袁振国：双优先:教育现代化的中国模式——为改革开放四十周年而作
纪念改革开放四十周年
摘要：40年前，中国做出了实行改革开放的重大决策，实现了经济的持续增长。与此同时，中国始终把实现教育现代化作为奋斗目标，实现了教育的超常规发展，把一个近14亿的人口大国变成了一个人力资源大国，与经济、社会发展形成了良好的互动。这种关系是怎样形成的?这种成就是怎样取得的?本文揭示了中国教育发展的最大秘密，即国家优先发展教育、教育优先满足国家发展需要的"双优先"模式，并探讨了这一模式的背景、特点、原因和运行方式。
关键词：中国教育现代化；双优先；中国模式
袁振国:华东师范大学终身教授，博士生导师，享受国务院特殊津贴，现任教育学部主任。
1978年12月，中国共产党第十一届三中全会做出了实行改革开放的重大决策。改革开放这40年来，中国经济持续增长，人均GDP从世界第171名跃升到第70名，GDP总量从第9名跃升到第2名，对世界经济的贡献率从1978年的3.05%提高到2016年的31.53%。这在中国历史上是一个奇迹，在世界史上也是一个奇迹。
中国教育是这个奇迹的重要组成部分，也是创造这个奇迹的重要动力。据统计，中国学前教育毛入学率从1981年的12.62%提高到2016年的77.4%，超出中高收入国家平均水平5个百分点；2016年九年义务教育巩固率达到93.4%，超过高收入国家平均水平；高中教育毛入学率从1981的39.56%提高到2016年的87.5%，超出中高收入国家平均水平5个百分点；高等教育毛入学率从1981年的1.6%提高到2016年的42.7%，超出中高收入国家平均水平6个百分点。与此同时，中国的PISA成绩和大学在世界大学排行榜中的排名都有不俗的表现。教育的发展使中国的人力资源结构发生了重大变化：16—59岁人口的平均受教育年限从1981年的不到5年上升到2016年的10.35年；大专以上文化程度的人口比例由1982年的0.58%上升至2015年的12.44%；中国人的预期受教育年限在1990年为8.8年，世界排名为119名，而2015年提高到13.5年，世界排名上升到第83名。
揭示中国改革开放以来发生巨大变化的原因，是很多学者的兴趣。70年前，美国著名的中国研究学者费正清(John King Fairbank，1907－1991)出版了《美国与中国》(The United States and China)，这是西方学者第一次把中国和美国进行对比研究的专著。在这本书中，费正清说，中国正在发生一场现代化运动，这场现代化运动最基本的特征是中国决定放弃自己国家所有的传统和制度，然后把西方所有的文明和制度包括语言作为一个对应体，所以中国的现代化就是西方不断冲击中国、中国不断作出反应的过程。在很长时间里面，“冲击—反应模式”是西方学者对中国现代化道路的一种共识(费正清, 2000, 第132-134、451页)。可是，在他1991年临终前两天出版的《中国新史》(China: A New History)一书中，他却说：“经过50年的阅历和观察，我发现中国的现代化发展，很可能不是一个冲击—反应的结果，而是一个自身内在基因变革和内在发展冲动的结果(费正清, 戈德曼, 2001, 第492-493页)。
诺贝尔经济学奖得主罗纳德·科斯(Ronald H. Coase，1910-2013)在他102岁的时候，写了一本名为《变革中国：市场经济的中国之路》的书。在他看来，中国很成功，她的发展还会得到延续，但是，中国的经济发展，不能用传统的西方经济学来解释，因为中国改革的成功，是“人类行动的后果而非人类精心计划的结晶”(科斯, 王宁, 2013, 第206页)。
世界是一个多元的世界，现代化也不只有一条道路，更没有一条标准的道路。中国国家和教育现代化的成功实践，证明了现代化有多种通道，彰显了中国现代化成功的世界意义。
本文想要阐明的是，中国教育现代化的成功实践，是中国根据自己的国情，传承本国的传统，积极借鉴国际经验，创造性地形成具有中国特色教育现代化的“双优先模式”，即“国家优先发展教育，教育优先满足国家发展需要”的模式。这两个“优先”，相辅相成，共同构成了中国教育现代化进程中的双轮驱动(如图 1)。
图 1 中国教育现代化的“双优先模式”
一、国家优先发展教育
把教育放在就业、社会保障、医疗、卫生、体育、文化等各项民生事业之首，优先发展，是中国教育改革发展的国家政策和历史实践
一
教育第一
1. 中国领导人认为，要追赶发达国家，加快经济发展，关键是人才，基础是教育；优先发展教育，现代化才能加快实现
1977年邓小平重新主持工作之后不久就自告奋勇地要求抓教育。他说：“我们要赶上世界先进水平，必须从科学和教育着手”(何东昌, 1998a, 第1573页)。他认为，“科学技术是第一生产力”，“我们要实现现代化，关键是科学技术要能上去。发展科学技术，不抓教育不行”。(何东昌, 1998a, 第2796、1573页)
1978年12月中国共产党十一届三中全会召开，会议决定停止执行“以阶级斗争为纲”的思想路线，把国家的工作重心转移到经济建设上来。教育在现代化建设中的地位和作用越来越受到人们的重视。正如邓小平所说：“不抓科学、教育，四个现代化就没有希望，就成为一句空话。”(何东昌, 1998a, 第1577页)
1985年，中国教育改革开放过程中最重要的文件之一《中共中央关于教育体制改革的决定》指出：“今后事情成败的一个重要关键在于人才，而要解决人才问题，就必须使教育事业在经济发展的基础上有一个大的发展。”(何东昌, 1998a, 第2285页)
1987年，中国共产党第十三次全国代表大会第一次明确提出：“要把发展科学技术和教育事业放在首要位置，使经济建设转到依靠科技进步和提高劳动者素质的轨道上来。”(赵紫阳，1987)
