韩玉亭：国家级新区法治实践中的纵向博弈与横向制衡 | 法宝推荐
【作者】韩玉亭（南京师范大学法学院讲师，法学博士，博士后科研流动站研究人员，南京师范大学中国法治现代化研究院研究人员，江苏高校区域法治发展协同创新中心研究人员）
【来源】北大法宝法学期刊库《哈尔滨工业大学学报（社会科学版）》2019年第4期（文末附本期法学要目）。因篇幅较长，已略去原文注释。
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内容提要：国家级新区作为中央与地方法律关系纵向博弈以及区域法治内部生态与外部生态横向制衡的交汇点，其改革实践所涉及的法律关系必定是立体化的。就纵向博弈而言，法治中国蓝图需要国家级新区法治实践的价值整合及制度创新，国家级新区法治实践也需要法治中国蓝图的宏观指导及必要规范。就横向制衡而言，既要处理好国家级新区法治实践中内部生态之间的协调共生关系，也要处理好国家级新区法治实践中内部生态与外部生态之间的动态平衡关系。基于此种认识，预先授权与备案审查相结合的渐进反馈调整模式以及内部共生与内外联动相结合的多位一体推进模式，可能是实现国家级新区多元法律关系动态衡平的相对较优的路径选择。
关键词：国家级新区；法治实践；央地关系；区域法治；法治生态
改革开放以来，中国经济社会发展取得了举世瞩目的成就，其中一条很重要的经验便是，在尊重“两个积极性”规律基础上的充分授权。正是得益于国家对于“先行先试改革”的充分授权，作为实施创新驱动发展战略前沿阵地的国家级新区，在一系列的改革探索中积累了宝贵的经验。立基于此，深入提炼国家级新区在改革当中摸索出的可复制推广的经验模式也就显得尤为必要。自1992年上海浦东新区建立以来，中国已有19个国家级新区陆续获批建立。作为“全方位扩大对外开放的重要窗口、创新体制机制的重要平台、辐射带动区域发展的重要增长极、产城融合发展的重要示范区”，国家级新区的实践探索在国家创新驱动发展战略中所扮演的重要角色不言而喻。但必须清醒地认识到，国家级新区改革的重要性并不足以掩盖其所面临问题的复杂性。以国家级新区所开展的法治实践为例，其作为中央与地方法律关系纵向博弈以及区域法治内部生态与外部生态横向制衡的交汇点，其改革实践所涉及的法律关系必定是立体化的。
由于国家级新区改革的重要性及所面临问题的复杂性，学界对以国家级新区法治改革为代表的区域法治实践中所涉及的法律关系已有所关注。一部分学者从相对中观的层面对区域改革实践中所涉及的法律关系予以阐释，如有学者从宪法分权理论出发，关注了中央与地方在财权和事权分配过程中的相关法律问题；有学者从国家整体主义法治观与地方中心主义法治观二者间的辩证关系入手，探讨了认真对待地方法治的重要性问题；还有学者以法治中国为背景，深入探讨了地方法治实验的意义、具体举措、可能限度以及策略选择，为地方法治实验提供了重要的参照路标。另一部分学者从相对微观的层面对区域法治改革实践中所涉及的法律关系予以阐释。如有学者以长三角区域为样本，从总体目标、主体力量以及推进过程等多个方面对促进区域法治文化的协同发展提出了建议；还有学者从地区经济发达程度、民众的主体特征、历史源流、文化积淀等多个视角剖析了区域先行法治化过程中可依赖的地域资源。
纵览既有研究，不难发现其中直接关切国家级新区法治实践的成果相对较少，大多是对区域法治改革相关问题的研究。这些成果一方面为本文研究提供了可供借鉴的思路，另一方面也表明国家级新区法治改革的实践经验还有待于进一步提炼，国家级新区改革实践所涉及的纵横多元交错的立体化法律关系还有待于深入解读。具体而言，有待进一步讨论的问题包括但不限于，国家级新区改革实践中纵向央地法律博弈关系具体表现为价值整合协调、制度创新的形式，还是宏观指导、必要规范的形式，或者是兼而有之？国家级新区改革实践中横向内外法治生态制衡关系具体表现为协调共生的形式，还是动态平衡的形式，或者是兼而有之？下文即拟对这些问题展开学理讨论并提出若干实务建言。
