些利益的需求也极易导致立法抵触的发生。设区的市立法主体在立法过程中，必须结合立法规律和立法实际，进一步提升质量、解决问题、完善机制、整合资源，确立立法抵触的构成要件理论，形成统一的判定标准，以解决地方立法中相抵触和有特色之间的矛盾，不断提高中央和地方两个积极性，以应对立法需求同质化与差异化日益复杂交织矛盾以及立法要求不断提高和立法资源相对有限的现实。真正做到明确地方立法权力边界，从体制机制和工作程序上有效防止部门利益和地方保护主义法律化，加快地方法治现代化进程，满足“新时代人们对于法治、公平、正义、安全、环境等方面的更高要求”，为全面推进依法治国提供良好保障。
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