在改革开放初期，百废待兴，财政十分紧张，当时有一种流行的观点认为，“经济要上，教育要让”，认为教育是消费性事业，应优先把财政经费用于发展经济。针对这种观点，邓小平斩钉截铁地指出，“我们要千方百计，在别的方面忍耐一些，甚至于牺牲一点速度，把教育问题解决好”(邓小平, 1993, 第275页)，并且批评那些不重视教育的干部“没有远见”(邓小平, 1993, 第120-121页)。
1993年，《中国教育改革和发展纲要》提出：“各级政府必须认真贯彻《中共中央关于教育体制改革的决定》所规定的‘中央和地方政府教育拨款的增长要高于财政经常性收入的增长，并使按在校学生人数平均的教育费用逐步增长’的原则，切实保证教师工资和生均公用经费逐年有所增长。”(何东昌, 1998b, 第3473页)
2. 随着经济的发展，中国领导人对优先发展教育必要性的认识不断加深，认为教育不仅是经济发展的基础和动力，而且对整个国家现代化都具有基础性、全局性和先导性的作用
1992年10月，中国共产党第十四次全国代表大会第一次明确提出要把教育摆在优先发展的战略地位，并将科教兴国作为国家的基本国策。江泽民在大会的报告中指出：“我们必须把教育摆在优先发展的战略地位，努力提高全民族的思想道德和科学文化水平，这是实现我国现代化的根本大计。”(人民网，2007)他说：“科教兴国，是指全面落实科学技术是第一生产力的思想，坚持教育为本，把科技和教育摆在经济、社会发展的重要位置，增强国家的科技实力及向现实生产力转化的能力，提高全民族的科技文化素质，把经济建设转移到依靠科技进步和提高劳动者素质的轨道上来，加速实现国家的繁荣强盛。”(中国教育新闻网，2006)
1999年，江泽民在第三次全国教育工作会议上首次提出:“要将教育纳入战略发展重点和现代化建设的整体布局之中，把教育作为先导性、全局性、基础性的工作，摆在优先发展的战略重点地位。”他还提出：“各级党政领导干部，都要抓好教育工作，坚持在制定经济与社会发展规划时保证教育优先的适度超前发展，坚持在安排各级财政预算时实现教育经费的三个增长，提高教育支出在财政支出中的比例，为教育优先发展提供物质保证。”(中国共产党新闻网，1999)
3. 随着国际竞争的日益加剧，中国领导人进一步强调要从国家安全、民族未来的高度实施人才强国战略
2003年12月19日，胡锦涛在全国人才工作会议上提出：“当今世界，随着世界多极化、经济全球化趋势的不断发展和科技进步的突飞猛进，各国之间联系日益密切，以经济为基础、科技为先导的综合国力竞争也日益激烈。在知识创新、科技创新、产业创新不断加速的时代条件下，人才资源已成为最重要的战略资源，综合国力竞争说到底就是人才竞争。谁拥有了人才优势，谁就拥有了竞争优势。谁就能把人才优势转化为知识优势、科技优势、产业优势，谁就能赢得竞争的主动权。”因此，我们应该“实施人才强国战略”(胡锦涛，2004)。
2006年8月29日，胡锦涛在中共中央政治局第三十四次集体学习时指出：“当今世界，知识越来越成为提高综合国力和国际竞争力的决定性因素，人力资源越来越成为推动经济社会发展的战略性资源”，“中国的未来发展，中华民族的伟大复兴，归根到底靠人才，人才培养的基础在教育”。他要求我们应“以更大的决心、更多的财力支持教育事业”，认为“经济社会发展规划要优先安排教育发展，财政资金要优先保障教育投入，公共资源要优先满足教育和人力资源开发需要”(人民网，2007)。
2013年9月，在联合国“教育第一”全球倡议行动一周年纪念活动上，习近平再次强调：“中国将坚定实施科教兴国战略，始终把教育摆在优先发展的战略位置”(人民网，2013)。在2017年10月召开的中国共产党第十九次全国代表大会报告中，习近平还说：“建设教育强国是中华民族伟大复兴的基础工程，必须把教育事业放在优先位置”(新华网，2017)。这是迄今为止国家领导人关于教育发展战略的最新表述，充分体现了中国政府在这一政策上的连续性。
二
“三个优先”
实施教育在现代化建设中的优先发展战略，是一项宏大的社会系统工程。中国从现实需要出发，创造性地通过“三个优先”战略，即“经济社会发展规划优先安排教育发展”“财政资金优先保障教育投入”“公共资源优先满足教育和人力资源开发需要”，来切实保障教育的优先发展。
1. 经济社会发展规划优先安排教育发展
(1) 将教育置于国家经济社会发展规划的重要位置
每隔五年制定一个国家发展计划，是中国政府管理国家的一个重要方式。1978年邓小平第一次提出：“整个教育事业必须同国民经济发展的要求相适应”，“国家教委、教育部和各部门，要共同努力，使教育事业成为国民经济计划的一个重要组成部分”(中国教育新闻网，2006)。此后，中国在研制国民经济和社会发展的规划时，始终将教育发展作为发展规划的一部分。
1986年，《中华人民共和国国民经济和社会发展第七个五年计划》要求，“五年内，国家财政用于教育的事业费1166亿元，比‘六五’期间增长72%，超过经常性财政收入的增长速度”；1991年，《中华人民共和国国民经济和社会发展十年规划和第八个五年计划纲要》写道，“中央和地方各级政府要逐步增加对教育的投入，努力建立具有中国特色的、面向二十一世纪的社会主义教育体系”；1996年，《中华人民共和国国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》写道, “各级政府要依法治教，增加教育投入”；2001年，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》写道，“坚持教育适度超前发展，为国民经济和社会发展服务”；2006年，《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》以专章论述国家“优先发展教育”；2011年，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》写道，“加快教育改革发展……保障公民依法享有受教育的权利，办好人民满意的教育”；2015年，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》要求，“提高教育质量、推动义务教育均衡发展，促进教育公平、提高高校教学水平和创新能力，使若干高校和一批学科达到或接近世界一流水平”。