二国家级新区法治实践中的纵向博弈伴随着“先行先试改革”授权的不断推进，国家级新区的角色也逐渐从单纯的中央代理者转变为法治中国整体蓝图推进中的纵向博弈主体。国家级新区法治实践与法治中国蓝图之间的纵向博弈关系主要表征为两个方面：一是国家级新区通过价值整合协调的方式深入挖掘法治中国蓝图的共性价值，通过制度创新的方式不断拓展法治中国蓝图的实现路径；二是法治中国蓝图通过宏观指导及必要规范的方式适时矫正国家级新区在纵向博弈中的可能越权行为。
（一）纵向博弈中的整合协调及制度创新
首先，以整合协调的方式挖掘法治中国蓝图的共性价值。法治中国蓝图与国家级新区法治实践在动态博弈过程中的互动形式是多元化的，既可以通过地方法治GDP竞赛等外在显性指标量化的方式予以呈现，也可以通过价值整合和利益协调等内在要素重组的方式予以实现。所谓价值整合和利益协调，是指国家级新区在法治探索过程中，通过渐进式反馈调整的方式逐步引导普通公民的个体法治观念，整合群体法治理念，探寻社会普遍法治价值，协调多元化利益关系，通过构建权威的价值指引机制、科学的价值整合机制、公平的利益分配机制、通畅的利益表达机制和行之有效的利益矛盾调处机制等一系列内部要素重组的方式，及时地协调法治中国蓝图与国家级新区法治实践之间可能出现的价值分歧或利益摩擦，系统地整合提炼国家级新区在法治探索中总结出的宝贵经验，在寻求社会价值认同最大公约数的基础上通过相应的法定程序将其上升为国家意志，从而融入法治中国蓝图的价值体系当中。通过二者间的良性互动，最终将法治中国蓝图打造成为“理论深邃且构造精致的包容性价值体系”。
其次，以制度创新的方式拓展法治中国蓝图的实现路径。法治中国蓝图与国家级新区法治实践纵向博弈的关键在于，充分发挥国家级新区地方法治建设的主观能动性，以“具体的法治”为立足点，以制度创新为依托，不断适应错综复杂的改革新问题，不断拓展法治中国蓝图的实现路径。正如贺卫方教授所言，良性运行的社会秩序必将是由众多琐碎的“具体的法治”而构成，各类国家级新区法治探索的过程正是实现“具体法治”的过程。就其本质来看，国家级新区在法治探索过程中制度创新的动力主要源于实践参与主体在原有制度依赖路径遭遇突围困境之后的压力反射。面对错综复杂的改革新问题，唯有充分发挥国家级新区法治建设的主观能动性，以一种积累量变达到质变的实践创新勇气不断推进制度创新，以一种渐进式反馈调整的法治探索模式不断拓展法治中国蓝图的外延，才能让国家级新区在制度创新中积累的有益经验实现了“点—线—面”式的整合传播效应，才能让笼统抽象的法治蓝图细化为生动可感的“具体的法治”。当然，国家级新区通过制度创新的方式来实现法治中国蓝图外延的拓展并非全无边界。其边界就在于，必须是待改革旧制度已经妨碍到新区经济社会发展的关键性环节，且已经到了非解决不可的程度，并且属于国家级新区法治创新的社会综合收益大于社会支付成本的情形，才适宜将其纳入国家级新区法治实践探索的视野当中，进而通过“预先授权”与“备案审查”相结合的“渐进式反馈调整”方式实现法治中国蓝图的与时俱进。
（二）纵向博弈中的宏观指导及必要规范
首先，以宏观指导为抓手引导新区法治实践改造升级。国家级新区法治实践活动的本质是，国家级新区这一法治参与主体充分发挥主观能动性对特定空间场域的法治现状进行升级改造的活动，属于对象性实践活动。这一性质决定了其在法治探索过程中，需要以法治中国蓝图的宏观指导为抓手推进各项实践活动的改造升级。具体而言，在国家级新区法治探索的过程中，各类法治实践参与主体必须要在对社会法治现状进行深刻细致把握的基础上，对实现目标的路径进行优选，而实现路径优选的过程在很大程度上依赖于判断标准，即是否有利于法治中国蓝图的最终落地。之所以以此为判断路径优劣的标准，是因为法治中国蓝图的顶层设计不仅能够提高各新区法治实践参与主体对于法治中国命题的整体把握能力，同时也为人们探求国家级新区法治实践的可能模式提供了科学的认识工具，为国家级新区法治实践活动从无序探索走向有序运行提供了理性的价值指引。就此而言，国家级新区法治实践活动必须要经历“从实践到理论再到实践”这样一整套螺旋式的认识论升华过程。也正是得益于法治中国蓝图的宏观指导，才有助于避免“从实践再到实践”这一机械式的重复，从而进一步提升国家级新区法治实践活动的科学性和预见性，推动新区法治实践的改造升级。
