丁庭威：中国体育反垄断第一案之再思考——以最高人民法院再审裁定为切入点
关键词：中国体育反垄断第一案；行业协会；广东省足协；行政性垄断；纵向垄断协议；滥用市场支配地位
目 次：一、背景与问题的提出
二、广东省足协“赛事经营权利”的获得——公共事务管理者亦或是市场经营者？
三、广东省足协作为市场经营者达成“垄断协议”的认定
四、广东省足协作为市场经营者“滥用市场支配地位”的认定
五、结论
一、背景与问题的提出
（一）背景
广东粤超体育发展股份有限公司（以下简称“粤超公司”）诉广东省足球协会（以下简称“广东省足协”）、广州珠超联赛体育经营管理有限公司（以下简称“珠超公司”）一案开启了我国体育反垄断第一案的序幕，学界对此探讨较多，并形成了一定成果。案件的主要争议点主要集中在广东省足协是否存在《中华人民共和国反垄断法》（以下简称《反垄断法》）所规制的排除、限制竞争的各种情形。本案经过2012年广州市中级人民法院一审、2014年广东省高级人民法院二审以及2015年最高人民法院（以下简称“最高院”）的再审而最终尘埃落定，为我国体育行业反垄断规制提供了宝贵经验，同时也为行业协会今后的改革提供了一定了方向。但是，就本案而言，依旧存在一定值得商榷之处，笔者于本文将着重探讨最高院裁定中存在的一些问题，以求教于方家。
（二）问题的提出
根据现行《反垄断法》的规定，行业协会是与经营者、行政主体并列的主体（参见图1），行业协会只适用于“垄断协议”这一情形，显然不符合实践中行业协会具有“多重身份”的现实。本次案件中最高院将广东省足协这一行业协会界定为三种身份（市场经营者、公共事务管理者以及行业管理者）具有可借鉴性，也为我国《反垄断法》中有关行业协会相关内容的进一步修改完善提供了判例依据。
图1 我国现行《反垄断法》对不同主体排除、限制竞争行为的规定
然而瑕瑜互见，最高院在裁定中对广东省足协基于不同身份是否产生的排除、限制竞争行为的分析依旧存在可探讨的空间。
首先，最高院认为广东省足协向珠超公司发出《举办广东省室内五人制足球联赛批准书》（以下简称《批准书》）是一种“相应赛事权利的商业授权”亦或称为一种“权利转让协议”，这里便存在对广东省足协身份认定存在前后错位的嫌疑。具言之，这里广东省足协所拥有的“赛事经营权利”是基于它“公共事务管理者”的身份还是“市场经营者”的身份，根据最高院的裁定，此时广东省足协的身份是“市场经营者”，然而如果其作为“市场经营者”，这种“商业授权”便具有不合法不合规之处，且不符合我国行业协会市场化改革的方向，因此笔者认为广东省足协拥有“赛事经营权利”并将这种权利授予给珠超公司的行为是基于其“公共事务管理者”的身份，并非如最高院裁定所认定的“市场经营者”的身份。
其次，最高院认定广东省足协与珠超公司之间不构成垄断协议，此时的广东省足协和珠超公司都是作为“市场经营者”，广东省足协因为自身具有“非营利性”和具有“营利性”的珠超公司不存在横向竞争关系，所以不构成横向垄断协议，这一点笔者也赞同；但是此时二者是否存在上下游经营者的关系而构成纵向垄断协议尚需我们进一步探讨。
最后，最高院在裁定广东省足协是否具有市场支配地位时，认为本案的相关市场应界定为“五人制足球联赛组织（商业化运营）市场”，这种相关市场的界定方式是否科学；且这一界定方式将相关市场界定得过于狭窄是否有利于促进我国尚处于发展阶段的足球业仍值得我们深思；与此同时在分析“紧密替代关系”时，将“五人制足球联赛市场”与“七人制足球联赛市场”进行比较，这种方法是否可取也是有疑问的。
笔者拟对以上三个存疑的部分进行思考和分析，探讨最高院再审裁定值得商榷之处，以期对我国这一具有标志性的体育反垄断第一案有进一步的思考。
二、广东省足协“赛事经营权利”的获得——公共事务管理者亦或是市场经营者？