(2) 制定专门的教育事业发展规划以及纲领性政策文件
中国除了在国家经济、社会发展的五年计划中列有教育的内容外，还有关于教育事业发展的专门文件。《中共中央关于教育体制改革的决定》(1985年)、《中国教育改革和发展纲要》(1993年)、《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》(2010年)等是其中最重要的几个文件，它们对教育优先发展有更加明确具体的规定，对教育发展发挥了重要的引领作用。
2. 财政资金优先保障教育投入
(1) 确立并实现4%的公共财政教育投入目标
改革开放初期，中国经济社会发展水平很低，教育投入严重缺乏。在改革开放最初的10多年里，教育经费不增反降。在1980-1993年间，教育总经费占GDP的比例由3.17%下滑到2.97%；其中财政教育经费占GDP的比例由2.94%下降到2.43%。为了保障教育事业的优先发展，中国政府在1993年提出了“国家财政性教育经费占国民生产总值的比例到2000年末达到4%”的目标。此后，中国政府一直为实现这个目标而努力。2012年，国家财政性教育经费占国内生产总值的比例首次突破了4%，达到4.28%，并连续5年维持在4%以上(表 1)。
(2) 确定“三个增长”保障教育经费持续增长
为了保障教育经费的稳定增长，1985年，《中共中央关于教育体制改革的决定》提出了“中央和地方政府的教育拨款的增长要高于财政经常性收入的增长，并使按在校学生人数平均的教育费用逐步增长”的要求；1993年，《中国教育改革和发展纲要》进一步指出了要“切实保证教师工资和生均公用经费逐年有所增长”。这两个文件完整构建了中国公共财政教育投入的“三个增长”模式。
第一，教育财政拨款增长高于财政经常性收入增长。在1981-2015年间，除了个别年份外，中国预算内教育财政拨款增长率均高于或者接近于财政收入的增长率，实现了“各级政府的教育拨款的增长要高于财政经常性收入的增长”的要求(图 2)。
图 2 1981-2015年我国财政收入和预算内教育财政拨款增长率的变动情况数据来源:历年《中国统计年鉴》和《中国教育经费统计年鉴》
第二，按在校学生人数平均教育费用逐步增长。在1994-2014年间，除中等职业教育和普通高等教育的生均财政预算内教育事业费支出在个别年份出现负增长外，其他各级教育的生均公共财政预算内教育事业费支出均呈现逐年增长趋势(图 3)。
图 3 1994-2014年我国各级教育生均预算内教育事业费支出增长率的变动情况数据来源:历年度《中国教育经费统计年鉴》
第三，教师工资和学生人均公用经费逐步增长。在1994-2014年间，除个别年份出现负值外，其他各年度我国各级教育学生的人均公用经费支出和教师年人均工资的增长率均大于零，呈现逐年增长的态势(图 4、图 5)。
图 4 1994-2014年我国各级教育学生人均公用经费支出增长率的变动情况数据来源:历年度《中国教育经费统计年鉴》
图 5 1999-2014年我国各级教育教师工资增长率的变动情况数据来源:历年度《中国教育经费统计年鉴》
(3) 明确三级政府的财政教育投入责任
改革开放以前，中国教育经费采取中央集中统一管理的体制。经过40年教育办学体制、管理体制和投资体制的改革，中国逐步形成了义务教育“中央和地方分项目、按比例分担”的经费分担模式(国务院，2015)。同时，根据《中国教育改革和发展纲要》(1993年)和《国务院关于基础教育改革与发展的决定》(2001年)等文件，高中教育的办学经费主要由市级以下政府财政负担，省级政府进行统筹规划。在高等教育阶段，实行“中央、省(自治区、直辖市)、中心城市三级办学体制”，中央财政主要负责中央各部委所属高校的经费，地方高等院校的经费则主要由地方财政供给。各级教育的财政分级拨款思路明确，各级政府财政支出责任清晰，为全国财政教育投入的持续稳定增长提供了制度保障。
(4) 加强对教育拨款落实情况的督查
在明确各级政府财政教育投入责任的基础上，为了保障地方政府能切实履行教育投入责任，持续增加教育财政拨款，保持教育适度超前发展，中央政府不断加大对各级政府履责的监管和检查力度，确保地方各级政府能够严格遵循法律法规，增加财政教育投入。
1986年以后全国人大常委会分别就《中华人民共和国义务教育法》和《中华人民共和国教育法》的执行情况在全国范围内组织了6次大规模的教育法律执行情况的检查，其中重点就各级政府对实施义务教育所需经费的落实情况进行了全面审查。同时，为了督促各级政府将教育列入公共财政支出的重点领域并保障财政教育支出落实到位，中央政府建立了预决算管理制度、信息公开制度，要求各地政府将教育财政预算单独列项，并报同级人民代表大会批准且向社会公布；要求各地政府将每年度本地区的教育经费支出情况，以专门统计报告的形式向社会公开，以便社会监督教育经费增长的落实情况。这些举措为我国各级政府履行教育投入责任、持续加大财政拨款力度提供了良好的监督管理机制。