其次，以必要规范为底线推进新区法治实践扎实有序。在当前的国家级新区法治建设目标推进过程中，主要包含三个连续的阶段，三者恰好对应法治中国蓝图对其进行必要规范的三种表现形式：价值指引、识别预见、价值评判。第一个阶段是各法治参与主体对各自专业领域之内的法治建设基本模式、根本目标、推进路径、重点难点的初步确立。在这一阶段，法治中国蓝图作为法治建设经验的高度凝练，为新区法治实践提供了远景目标，成为新区开展各项法治实践活动的价值立足点。第二个阶段是各法治参与主体对新区法治建设过程的必要管控和适度调节的过程。但各新区法治实践深受当地政治经济、历史文化、传统习俗等要素的综合影响，这就增加了各参与主体的预判难度。为有效扭转此局面，必须以法治中国蓝图这一科学理论体系为先导，找寻到新区法治实践的最大公约数，以实现管控调节举措与预判结果之间的良性互动，积极引导新区法治实践的正面效应，合理规控负面效应。第三个阶段是各法治参与主体对新区法治建设结果进行整体评估和专项整改。尽管新区法治实践是一个“摸着石头过河”的过程，但相关探索必须紧紧围绕社会法治发展的整体规律、国家历史使命、中国法治建设的历史经验和教训、新区法治现状这几大元素而展开，这就决定了新区法治参与主体要不断对标法治中国蓝图，进一步优化未来新区法治建设的实际效果。
三国家级新区法治实践中的横向制衡国家级新区法治实践中所要处理的横向制衡关系即新区法治内部生态与外部生态之间的关系，主要表征为两个方面：一是新区法治内部生态之间的协调共生关系；二是新区法治内部生态与外部生态之间的动态平衡关系。
（一）横向制衡中的协调共生
国家级新区横向制衡中所涉及的协调共生关系，主要用以表征一定时间维度和空间场域中，法治生态亚体系之间所存在的紧密联系、彼此依存的共生关系。要实现新区法治内部生态之间的协调共生，就必须通过科学立法、严格执法、公正司法、全民守法等多项举措，充分激发法治生态亚体系的内驱动力，努力实现四者之间的良性协同效应。
首先，科学立法是实现新区法治内部生态平衡的前提要素。要实现该目标必须遵循立法合理性、合法性与合逻辑性这三大标准，逐步完善立法规划，突出立法重点，坚持立改废多项并举，提高立法的针对性、及时性、系统性，努力实现立法程序衔接有序、立法逻辑结构严密、文字表达规范、法律整体自洽等要求。
其次，严格执法是实现新区法治内部生态平衡的关键要素。要实现该目标必须从依法全面履行法定责任、依法规范重大行政决策程序、依法推进执法体制改革、依法加强权力监督制约等四个方面入手，将国家级新区行政执法的整个过程纳入法治化的轨道当中，让整个行政执法活动遵循严格规范、公正文明、阳光透明的基本要求，努力实现执法活动“不缺位”和“不越位”。
再次，公正司法是实现新区法治内部生态平衡的最后底线。要实现该目标必须从推进司法管理体制改革、完善司法责任制度建设、保障司法权公正行使、完善诉讼配套机制、落实“以审判为中心”的原则、深入推进司法信息公开、完善司法与社会的良性互动、优化司法资源配置、提升法官素质等方面入手，不断提升司法裁判的公信力，让人民群众在每一个司法案件中都感受到社会公平正义。
最后，全民守法是实现新区法治内部生态平衡的基础要素。要实现该目标必须大力开展普法宣传教育，努力营造“学法、懂法、守法、用法”的社会氛围，引导民众依法规范自身行为；广大党员干部作为“关键少数”要带头守法，提高法治思维和依法办事的能力，为全民守法树立榜样效应。