我国《反垄断法》第32条规定：“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力，限定或者变相限定单位或者个人经营、购买、使用其指定的经营者提供的商品。”本案中，最高院认定广东省足协在运行中实际履行的职能通过《广东省足球协会章程》（以下简称“广东省足协章程”）有明确规定，广东省足协依据章程对足球赛事中的违规违纪行为行使处罚权，以及其他对足球运动的组织、管理职能，不仅仅限于协会与单个成员之间的关系，还涉及广东省范围内其他社会主体参与足球运动及整个足球运动竞技秩序、发展水平、共同利益的维护与管理，是政府行政部门对足球公共事务管理职能部分转移到足球协会等社会团体的体现。因此，广东省足协具有与足球运动、足球竞赛有关的特定范围和事项的公共事务管理性质的职能，可以认定其系《反垄断法》第32条所称的具有管理公共事务职能的组织，概言之，是一名适格的公共事务管理者。
这里便有一个疑惑，广东省足协章程赋予广东省足协“本会所辖的各项赛事所产生的所有权利的最初所有者，根据需要可独自行使赛事权，也可以与第三方合作方式或授权第三方方式行使赛事权”，这一足球赛事所产生权利（以下简称“赛事经营权”）的最初拥有者，究竟是基于广东省足协“公共事务管理者”的身份还是“市场经营者”的身份，不同的身份认定将对案件的定性产生不同的影响。最高院认定此时的广东省足协为“市场经营者”，其批准“赛事经营权”由珠超公司行使，是对自有民事权利的商业授权，这一点值得我们深思。因为在行业协会改革的进程中，身份职能的法律界限究竟在哪里、公共事务管理这种具有行政性质的管理之界限如何厘定，这是十分重要的问题，因为不同的身份界定将产生不同的法律后果。在本案中，笔者认为广东省足协“赛事经营权”的获得是基于其“公共事务管理者”的身份，理由如下。
（一）实然层面与应然层面：法律规定的违反与价值追求的背离
众所周知，促进社会公共利益最大化是我国经济法的重要价值追求，《反垄断法》作为经济法的重要组成部分自不待言。经济法尤其是其中的宏观调控法通过对社会总需求和社会总供给的调节，保证国民经济持续、稳定、协调和健康发展，进而维护最大化的社会公共利益；而《反垄断法》则对市场上不健康的排除、限制竞争行为进行规制来保护市场自由竞争，提高经济运行效率，维护消费者利益和社会公共利益。就本案而言，如果“赛事经营权”作为一种“市场经营权”，其不仅在实然层面违反法律的规定，且在应然层面也背离了法律的基本价值追求。
首先，在实然层面，若广东省足协基于其“市场经营者”的身份获得“赛事经营权”，此时的广东省足协将成为举办足球赛事市场中的天然垄断者，具备难以规制的反竞争性，正如有学者所言，“由于行业协会的行为天然地接近于联合行为，其也就必然内在地隐含着限制竞争的可能性”，行业协会本身就隐含限制竞争的可能性，应尽力减少这种可能性，若此时再把它作为“市场经营者”而赋予“赛事经营权”，无异于提高并增强其限制竞争的可能性与隐蔽性，这对足球市场的培育是相当不利的；加之我国《反垄断法》第1条之规定——“为了预防和制止垄断行为”——便开宗明义地道明该法制定的目的，因此这种在事实上将刻意制造垄断行为的做法是《反垄断法》所不能容忍的，当然违背《反垄断法》的立法目的与规定。其次，在应然层面，此时具有“天然垄断者”身份的广东省足协不利于保护足球市场的自由公平竞争、维护足球市场运行效率，进而不利于维护整个足球产业乃至体育产业的公共利益，这也违背了包括《反垄断法》在内的经济法保障“社会公共利益”的价值追求。反之，如果广东省足协基于“公共事务管理者”身份而获得的“赛事经营者”，至少在实然与应然两个层面将更好地符合法律的规定与价值追求。另外，在我国具体实践中，行业协会即便经过多次改革，其依旧在某些方面承载着一些特殊的政策功能，章程赋予广东省足协“赛事经营权”也正是基于对足球行业进行日常管理的特殊政策考量。
（二）身份决定职责：公共事务管理者的行为使然