3. 公共资源优先满足教育和人力资源开发需要
充足的财政资金投入是教育优先发展的基础，而要优先发展教育，仅靠财力是远远不够的，唯有合理调配人力、财力、土地、信息、政策等各方面公共资源，为教育事业改革发展提供系统支持，才能真正地将“优先发展教育”落到实处。
(1) 高度重视教师队伍建设
第一，提高教师入职标准。教师的数量和质量是教育的第一要素。中国在20世纪80年代后期就开始讨论建立教师资格制度。1995年，《中华人民共和国教师资格条例》及《〈中华人民共和国教师资格条例〉实施办法》等文件颁布，对教师资格的认定标准、资格分类、证书审核等进行了规范。同时，教育部多次颁发政策文件，提出要不断提升教师的学历层次，使绝大多数中小学教师达到国家规定的合格学历标准。2011年，《教育部关于大力加强中小学教师培训工作的意见》(教师〔2011〕1号)指出：“到2012年，小学教师学历逐步达到专科以上水平，初中教师基本具备大学本科以上学历，高中教师中具有研究生学历者的比例有明显提高。”到了2015年，全国小学教师中达到大专及以上文化程度的人员所占比例达到91.9%，初中教师中达到本科及以上文化程度的人员所占比例达到80.2%，普通高中教师中达到本科及以上文化程度的人员所占比例达到97.7%，普通高等学校教师中的研究生及以上文化程度人员占比68.4%，教师队伍整体水平大幅提高。
第二，调整师资编制标准。编制标准决定了教师编制的数量和人员配置。1984年中国颁布了《关于中等师范学校和全日制中小学教职工编制标准的意见》；2001年颁布了《关于制定中小学教职工编制标准的意见》，将编制标准计算方式由原先的“班师比”改为“生师比”，并将“城乡编制标准的基本均衡”调整为“城市、县镇、农村的编制三级递减”；2014年又颁布了《关于统一中小学教职工编制标准的通知》，形成了城乡统一的中小学教职工编制标准，即把高中教职工与学生的比例确定为1:12.5，把初中的比例确定为1:13.5，把小学的比例确定为1:19。基于这些师资配额标准，国家及各地区的机构编制部门、人力资源和社会保障部门对城乡学校教职工编制和岗位进行统筹分配，补充教师缺额并调整师资结构，提高了编制的使用效率，保障了基础教育学校的正常运转和教育教学的基本需求。
第三，提高教师待遇和地位。尊师重教是中国的传统。为倡导全社会尊师重教，国家在1985年将每年的9月10日确定为教师节，明确了公办中小学教师作为国家公职人员特殊的法律地位(中华人民共和国中央人民政府，2018)，努力保障“教师的平均工资水平不低于或者高于国家公务员的平均工资水平，并逐步提高”(教育部，1993)。根据国家统计局数据，2007年我国教育行业城镇单位就业人员平均工资在19个行业大类中排名第12位，2016年的排名提高到第8位 (如表 2)。
(2) 实施优惠政策，满足教育的公共资源需求
为了推动各地发展教育事业，国家除了要大力增加政府拨款外，还要将地方政府征收的教育费附加用于改善教育教学设施；统筹安排学校用地及办学所需物资，实施优惠政策；为教科书及其他教学用图书资料的出版发行和教学仪器设备的生产、供应，提供优先、优惠政策；在图书馆、博物馆、体育馆、文化馆等社会公共文化体育设施以及历史文化古迹和革命纪念馆(地)等方面，为教师、学生提供优惠待遇，为受教育者接受教育提供便利。1995年《中国人民共和国教育法》以立法形式规定了“学校基本建设纳入城乡建设规划，地方政府应统筹安排学校的基本建设用地及所需物资，实施优先、优惠政策”；2004年《财政部、国家税务总局关于教育税收政策的通知》进一步明确了学校用地减免税费的范围、幅度等内容。这些政策法规保证了教育优先发展在物理上和心理上都能够实现。
二、教育优先满足国家发展需要
教育具有多种功能。优先满足国家发展需要，是中国对其功能的定位。这一定位与优先发展教育的国家政策相呼应，成为中国教育良好发展的内在动力。
1978年, 邓小平在全国教育工作大会上就提出，“教育事业必须同国民经济发展的要求相适应”(中共中央文献研究室, 1990, 第58-59页)。因此，“适应国民经济的发展”始终是中国判断教育发展得好不好的标准。
1983年，邓小平为北京景山学校题词“教育要面向现代化，面向世界，面向未来”，集中代表了中国政府对教育的期待和要求，也为中国教育的发展确立了战略目标和工作方针。
1993年，《中国教育改革和发展纲要》总结了建设有中国特色社会主义教育体系的主要原则，其中指出，“教育是社会主义现代化建设的基础”，“必须坚持教育为社会主义现代化建设服务，与生产劳动相结合，自觉地服从和服务于经济建设这个中心，促进社会的全面进步”。
1999年，第三次全国教育工作会议召开，江泽民在会上提出：“在我国社会主义初级阶段，教育作为经济、政治、文化建设的基础工程，不仅要为现代化建设提供人才和智力储备，而且要直接参与各方面的建设事业，为推动各项建设事业作出贡献。”
2017年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于深化教育体制机制改革的意见》，全面系统地阐发了教育优先满足国家发展需要的要求，“教育为人民服务、为中国共产党治国理政服务、为巩固和发展中国特色社会主义制度服务、为改革开放和社会主义现代化建设服务”。
2017年10月召开的中国共产党第十九次全国代表大会报告用一句话把双优先很好地结合起来了，“建设教育强国是中华民族伟大复兴的基础工程”。
一
教育必须为社会主义建设服务，社会主义建设必须依靠教育
