欧盟数据系列法案的启示：数据确权与激活数据价值的政策逻辑

本文为5月20日“中国数字经济50人”举办的“数据治理论坛”发言要点整理。

欧盟在数据治理的政策和法律方面，一直独树一帜、领跑全球，也是各国数据治理创新的一个重要标尺或坐标系。欧盟《通用数据保护条例（GDPR）》在个人信息保护上的进展一直是学术、产业研究热点，2020年后，欧盟《数据治理法案》、《数据法案》、《数据市场法案》、《数据服务法案》等制订，让我们看到了欧盟在全力支持数据流动和价值创造方面的野心，体现了欧盟在数据政策上，既要保护、又要发展，两手抓、两手都要硬的战略意图。

一

数据要素如何创造价值

数据作为一种生产要素，究竟是如何创造价值的？数据创新价值有什么基本规律？现阶段，各界对于数据要素如何创造价值、数据市场如何运行都是模糊不清的。各国也缺乏丰富的成功实践。

只有对生产力运行规律的清晰认识，才能对其上的生产关系演进有科学的认知，才能构建符合发展规律的上层建筑。

关于传统生产要素的价值规律和运行机理，人们从经济学和技术变革的维度上讨论了很多。本文试图从技术机制与经济理论融合的视角看看数据如何创造价值。

绝大部分的数据来自于物理世界运行状态的比特化。数据一旦脱离生产、交易、生活、娱乐的场景，脱离技术、资本、劳动和土地等其它生产要素，将很难创造价值。数据要素必须与其它生产要素融合、赋能才能够创造价值。

从这个意义讲，数据价值创造价值有三种模式。

单独依靠某一种生产要素将很难推动经济增长。数据本身不能创造价值，数据只有跟基于商业实践的算法、模型聚合在一起的时候才能创造价值。数据和算法、模型结合起来创造价值的模式包括如下三种：

一是价值倍增。数据要素能够提高单一要素的生产效率，数据要素融入到劳动、资本、技术等每个单一要素，单一要素的价值会倍增。

二是资源优化。数据要素不仅带来了劳动、资本、技术等单一要素价值倍增，更重要的是提高了这些传统要素之间的资源配置效率。数据生产不了馒头、汽车、房子，但是数据可以低成本、高效率、高质量地生产馒头、汽车、房子，高效率地提供公共服务。数据要素推动传统生产要素革命性聚变与裂变，成为驱动经济持续增长的关键因素。这才是数据要素真正的价值所在。

三是投入替代。数据可以激活其他要素，提高产品、商业模式的创新能力，以及个体及组织的创新活力。数据要素可以用更少的物质资源创造更多的物质财富和服务，会对传统的生产要素产生替代效应，正如移动支付会替代传统ATM机。波士顿咨询（BCG）估计，过去10年由于互联网和移动支付的普及，中国传统线下支付基础设施建设规模至少减少了1万亿。电子商务减少了传统商业基础设施大规模投入，政务“最多跑一次”减少了人力和资源消耗。数据要素用更少的投入创造了更高的价值。

二

欧盟的野心：以数据政策重振数字经济全球竞争优势

数据治理作为政策焦点的核心在于规制和发展间如何做取舍。

欧盟错过了互联网发展机遇，可能正在错失物联网发展的机遇。有人认为欧盟错失时代机遇的原因是《通用数据保护条例（GDPR）》等数据政策带来的强监管。事实上在GDPR出台前，欧盟数字经济衰落已成定局，GDPR只不过加速了这一进程。

但欧盟重振数字经济的野心并没有因为这一困境受到阻碍。欧盟试图通过数据政策的调整和优化，抢占数字经济发展的制高点。在审视欧盟数据领域的政策时，不能只看到其严厉的个人信息保护措施，也要看到其支持数据开放、流动、使用方面的体系化布局及鼓励政策。

在过去的五六年时间，特别是最近两年，欧盟发布涉及数据战略和数据治理的法案10多项，展现欧盟鼓励支持数字经济发展的魄力和野心。

2020年以来，欧洲出台《数据战略》，试图创造有吸引力的政策环境，依靠市场选择提高欧盟数字经济的份额和比重，期待在数字经济领域成为能与中美比肩的第三极。按《数据战略》的整体规划，以及反垄断、电子商务各项法律相继升级，先后发布了GDPR、《数据治理法案（DGA）》、《数据法案（DA）》、《数据市场法案（DMA）》、《数据服务法案（DSA）》等10余部法律。