“一业一会”的行业协会格局已广受诟病，其容易造成一家独大的垄断局面，不利于市场在资源配置中发挥决定性作用。诚如亚当·斯密所言，“同行的经营者很少聚到一起，即使为了行业和消遣，其谈话也是以公谋损害大众或者以某种阴谋诡计抬高价格而告终”。此外，行业协会自身所具有的垄断性加重“一行一会”的不合理性，亟需我们予以革新。深圳作为我国改革的排头兵，从2014年4月1日起，正式实施《深圳经济特区行业协会条例》（以下简称《条例》），将在全国率先突破“一业一会”限制，实现“一业两会”甚至“一业三会”。在这之前，中央也有规定，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）指出：“限期实现行业协会商会与行政机关真正脱钩”。从《条例》和《决定》中便可探知行业协会的改革方向与趋势，国家想要打破这种“一业一会”所形成的天然垄断局面。此时广东省足协如果作为“市场经营者”，将成为天然的垄断经营者，具有排他性的竞争力，这对整个足球产业的发展是相对不利的，同时也将有损于国家行业协会市场化改革的推进。若此时广东省足协作为“公共事务管理者”，“赛事经营权”将有利于进一步发展我国足球产业并培育足球市场，因为此时的广东省足协不论是自身行使“赛事经营权”，亦或是将该项权利授权给其他市场主体进行经营，其基于“公共事务管理者”身份行使该项权利，正所谓“身份决定职责”、“身份决定行为”，作为“公共事务管理者”的足协，其职责和行为都应是为了更好地培育足球市场，维护整个足球产业的公平竞争，进而追求足球市场乃至整个体育市场的“帕累托效应”最优。
（三）对行业协会作为市场经营者“非营利性”的回应
由上可知，广东省足协作为“市场经营者”会形成天然的垄断优势，不符合我国法律实际规定及经济法律价值追求，同时也不能有效因应国家行业协会市场化改革的进程。但根据我国1998年《社会团体登记管理条例》的规定，体育协会作为“非营利性社团法人”可进行一定的经营活动，即“非营利”并非意味着不能“经营”，但体育协会从事的“经营活动”必须是“非营利性”的。这似乎可以解释广东省足协作为一个市场经营者也可以从事类似于公共事务管理这类“非营利性”的活动或行为。不可否认，规定是好的，但是“非营利性”没有一个明确的法律界定，将导致我国“管办分离”的改革不彻底、不成功。例如，中国篮协、中国足协这类行业协会作为非营利性的社会团体在经营活动中所持有的股份是非常高的，其在市场经营的管理与决策过程中可以说是占据了决定性的地位，而作为市场主体的俱乐部是营利性的公司法人，每年为赛事投入大量资金，而所持有的股份却是很小，这很不合理。因此，体育行业协会实际资本投入十分有限，但却持股巨大、受益良多，此时是否符合体育行业协会“非营利性”的社团法人的性质，值得我们去思索。因此，在本案中，与其将广东省足协定义为一个“市场经营者”而使其“非营利性”的边界模糊不清、功能定位错乱，倒不如将其定义为“公共事务管理者”更符合大众预期、法律规定及改革方向。
综上所述，在本案中，广东省足协“赛事经营权”的获得是基于其“公共事务管理者”的身份，至于其是否符合《反垄断法》第32条规定的“滥用行政权力排除、限制竞争”则需要我们进一步讨论。为认识这一点，我们转入下一题。
根据最高院的裁定可获悉，2009年广东省足协向珠超公司发出《批准书》，批准珠超公司举办广东省室内五人制足球联赛，并独家享有《新广东省室内五人制足球联赛协议书》（以下简称《协议书》）约定的赛事权利，珠超公司事实上成为了广东省足协指定的举办足球赛事的经营者。最高院认为“广东省足协在《批准书》中并未指定俱乐部（运动队）、裁判、媒体、赞助商等其他交易方只能与珠超公司合作”，这一理由稍显牵强，像这种当然违反《反垄断法》规定的内容自然不会赤裸裸地写进《批准书》这样的公开文件中。即便如此，退一步说，广东省足协的行为也符合《反垄断法》第32条规定的“变相限定”，因为广东省足协仅此一家，此时其作为“公共事务管理者”，浸透着公权力，成为事实上的“二政府”，由于我国行政权力一贯强势，有官方背景和没有官方背景从事相关事务所产生的影响和取得的成绩显著不同，因此作为“公共事务管理者”的广东省足协将“赛事经营权”提供给谁，可以说这是一种官方背书或准官方背书，自然会“变相限定”其他交易方（俱乐部、裁判、媒体、赞助商等）使用广东省足协指定的经营者（珠超公司）的商品或服务，而最终产生排除、限制竞争的效果。