1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》提出：“教育必须为社会主义建设服务，社会主义建设必须依靠教育。”这句话简洁明了地说明了优先发展与优先满足的相互依赖关系。教育优先满足国家发展需要，在中国既有历史传统又有现实要求。
1. 历史传统
中国自古就有尊师重教的传统。中国最早的教育专著《礼记·学记》说，“君子如欲化民成俗, 其必由学乎”，“是故古之王者，建国君民，教学为先”。这一思想成为儒家文化的一大特点，并被建国者视作立国之本。在2000多年前西汉的文帝、景帝就主张“以德化民”，通过教化民众维持国家安定；汉武帝则采纳董仲舒“立太学以教于国”的建议，在中央设立最高学府“太学”。到了南宋，儒学集大成者朱熹认为，教育是治国安邦的大计。他引用《礼记·乡饮酒义》中所说的“民知尊长养老, 而后乃能入孝弟；民入孝弟，出尊长养老，而后成教；成教而后国安”的思想，把“教化人心、治国安邦”推崇到极致。明清时期，在教育思想中出现了“实学”“实用”的思潮，以培养“经世致用”的人才，使教育所培养的人才有益于国家事业。近代，孙中山认为，“学者，国之本也，若不从速设法修旧起废，鼓舞而振兴之，何以育人才而培国脉”(中国社科院近代史所等编, 2011, 第253页)，强调教育是立国的基础。陶行知则更坚定地认为，“国民如果受过相当的教育，能够和衷共济，努力为国家负责，国基一定稳固”(陶行知, 1923, 第596页)，并在中国现代史上开展了一场声势浩大的“平民教育”运动。满足国家发展需要厚植于中国教育的历史传统之中。
2. 红色基因
中国共产党的创始人之一李大钊很早就主张教育家应当“为社会传播光明的种子”，认为“知识是引导人生到光明与真实的灯烛”，相信人如果接受了完全的教育，就可以“为国民生活辟出一新径路”(陈独秀, 1984, 第8、176页)。毛泽东更加重视教育服务革命、服务国家的作用，他在1934年中华苏维埃共和国时期就说，“苏维埃必须实行文化教育的革命，解除反动统治阶级所加在工农群众精神上的桎梏，而创造新的工农的苏维埃文化”；他还提出了文化教育的总方针，“使文化教育为革命战争与阶级斗争服务，使教育与劳动联系起来，使广大中国民众都成为享受文明幸福的人”(中国现代史资料编辑委员会, 1957, 第282-285页)。在抗日战争时期，毛泽东强调“伟大的抗战必须有伟大的抗战教育运动与之相配合”。1942年，他强调在当时陕甘宁边区的条件下，经济和教育是两大中心工作，“离开经济工作而谈教育或学习，不过是多余的空话”(毛泽东, 1986, 第565-566页)。1957年毛泽东在他的著名文章《关于正确处理人民内部矛盾的问题》中写道：“我们的教育方针，应该使受教育者在德育、智育、体育几方面都得到发展，成为有社会主义觉悟的有文化的劳动者。”这一方针也成为了中国共产党一以贯之的教育指导思想。
3. 国际竞争需要
1980年，邓小平对20世纪80年代的国际形势做了基本判断，认为“建设现代化的社会主义强国的各种任务之间有相互依存的关系”(邓小平, 1994, 第249页)，强调人才是关键，教育是基础。
进入20世纪90年代后，面对国际形势的变化，国家领导人认识到，“当今世界政治风云变幻，国际竞争日趋激烈，科学技术发展迅速，世界范围的经济竞争、综合国力竞争，实质上是科学技术的竞争和民族素质的竞争”，并指出，“从这个意义上说，谁掌握了面向21世纪的教育，谁就能在21世纪的国际竞争中处于战略主动地位。为此，必须高瞻远瞩，及早筹划我国教育事业的大计，迎接21世纪的挑战。”(何东昌, 1998b, 第3467页)
进入21世纪以后，中国领导人进一步强调，“当今世界正处在大发展大变革大调整时期。世界多极化、经济全球化深入发展，科技进步日新月异，人才竞争日趋激烈。我国正处在改革发展的关键阶段，经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设全面推进，工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化深入发展，人口、资源、环境压力日益加大，经济发展方式加快转变，都凸显了提高国民素质、培养创新人才的重要性和紧迫性。中国未来发展、中华民族伟大复兴，关键靠人才，基础在教育”，并且很有危机感地指出，面对以上机遇与挑战，“教育还不完全适应国家经济社会发展和人民群众接受良好教育的要求”，要求深化教育改革，使教育能够更好地适应国家发展、提高国际竞争力的需要(国家中长期教育改革和发展规划纲要工作小组办公室, 2010, 第2页)。
二
扩大规模、调整结构、提高质量，满足国家发展需要的三个台阶
1. 扩大教育规模，解决有学上的问题
在改革开放之初，中国劳动年龄人口平均受教育年限不到5年。在适龄儿童、青少年中，只有10%左右的人能上幼儿园，60%的能上初中，20%的能上高中，1%的能上大学。父母希望孩子有学上，国家则需要“多出人才，出好人才”(何东昌, 1998a, 第2285页)。因此，扩大教育规模，提高三级教育的毛入学率，是中国改革开放以后教育面临的首要任务。为此，中国采取了优先发展九年义务教育，高中与高等教育分步推进的策略。
(1) 普及义务教育。1980年，《中共中央、国务院关于普及小学教育若干问题的决定》颁布，提出“在八十年代，全国应基本实现普及小学教育的历史任务，有条件的地区还可以进而普及初中教育”。1985年，《中共中央关于教育体制改革的决定》指出，“我国基础教育还很落后，这同我国人民建设富强、民主、文明的现代化社会主义国家的迫切要求之间，存在着尖锐矛盾”，为改变这一状况，要“把实行九年制义务教育当作关系民族素质提高和国家兴旺发达的一件大事”。1986年4月，《中华人民共和国义务教育法》通过，国家以立法的形式确定了中国实施九年制义务教育。从此，中国迈开了普及义务教育的三大步：