实现新区法治内部生态平衡的过程，就是前述四大要素良性协同的过程。在这一动态平衡过程中，各要素都必须作为新区法治整体的有机组成部分保持有序运行的状态，任何一个要素的相对滞后都将严重干扰新区法治内部生态的平衡，甚至会引发法治内部生态与外部生态失衡的连锁反应。因此，要充分激发法治生态亚体系的内驱动力，就必须从这四个要素整体平衡的视角去关注新区法治实践活动，尤其关注它们相互之间紧密联系、彼此依存的共生关系。
（二）横向制衡中的动态平衡
国家级新区横向制衡中所涉及的动态平衡关系，主要用以表征一定时间维度和空间场域中，法治生态圈与周围的政治、经济、文化外部环境所存在的彼此制约、互相平衡的关系。培育良好的法治外部生态环境是有序推进新区法治实践的重要基础。只有在此基础上，新区法治实践中所孕育出的公平正义的种子才能在复杂的外部环境中生根发芽、成长开花。
首先，新区法治内部生态与外部政治环境。在中国政治生态环境中，中央对地方的控制主要通过人事任命和财政给付的形式实现，决定地方官员职务升降和财政给付数额多寡的一个重要标准是地方绩效考核成绩。在不同的社会发展阶段，中央工作的主要目标有所侧重，考核新区建设成效的指标体系也会相应作出调整，伴随中央工作侧重点从新中国成立初的“以阶级斗争为纲”到改革开放之后的“以经济建设为中心”再到当下的“全面建成小康社会”，中央考核新区建设成效的指标也渐次发生调整，新区法治实践水平也逐渐纳入“政治锦标赛”考核体系当中。大体而言，有关新区已经意识到，大力推进新区法治建设不仅是为建设社会主义法治国家提供样本示范效应，同时也是各新区从全国“政治锦标赛”中脱颖而出的重要技术策略。就此而言，“政治锦标赛”模式下的外部政治环境成为有关新区推进法治实践的重要影响因素。
其次，新区法治内部生态与外部经济环境。法律制度产生于频繁的商品交易过程中，通过概念提炼将习惯性的交易规则上升为法律制度，因而法律制度的逻辑体系与商品生产方式及市场交易行为彼此呼应。反之，市场经济发展也需要法律制度保驾护航。频繁的市场交易行为需要依据法治的可预测性和可计量性作出行为预判，还需要借助法治的强制力对违规行为作出惩戒，从而维护经济的健康运行秩序。国家级新区依照国家“先行先试”的授权，建设目标是市场经济高地，市场交易参与主体之间的关系必然更加多元复杂，发生各种经济纠纷的概率自然成倍上升。在这种情形下，市场交易参与主体为确保行为的可预判性，更加希望通过法治的方式来“保护产权、维护契约、统一市场、平等交换、公平竞争、有效监管”。
最后，新区法治内部生态与外部文化环境。新区外部文化环境类似于克利福德·吉尔兹所谈及的“地方性知识”，其对于新区法治内部生态有着深刻的影响。新区外部文化环境作为一个宽泛的知识体系，内在地包含了诸如民众价值观念、社会风俗习惯、人文历史传统等基本要素，这些要素历经文化共存、文化冲突和文化整合等多个过程的反复调试，深刻影响着新区民众的思维方式、行为习惯和价值判断标准，不仅扮演着夯实新区法治发展社会基础、凝聚新区法治发展价值认同的重要角色，还发挥着调节新区法治发展进程的重要作用。
正如德国法学家科殷所言，法治运行现状与外部环境要素之间不可能在因果关系的解释上追溯到某唯一的要素，而是多种要素均与其存在着彼此制约、互相平衡的关系。新区法治内部生态与其外部生态之间的关系也大致类似，即新区法治内部生态与政治绩效机制、经济发展状况、历史文化传统等外部环境存在着密切的关联关系。要推进新区法治实践，就必须重视新区法治内部生态圈与周围的政治、经济、文化外部环境要素之间的协同推进。
四国家级新区法治纵横关系的优化进路基于对国家级新区法治实践中纵横关系的法理分析，我们认为，预先授权与备案审查相结合的渐进反馈调整模式，以及内部共生与内外联动相结合的多位一体推进模式，是实现国家级新区多元法律关系动态衡平的相对较优路径。