由上可知，广东省足协作为“公共事务管理者”获得“赛事经营权”，且广东省足协将这种“赛事经营权”独家授予珠超公司，通过“变相限定”的方式影响其他单位或者个人购买珠超公司所提供的商品或服务，属于滥用行政权力排除、限制竞争的行为。
三、广东省足协作为市场经营者达成“垄断协议”的认定
（一）达成垄断协议的构成要件——“组织”一词的外延界定
根据《反垄断法》第16条规定，“行业协会不得组织本行业的经营者从事本章禁止的垄断行为。”再结合我国《反垄断法》第46条第3款规定的法律责任来看，这实际上只能适用于行业协会组织本行业经营者达成垄断协议的行为，当行业协会本身就是垄断协议的当事人，或者市场支配地位的滥用者时，其法律责任的确定就是一个难题。换言之，当行业协会本身试图阻止竞争者进行联合限制竞争行为时，行业协会就是竞争者讨论和形成垄断协议的天然和隐蔽的场所。因此，面对《反垄断法》上“组织”一词所存在的制度缺陷，通过进一步的解释以明晰其外延便显得至关重要。
根据实践经验可知，“组织”可以分为“直接组织”和“间接组织”，“直接组织”是指组织方作为“当事人”参与到所组织的事务之中，与其他当事人共同操作、运营；而“间接组织”是指组织方作为“第三方”不参与到所组织的事务之中，而是负责将该事物的当事人安排、聚集到一起，由这些当事人来共同操作、运营。从现行《反垄断法》第16条的规定来看，行业协会达成垄断协议主要针对的是“间接组织”，即行业协会作为垄断协议的“第三人”，不参与垄断协议“本身”。这样的规定在实践中存在一定漏洞，会对行业协会的垄断规制产生缺失。当行业协会作为当事人参与到垄断协议中时，《反垄断法》便无能为力，易言之，此时的《反垄断法》规制存在一定的灰色地带。（参见图2）因此，应当明确，垄断协议构成要件中的“组织”不仅应包含“间接组织”，还应包含“直接组织”，具体到本案中，即广东省足协自身是垄断协议的当事人。
图2 规则的主要适用领域
（二）关于“垄断协议”性质的认定
1.关于“横向垄断协议”的认定
广东省足协作为市场经营者，承担的是发起、组织并提供支持性服务的工作，而珠超公司主要负责的是经营、商业推广等工作，两者不存在横向的竞争关系，不具备构成横向垄断协议的条件，最高院的裁定已有说明，笔者在此不赘述。
2.关于“纵向垄断协议”的认定
正如最高院在裁定书中所言，“两者在举办五人制足球联赛中承担的角色不同。广东省足协承担的是发起、组织并提供支持性服务的工作，而珠超公司主要负责的是经营、商业推广等工作”，诚如最高院所认定的，两者因为经营内容的不同不构成横向意义上的竞争关系，但此时两者之间存在明显的上下游经营者的关系。因为此时广东省足协作为垄断协议的“直接组织者”参与到限制竞争的行为当中，垄断协议的客体是广东省足协相关赛事支持性服务的授权。质言之，此时广东省足协作为赛事支持性服务的“供应商”，而珠超公司则作为经营这些服务并进行商业推广的“销售商”，上下游关系明显。与此同时，广东省足协的《批准书》也注明“珠超公司独家享有《协议书》约定的赛事权利”，此时两者之间构成纵向垄断协议中的“独家销售协议”行为。