第一步：1992年10月中国共产党第十四次代表大会提出，“到本世纪末，基本扫除青壮年文盲，基本实现九年制义务教育”；1994年具体化为“双八五”，即到20世纪末，在占全国总人口85%的地区普及九年义务教育，初中阶段毛入学率达到85%。
第二步：2004年国家实施西部地区“两基”攻坚计划(2004—2007年)，并于2007年底如期实现。“两基”人口覆盖率提高到2007年的98%。2011年11月，中国所有县级行政单位和省级行政区划全部通过了普及九年义务教育和扫除青壮年文盲的国家验收，完成了历史性的战略任务。
第三步：宣布“从2008年秋季学期开始，全部免除城市义务教育阶段公办学校学生学杂费”，学生上学不花钱成为现实。
(2) 提高高中教育普及水平。由于人口多，底子薄，中国在推进普及九年义务教育的同时，只能少量地有重点地办好一批高中。随着“普九”工作的不断推进，普通高中教育发展滞后的问题进一步凸显。为此，1993年《中国教育改革和发展纲要》首次提出：“大城市市区和沿海经济发达地区在基本普及九年义务教育基础上，积极普及高中阶段教育。”此后，普通高中招生规模、在校生数逐年增长，初中升高中的升学率由1990年的40.6%增长到2000年的51.2%，高中毕业升学率由1990年的27.3%上升到2000年的73.2%。
进入21世纪后，中国高中教育发展进入了快车道。2001年，《国务院关于基础教育改革与发展的决定》发布，要求“大力发展高中阶段教育，促进高中阶段教育协调发展。有步骤地在大中城市和经济发达地区普及高中阶段教育”。到了2016年，高中教育毛入学率提高到87.5%。2017年教育部、国家发展改革委、财政部、人力资源社会保障部等四部门发布《高中阶段教育普及攻坚计划(2017—2020年)》，提出了到2020年高中教育入学率达到90%的目标。
(3) 完成高等教育的大众化。从20世纪80年代到90年代中期，中国高等教育毛入学率长期在5%左右徘徊。1994年《〈中国教育改革和发展纲要〉实施意见》的提出，加快了高等教育发展的进程。该实施意见指出：“到2000年全国普通高等学校和成人高等学校本专科在校生达到630万人左右，其中本科生180万人，专科生450万人。18—21岁学龄人口入学率将上升到8%左右。”但到了90年代后期，高等教育适龄人口的就业压力和升学呼声空前高涨，为了应对这种迅速变化的形势，从1999年开始，中国实施扩大高等学校招生计划，将普通高校年度招生规模从1998年的108万人扩大到159.68万人，扩招了近50%，然后连续三年递增45%。经过连续几年的扩招，到2002年全国普通高校招生人数扩大到320.5万人，高等教育毛入学率迅速提高到15%以上，高等教育进入大众化阶段⑭。进入21世纪后，高等教育毛入学率持续提高，在2016年达到42.7%。由于中国实施计划生育的原因，高等教育适龄人口自2008年逐年下降，预计到2020年高等教育毛入学率将达到或超过50%(图 6)。
图 6 1980-2015年主要年份普通高等学校数、普通高校招生数
2. 调整结构，适应国家经济结构转变
在改革开放之初，中国还是一个农业大国，70%的人口在农村。1980年我国第一产业、第二产业、第三产业在GDP中的比例分别是30.1%、48.5%、21.4%(中国统计出版社，1999)。改革开放四十年来，随着生产力水平的提高和城镇化的推进，中国城镇化率到2016年已超过55%，三大产业占GDP的比例变成了8.6%、39.8%、51.6%。在产业结构调整中，中国经济发展对人力资源的需要也发生了相应变化。为了顺应这种要求，中国的教育结构也在不断变化。
(1) 调整普职结构。20世纪80年代初的中国中等教育结构非常单一，“普通高中毕业生除少数升入大学外，每年有数百万人需要劳动就业，但又没有任何专业知识和技能；同时，各行各业亟需技术力量，对招来的新工人还得进行二、三年的学徒培训，影响劳动生产率的提高”(何东昌, 1998a, 第1855页)。1980年《教育部、国家劳动总局关于中等教育结构改革的报告》发布，提出了“要使高中阶段的教育适应社会主义现代化建设的需要，应当实行普通教育与职业、技术教育并举，全日制学校与半工半读学校、业余学校并举，国家办学与业务部门、厂矿企业、人民公社办学并举的方针”。1985年，《中共中央关于教育体制改革的决定》指出，大多数地区的各类高中阶段的职业技术学校招生数要相当于普通高中的招生数，并把构建结构合理且与普通教育相互沟通的职业教育体系作为普职结构调整的重要目标。到1990年底，中等职业技术学校由1978年的4773所增长到8173所，普通高中与中等职业技术学校的招生比由1980年的3.7:1调整到1.1:1(图 7)。
图 7 1980-2015年主要年份普通高中与中等职业教育招生数
与此同时，高等职业教育也迅速发展。到2016年，高职(专科)院校发展到1359所，占普通高等学校数的52.3%，高职教育已经占据高等教育的“半壁江山”。
(2) 调整专业结构。在进行中等教育结构性调整的同时，高等教育的专业结构也进行了重要调整。改革开放以来，中国先后实行了四次高等学校学科专业结构调整。
第一次专业结构调整(1984年)主要是“解决专业划分过细问题，拓宽专业业务范围，以利于加强学科基础，提高教育质量，增强人才适应性”(何东昌, 1998a, 第2202页)。调整后，高校专业总数由1980年的1039个下降到1988年的870个，除师范类、文科类、政法类、体育类和艺术类专业数量有所上升外，其余六个科类的专业数量有所减少。