（一）预先授权与备案审查相结合的渐进反馈调整模式
就纵向关系而言，面对国家级新区法治改革实践与法治中国蓝图在法律关系博弈中呈现出的多种表现形式，预先授权与备案审查相结合的渐进反馈调整模式，可能是相对较优的路径选择。具体而言，在处理国家级新区中央与地方纵向法律关系博弈之际，可以通过预先授权的方式，建立一整套宏观法治蓝图和微观法治实践之间边界清晰、分工合理、彼此协调的工作推进机制，在法律框架范围内赋予国家级新区相应的先行先试权，充分发挥新区推进法治改革的积极性，通过价值整合、利益协调、制度创新等多种形式，进一步优化新区法治发展环境、深化新区法治创建活动、激发新区社会发展活力、创新新区社会治理体系。
预先授权仅仅是渐进反馈调整模式的一个方面，还需要通过备案审查来保障社会主义单一制国家法制的统一性。国家级新区法治改革作为一种开创性的探索，必然会在诸多领域对传统制度予以变通实施，但这种变通稍不注意就可能逾越预先授权的边界。鉴于国家级新区法治探索的权限来自国务院的赋权决定，因此作为被授权者的国家级新区应当向授权主体国务院备案法治改革方案，由国务院对提请备案的法治改革方案进行合宪性、合法性和适当性审查，以保证单一制国家法制的统一性，形成法治中国蓝图指引下的以宪法为核心的统一规则体系。这不仅是授权和被授弈走向现代化和成熟化的重要标志权关系的内在要求，也是中央和地方法律关系博。
预先授权与备案审查的制度组合，既能充分发挥国家级新区法治改革的积极性，又能通过渐进改革及时反馈调整的方式，以避免新区法治改革中可能存在的越轨行为，从而切实保障法治中国蓝图能够真正落地。
（二）内部共生与内外联动相结合的多位一体推进模式
就横向关系而言，面对国家级新区改革实践中法治内部生态与法治外部生态二者间所呈现出的协调共生与制约平衡的样态，内部共生与内外联动相结合的多位一体推进模式可能是相对较优的路径选择。
国家级新区法治探索的过程，是一个法治内部生态亚体系协调共生的过程。立法、执法、司法、守法这些法治生态亚体系之间的作用与反作用关系所产生的协同效应，推动着新区法治系统从量变走向质变，形成新的生态平衡结构。因此，要实现新区法治内部生态亚体系之间的内部共生，就必须理性审视当前新区内部法律制度的整体衔接状况，科学评判新区法治现实的运行状况，深层追问新区司法公正的实现效度，全面评估社会民众对于新区法律治理现状的认同情况，通过立良法、施善治、促公正、树新风等多项举措充分激发法治生态亚体系的内驱动力，努力实现四者间的良性协同效应。
在多位一体推进模式中，还需要通过内外联动的方式来实现新区法治内部生态与外部生态之间的制约平衡关系。“区域法治问题就其本质而言属于东方大国经济社会发展不平衡规律在法治建设领域的具体表征，该不平衡性深受政治绩效机制影响作用、经济发展状况。”基于此、历史文化传统等外部环境的，国家级新区法治实践中，必须充分考虑新区经济发展状况、社会组织结构、历史文化传统、地理空间场域等因素的杂糅效应，必须在理性解读当前新区法治建设中的有效可用资源、核心矛盾焦点、关键制约要素及未来发展路径的基础上，打造新区法治内部生态与外部生态之间制约平衡优势互补的有机整体。
总之，中国法治国情在本体论和认识论上的内在秉性决定了其理论场域的特殊性，理性审视国家级新区法治实践的特殊意蕴意义重大。在新时代创新推进国家级新区法治建设，不仅要处理好法治中国蓝图与新区法治探索的关系，还要处理好新区法治内部生态与新区法治外部生态的关系。惟其如此，新区法治实践才能在不断的博弈制衡中回缚于法治现代化的场景、处境和意境之中。
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《哈尔滨工业大学学报（社会科学版）》2019年第4期法学要目
【政治文明与法律发展】