有学者认为本案并没有构成纵向垄断协议，理由是《反垄断法》上的纵向垄断协议主要是指供应商与销售商之间，或者批发商与零售商之间达成的限制竞争协议，协议当事人之间不仅是上下游关系，而且双方均不是终端用户或最终消费者，可是本案中珠超公司是终端用户，因此不构成纵向垄断协议。这一点值得商榷，其实在本案中，珠超公司并非终端用户或最终消费者，本案的最终消费者是观看球赛的观众，正所谓“项庄舞剑，意在沛公”，因此签订垄断协议的最终目的都是为了更好地“捆绑”、“锁牢”观众这一终端消费者。
综上所述，广东省足协达成垄断协议所需具备的“组织”要件应包含两层意思——直接组织与间接组织，在本案中，广东省足协是垄断协议的当事人，属于直接组织，直接参与到垄断协议之中；与此同时，广东省足协与珠超公司作为经营者，具有典型的上下游关系，且终端消费者并非珠超公司，而应当是观众。因此，两者之间的独家销售行为构成纵向垄断协议。
四、广东省足协作为市场经营者“滥用市场支配地位”的认定
我国反垄断实践在禁止滥用市场支配地位行为时，会遵循相对固定的四步分析框架，即界定相关市场，认定经营者在相关市场上是否具有市场支配地位，认定具有市场支配地位的经营者是否从事了滥用行为，分析滥用行为是否产生了排除、限制竞争的后果。笔者将循着以上四步走的路径去分析最高院对于本案的裁定。
（一）“相关市场”的界定
根据《反垄断法》第12条的规定，相关市场是指经营者在一定时期内就特定商品或服务进行竞争的商品范围和地域范围。根据《国务院反垄断委员会关于相关市场界定的指南》第三条，主要需界定相关商品市场和相关地域市场。
1.相关地域市场的界定
在本案中，最高院将相关地域市场界定为广东省是比较合理的，因为珠超公司与粤超公司进行竞争的地域范围主要集中在广东省，同时从观众的需求角度来看，也主要集中在广东省境内，当然也不乏外省的观众来看比赛，但毕竟占比较少，不影响本案相关地域市场的界定。
2.相关商品市场的界定
但是本案中相关商品市场的界定有需进一步商榷的空间。最高院认为在“本案中，当事人所争议的内容所涉商品均为五人制足球联赛的组织（商业化运营），而与之最为接近的便是七人制足球联赛的组织（商业化运营）。作为足球赛事的两个不同项目，五人制足球联赛与七人制足球联赛在参赛球队（俱乐部）、裁判、观众、赞助商、媒体等要素上不存在排他性的此消彼长关系”，因此采取“举重以明轻”的一般逻辑原则判断出“本案的相关商品市场为五人制足球联赛的组织（商业化运营）市场”，这一界定确乎停留于表面。首先，珠超公司和粤超公司之所以产生“五人制足球赛事商业化运营”的关键争议点在于广东省足协所提供的“协助服务”，按照最高院裁定中所道明的，两家公司都举办过五人制的足球联赛，因此他们真正关心的并非仅仅是一场五人制足球联赛的成功举办与否，其真正确乎关心的是具有“二政府”背景的广东省足协此时作为市场经营者将“协助服务”提供给哪一方，这才是珠超公司与粤超公司双方真正共同关切之所在，“协助服务”的提供与否也是两者在具体赛事运营中“直接”或“间接”遭遇各种差别化对待的根本原因。质言之，正因为广东省足协就这一家，所以在赛事中谁获得了广东省足协所提供的协助服务，将相当于谁占据了实际的市场主导地位，而这将直接影响甚至会直接决定双方最为关注的赛事举办效果与创收结果。其次，退一步说，如果真的按照最高院的界定方式，将案件的相关商品市场界定为“五人制足球联赛的组织（商业化运营）”，将相关商品市场限缩在最狭窄的范围，众所周知，过窄地界定相关商品市场将极易导致系争当事人被认定具有市场支配地位，抛开本案中的双方当事人不谈，这也极不利于我国尚处于起步阶段的体育产业的发展。最后，“五人制足球联赛的组织市场”与“七人制足球联赛的组织市场”之间的“紧密替代性”判断可能很复杂，需要对相关商品市场的职业化、产业化及竞技水平等各要素的成熟度进行具体考察与分析，仅仅依靠法官的自身经验或猜想来“举重以明轻”地判断“紧密替代性”，这样的做法是否具有科学性，这一点值得我们怀疑。