第二次专业结构调整(1989年)强调“应讲求投资效益和社会效益，正确处理数量与质量的关系，形成合理的专业结构和布局，避免不必要的重复设置，在保证质量和效益的基础上稳步发展”。经过调整，“进一步拓宽了专业口径和业务范围，调整归并了一批专业，充实扩大了专业内涵，形成共计10大学科门类、71个专业类、504种专业，比修订前的专业数减少309种，其中跨学科门类的专业56种，增加了国家急需的专业，如信息工程、计算机及应用、计算机软件等专业”(何东昌, 1998a, 第2854页)。
第三次专业结构调整(1997年)，“改变了过去过分强调‘专业对口’的本科教育观念，确立了知识、能力、素质全面发展的人才观，对引导高等学校拓宽专业口径，增强适应性，加强专业建设和管理，提高办学水平和人才培养质量，发挥了积极作用”(教育部，2010)。1998年的专业目录设置了11大门类、71个专业类、249个专业，较上一专业目录专业调减幅度为50.6%。对比新旧目录可发现，本次专业目录调整除新设国家急需的专业外，还新设了与高新技术产业相关的专业，使材料科学与工程、海洋科学、环境工程、电子科学与技术、信息与计算机技术等专业得到了较快发展。
第四次专业结构调整(2010年)保留了一批学科基础比较成熟、社会需求相对稳定、布点数量相对较多、继承性较好的专业，调整了一批内涵不够清晰、名称不够规范、区分度较小的专业，增设了一批国家战略性新兴产业发展和改善民生急需以及应用性强、行业针对性强的新专业，如物流管理与工程、电子商务、轨道交通信号与控制等。
经过专业的调整优化，在专业种类中与第一产业相关的专业从1987年的69个下降到2016年的35个；与第二产业相关的专业从1987年的505个下降到2016年的251个；与第三产业相关的专业从1987年的276个上升到2016年的309个。
3. 提高质量，适应国家经济转型
科学技术的突飞猛进和信息时代的到来，对人的素质提出了更高的要求。中国在提高各级各类教育入学率的同时，也在不断提高人才培养质量规格，调整人才素质的内涵，逐步适应了从粗放型、劳动力密集型经济向集约型、知识密集型经济的转型。
(1) 恢复教学秩序，突出“双基”。在经历了十年的“文化大革命”后，中国教育近乎全面瘫痪，学生缺乏基础知识和基本训练。1977年教育领域进行了拨乱反正，学校教学秩序逐步恢复。1978年1月教育部发布《全日制十年制中小学教学计划试行草案》，提出“要大力加强文化课教学，教育学生为革命而勤奋学习，学好先进的文化科学基础知识，理论联系实际，逐步具有自学能力和分析能力、解决问题的能力”(何东昌, 1998a, 第1593页)。同年，教育部试行《全日制中学暂行工作条例(草案)》《全日制小学暂行工作条例(草案)》，指出全日制中学学生的培养目标是“使学生在小学教育的基础上，进一步掌握语文、数学、外国语等课程的基础知识和基本技能，逐步具有自学能力和分析能力、解决问题的能力，具有一定的生产知识，养成爱科学、学科学、用科学的优良风尚”，全日制小学学生的培养目标是“使学生具有初步的阅读、写作和计算能力，具有初步的自然常识和社会常识，培养良好的学习习惯”，同时指出数学课应“加强数学基础知识的教学和基本能力的训练”(何东昌, 1998a, 第1630-1639页)。学校工作逐渐走上正轨，教育质量的基本体系重新建立起来。
(2) 克服片面追求升学率的弊端，突出全面发展。随着基础教育教学秩序和高考制度的全面恢复，中国学生长期被压抑的读书求学的热情空前高涨，学校出现了“只抓升学，忽视对劳动后备军的培养；只抓考分，忽视德育和体育，忽视基础知识和能力的培养”(何东昌, 1998a, 第2148页)的现象。为此，1983年教育部发布《关于进一步提高普通中学教育质量的几点意见》等文件，要求“改革和加强学生思想政治工作”，“减轻学生的过重负担，使学生生动活泼地学习，发展智力和能力；教学内容应更好地适应劳动和升学的需要”。1985年的《中共中央关于教育体制改革的决定》进一步指出，国家所需要的人才，都应该是“有理想、有道德、有文化、有纪律，热爱社会主义祖国和社会主义事业，具有为国家富强和人民富裕而艰苦奋斗的献身精神，都应该不断追求新知，具有实事求是、独立思考、勇于创造的科学精神”。1993年中共中央、国务院颁布的《中国教育改革和发展纲要》提出，各级各类学校要培养德、智、体全面发展的建设者和接班人，强调“中小学要从‘应试教育’转向全面提高国民素质的轨道，面向全体学生，全面提高学生的思想道德、文化科学、劳动技能和身体心理素质，促进学生生动活泼地发展”。这些政策文件都反映了经济社会发展对人的素养的新要求。
(3) 面对未来挑战，突出核心素养。1972年联合国教科文组织发布了《学会生存——教育世界的今天和明天》的报告，分析了人类文明的发展形势，提出了终身教育和核心能力的思想。1996年联合国教科文组织又发布了《学习——财富蕴藏其中》的报告，提出了学会求知、学会做事、学会共处、学会做人四种核心能力的思想。中国政府强烈地感受到了这种变化和趋势，对人才素质的培养也提出了新的要求。1999年《中共中央、国务院关于深化教育改革全面实施素质教育的决定》指出，“当今世界，科学技术突飞猛进，知识经济已见端倪，国力竞争日趋激烈。教育在综合国力的形成中处于基础地位，国力的强弱越来越取决于劳动者的素质，取决于各类人才的质量和数量，这对于培养和造就我国二十一世纪的一代新人提出了更加迫切的要求。”“面对新的形势，由于主观和客观等方面的原因，我们的教育观念、教育体制、教育结构、人才培养模式、教育内容和教学方法相对滞后，影响了青少年的全面发展，不能适应提高国民素质的需要。”该《决定》正式提出了“实施素质教育”的重要思想，强调学校教育应“以培养学生的创新精神和实践能力为重点”。2010年，《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》进一步强调，实施素质教育“重点是面向全体学生、促进学生全面发展，着力提高学生服务国家服务人民的社会责任感、勇于探索的创新精神和善于解决问题的实践能力”。2015年《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》强调，“深化教育改革，把增强学生社会责任感、创新精神、实践能力作为重点任务贯彻到国民教育全过程”，进一步将人的素质培养要求聚焦在学生的关键能力和必备品质等方面。