1.国家级新区法治创新发展研究（专题讨论）
主持人：杨登峰（南京师范大学法学院）
2.国家级新区法治实践中的纵向博弈与横向制衡
作者：韩玉亭（南京师范大学法学院）
内容提要：国家级新区作为中央与地方法律关系纵向博弈以及区域法治内部生态与外部生态横向制衡的交汇点，其改革实践所涉及的法律关系必定是立体化的。就纵向博弈而言，法治中国蓝图需要国家级新区法治实践的价值整合及制度创新，国家级新区法治实践也需要法治中国蓝图的宏观指导及必要规范。就横向制衡而言，既要处理好国家级新区法治实践中内部生态之间的协调共生关系，也要处理好国家级新区法治实践中内部生态与外部生态之间的动态平衡关系。基于此种认识，预先授权与备案审查相结合的渐进反馈调整模式以及内部共生与内外联动相结合的多位一体推进模式，可能是实现国家级新区多元法律关系动态衡平的相对较优的路径选择。
关键词：国家级新区；法治实践；央地关系；区域法治；法治生态
3.国家级新区建设法治保障的域外经验与启示
作者：沈定成（东南大学法学院）
内容提要：域外新城建设作为中国国家级新区建设功能主义意义上的参照系，有着多元理论基础，也有着基本法治需求。典型域外新城的建设发展实践，内在蕴含着权力来源与发展规划、管理机构与运营模式、土地开发与交易转让、资金来源与财税政策、绿色发展与生态保护等方面的法治保障基本面相，同时也构成域外新城建设法治保障的基本经验。这些域外经验对中国国家级新区建设法治保障的启示有：找准功能定位，明确保障重点；坚持法治先行，规划发展方向；改革管理体制，创新运营模式；引入社会资本，激发市场活力；彰显政策优势，优化营商环境；协调人与自然，打造绿色新区。
关键词：国家级新区；域外新城；法治保障；区域法治发展
4.中国海关纳税担保制度创新研究
作者：杨健；谢幸福；陈宜荣（天津大学法学院；厦门海关关税处）
内容提要：纳税担保是中国海关在税收征管中为兼顾执法效率与贸易便利而采取的重要机制，但现行制度尚未成熟，导致实践过程中困难重重，原因在于两大缺陷：法律性质模糊不清，法律条文杂乱矛盾。在考察现行纳税担保制度存在的具体问题、借鉴发达国家和地区经验的基础上，提出创新思路。首要的是立足行政性担保性质，明确海关纳税担保可以引入民事担保的便利化举措。在此基础上，梳理各类标准与要求，统一法律依据，进而将专业担保机构纳入担保人范畴，引入持续海关担保机制，建立总担保制度和海关分级担保信用体系。如此，海关纳税担保制度才能与实践接轨，为执法实务与贸易活动提供有效服务。
关键词：中国海关；纳税担保；法律性质；纳税担保制度
《哈尔滨工业大学学报（社会科学版）》是社会科学综合性学术期刊，1999年创刊，双月刊，中文版。主要刊发国内外人文社会科学学科研究成果，设有“政治文明与法律发展”“社会理论与社会建设”“文学与文化研究”“经济理论与经济建设”“生态文明建设”五大栏目，包括政治学、哲学、法学、社会学、经济学、管理学、文学、文化学、传播学、生态文明等学科。《哈尔滨工业大学学报（社会科学版）》2005年荣获第三届国家期刊奖·百种重点期刊；2006年至2014年被评为第三、四、五届全国百强社科学报，连续三届为中国人文社会科学学报核心期刊；2012年进入RCCSE中国核心学术期刊（扩展版）；2013年被遴选为中国人文社会科学核心期刊，2014年入选中国人文社会科学核心期刊（AMI）；2017年进入中文社会科学引文索引（CSSCI）来源期刊（扩展版）。《哈尔滨工业大学学报（社会科学版）》现为中国人文社会科学核心期刊，中文社会科学引文索引（CSSCI）来源期刊（扩展版），全国百强社科学报。
《哈尔滨工业大学学报（社会科学版）》2019年第2期法学要目
《哈尔滨工业大学学报（社会科学版）》2019年第1期法学要目
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