由上可知，相关商品市场的界定应将广东省足协提供的“协助服务”作为出发点，因为这是案件双方真正共同关切之所在，以此进行“紧密替代性”的分析。根据这一思路，可以判定，此时的珠超公司和粤超公司两者具有紧密替代关系，因为广东省足协将“协助服务”提供给哪家公司，这家公司便会事实上获得市场主导地位。这个从“协助服务”的第一条“争取政府有关机构和部门的支持”以及第五条“电视转播”等就可直接看出这种“协助服务”的分量，其次从参赛球队（俱乐部）、裁判、观众、赞助商、媒体等要素的参与与关注的反应上也可间接观察出这种“协助服务”所具有的“含金量”。
（二）“市场支配地位”的界定
如前所述，在本案中，笔者认为最高院将相关市场界定为“五人制足球联赛的组织市场”不具有合理性，应从广东省足协所提供的“协助服务”出发，将相关市场界定为“广东省足协提供协助服务”的市场，这样珠超公司与粤超公司两者便存在紧密替代关系，处于同一个相关市场。同时，鉴于广东省足协这一“协助服务”所具有的公共事务管理职能、行业资源整合能力以及社会影响力，其他经营者在市场基本要素方面对其有较高程度的依赖性等因素，应当认定广东省足协在“提供协助服务”市场中具有支配地位。
（三）“滥用”的认定
本案相关市场的界定从珠超公司与粤超公司双方争议较大的广东省足协提供的“协助服务”出发，粤超公司心怀不满的重要原因也正是广东省足协将“协助服务”提供给珠超公司而并没有提供给自己，认为这显然是一种“差别待遇”，但鉴于粤超公司并未就广东省足协是否具有“差别待遇”举证，所以笔者在分析的过程中分两种情形进行探讨。换言之，从广东省足协提供的“协助服务”出发分情况讨论，第一，如果广东省足协对粤超公司与珠超公司所提供的“协助服务”没有差别，则不构成“滥用市场支配地位”；如果广东省足协对粤超公司与珠超公司提供的“协助服务”有差别（即便是7项“协助服务”有任一一项是不同的，也都构成“差别待遇”），且根据现实情况我们得知，球员、裁判、媒体等都对粤超公司产生了差别对待，因此产生了排除、限制竞争的效果，那么此时广东省足协便构成“滥用市场支配地位”。（参见图3）
图3 滥用市场支配地位排除、限制竞争的认定
五、结论
纵观全文，笔者以中国体育反垄断第一案为分析视角，分析广东省足协在担任不同“角色”时所可能产生的排除、限制竞争的结果，以期对最高院的裁定进行再思考。在本案中，首先，广东省足协作为“公共事务管理者”获得“赛事经营权”，且广东省足协将这种“赛事经营权”独家授予珠超公司，通过“变相限定”的方式影响其他单位或者个人购买珠超公司所提供的商品或服务，属于滥用行政权力排除、限制竞争的行为；其次，广东省足协作为市场经营者，与珠超公司存在明显的上下游关系，且观众才是最终消费者，两者之间达成的“独家销售协议”构成“纵向垄断协议”；最后，广东省足协作为市场经营者，以其提供的“协助服务”为核心，判定其具有“市场支配地位”，再分别讨论其所提供的“协助服务”是否存在“差别待遇”，从而最终推断广东省足协有无滥用市场支配地位排除、限制竞争的行为。
诚如张世明教授所言，“法院以维护公平正义为天职。即便逻辑再严密，若不能维护结果的公平正义，一切都属徒然。现实生活中有很多事情都是夹杂莫辨的，我们可以为某一个行为寻找千千万万个理由，每一个理由也许都能证明出作出该行为的合理性。但有时候，我们隐约感觉到不应该是这个结果，所以我们需要以慰们认为的结果来向前反推，也许这个结果的证明过程也会是毫无瑕疵的。”中国体育反垄断段第一案为我国体育反垄断提供了宝贵的经验，也为我国以足协为代表的行业协会深化改革进一步指明了方向，意义重大。然瑕瑜互见，功不抵过，面对最高院有一定瑕疵的判决我们依旧需要进行追根溯源地论证，以期为我国反垄断之司法实践积累更多的经验。
责任编辑 | 金梦洋
审核人员 | 张文硕
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