结 语
1978年以后，中国始终以教育现代化为旗帜，以改革开放为先导，立足国情，借鉴国际先进经验，形成了国家优先发展教育、教育优先满足国家发展需要的互动模式，走出了一条追赶和超越世界先进水平的中国道路。
如何理解和处理教育和国家发展的关系，既是国家领导人普遍关心的议题，也是学术界经常讨论的议题。I.Fägerlind和L.J.Saha把国家的发展分为不同的类型(发达资本主义国家、不发达资本主义国家、发达社会主义国家、不发达社会主义国家)，进而从经济水平和社会制度两个维度来分析教育与国家发展的关系。他认为，资本主义国家和社会主义国家在教育与发展关系方面最大的差别是：资本主义国家强调教育是为了实现个体的目标(education for individual achievement)，强调教育的内在价值(intrinsic value of education)；社会主义国家则是主张教育是为了实现集体目标(education for collective achievement)，强调教育的工具性价值(instrumental value of education)(Fägerlind, Saha, 1983, p.208)。对于国家在教育与发展中的角色，他认为：“对于社会主义社会而言，如果大众能够接受发展和合作追求的目标，那么通过教育和其他社会制度的资源动员就很关键。然而资本主义的策略以及教育在其中的角色则具有竞争性的开放市场系统的优势。发展的动机是通过个体的竞争野心而产生的，但是社会主义系统则是强调通过集体的回报而非个体的报酬来激励个体。”(Fägerlind，Saha, 1983, p.251)
把社会主义与计划经济、集体目标划等号，把资本主义与市场经济、个人目标划等号，这在很长时间里是东西方共同的思维模式。但是这种思维模式已经不能反映和概括今天的实际情况了。邓小平早在1979年就指出：“说市场经济只存在于资本主义社会，只有资本主义有市场经济，这肯定是不正确的。”1987年2月他进一步指出：“为什么一谈市场就说是资本主义，只有计划才是社会主义呢？计划和市场都是方法嘛。只要对发展生产力有好处，就可以利用。它为社会主义服务，就是社会主义的；为资本主义服务，就是资本主义的。”(人民网，2014)1994年中国共产党第十四次全国代表大会在历史上第一次明确提出了建立社会主义市场经济体制的目标，把社会主义基本制度和市场经济结合起来，建立社会主义市场经济体制，这是一个历史创举。社会主义市场经济既坚持国营经济主导、集体目标优先的原则，同时强调保护私有财产、尊重个体利益、鼓励市场竞争、激发个人活力。改革开放以来中国在教育上也努力在个人发展和集体目标之间保持最大的张力。正如《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》所要求的那样：坚持德育为先，立德树人，把社会主义核心价值体系融入国民教育全过程；坚持能力为重，着力提高学生的学习能力、实践能力、创新能力；坚持全面发展，做到文化知识学习与思想品德修养的统一、理论学习与社会实践的统一、全面发展与个性发展的统一。美国教育经济学家曾满超(Mun C.Tsang)明显认识到了这一点，他说，改革开放以后，中国共产党要集中力量发展经济，但同时也要解决社会公平公正、政治理论发展等问题，这些构成了教育系统发展的广阔社会历史环境；中国共产党在经济政治等方面的发展成就已经展现了其适应社会变革的能力，未来将可能进一步强化对政府、社会的控制力并影响着未来社会变革的方向和步调；在这个过程中，教育依然是国家发展所需的科学技术、人力资源的基础，教育政策要对培养什么人、怎么培养人以及教育内容等作出回应，因此，教育有间接影响国家发展政策的机构部门的潜力(Tsang, 2000)。
中国具有尊师重教的历史传统。不管是在社会繁荣发展时期，还是国家危机时期，中国都始终重视培养人才和兴办教育。改革开放以后，中国更是创造了“三个优先”和“三个增长”的教育发展模式，为中国国家现代化提供了丰富的人力资源，把巨大的人口负担转化为了社会财富；同样地，中国历来关注教育的社会价值，把满足社会、满足国家发展需要作为教育的第一使命，并且根据社会发展的需要，及时向教育传递需求信息、提出工作要求、制定相关政策，与优先发展政策互相促进。
“双优先”模式不是一次成型的，也不是简单的线性延续，而是在多次社会巨变与国家承担能力的发展过程中逐渐清晰起来的；两者之间相辅相成的作用也是在发展中形成的。近十年来，这种“双优先”模式及其互相强化的作用更加明显。在可见的将来，“双优先”模式将有助于继续深入推进中国国家和教育的现代化。
附录一
国家文件中关于“国家优先发展教育事业”的表述一览表
附录二
国家文件中关于“教育优先满足国家需要”的表述
本文的英文版同时在 ECNU Review of Education 创刊号发表。
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