我国的数字经济法律布局与欧盟相比非常相似：与GDPR对应，我国2021年也发布了《个人信息保护立法》。与《数据治理法案（DGA）》类似，过去1年里，我国11个省市先后发布了地方《数据条例》；与《数据法案（DA）》相比，发改委重要文件《数据基础制度》蓄势待发，甚至有统计2021年我国数据相关立法数量是过去10年之和。同时，我国相关法律对数据保护力度超过欧洲，数据安全、算法备案等各种监管审查密度不逊于欧洲。但在数据流通和价值释放上，我国政策支持的力度与欧盟有较大差距。

三

欧盟数据政策的启示

欧盟在数据方面的系列政策，有三方面的启示：

启示1：不定名分，先利源流，没有产权制度也能促进数据流通。

关于数据要素流动、价值创新与数据权属的关系，有一个不可回避的问题：数据权属的确立是不是数据流动、创造价值的必要条件？不确定数据权属，数据是不是不能流动、不能创造价值、不能发挥生产要素的作用？或在多大程度上不能实现上述目标？这仍是一个需要深入讨论的课题。

发挥数据要素潜能、促进数据流动是所有国家的共同目标。但是，怎么找到一条合适的路径实现这一目标？不同国家政策的着力点、侧重点有所不同。我国当前关于这个议题的重点更多集中在数据产权制度、数据交易所等，把数据权属界定作为数据流动和价值创造的一个前提。

但从欧盟数据的系列法案内容来看，其面临的共同挑战是，数据链条包括多个参与者，每一个参与者都可能在某一环节赋予数据以新的价值，数据价值在不同场景下也会变化，并衍生出新的权利。在这种情况下，在各参与者之间清晰划分和界定责权利，无疑是非常困难的。数据权属是全球难题，也是时代难题，目前学术理论界及法律实践层面远未达成共识。

面对不同利益主体之间数据流动面临的各种问题，从规则标准、组织变革、工具创新、标准规范上打出组合拳，解决数据流动和使用中的各种问题，而不是紧盯数据产权制度设计，在不界定产权的情况下继续往前走。数据权属确认只是手段或手段之一，核心是在当下如何推进有效解决数据流动和价值创造。

欧盟《数据治理法案》（DGA）着力于促进公共数据为社会和企业所用（G2B）。尤其是可能让欧洲企业觉得“暖心”的地方是，《数据治理法案》（DGA）没有回避与GDPR之间的事实“矛盾”，通过推进匿名、假名、加密的技术标准和工具，解决数据流通中遇到的障碍。《数据法案》（DA）则保证企业与企业间的数据流通（B2B）的公平与有效，例如保护中小企业、要求数据互操作性，倡导物联网数据开放等。两部平行的法案从不同维度促进数据流通，释放GDPR高立法、严监管带来的张力，求得数字经济发展与规制的总体平衡。

启示2：遵循行业数据流动的技术、商业、隐私等差异性的客观规律，按行业构建数据流动解决方案，不强制场内交易，发展中介拉通数据供需。

如何化解当前数据流通和价值创新的困境，欧盟一个重要思路是，要充分认识到不同行业数据流通面临的技术、商业、隐私、管理上的差异性，从解决一个个行业中沉淀技术和规制的解决方案，坚持社会福利最大化原则，即效率最高者拥有；市场化原则，即市场能解决的数据纠纷，政府少介入；渐进化原则，分类分场景推进讨论、不笼统不含糊，成熟一个算一个，如公共管理；未来导向原则，推动与数字时代相适应的数据权属规则，避免用套用工业时代的思维规制数字时代的创新。

欧盟在《数据战略》里还有一个重要规划是共享数据空间，其划分出健康、工业等9个垂直领域，并分别立法、制订互通标准、发展数据中介。按行业立法，看起来远比不上制订一部基本法恢弘，但是数据流通的问题不能“以善小而不为”，在具体行业中更能解决具体问题。

例如，个人健康和工业发展从数字化转型方案上看起来很相似：把人的诊疗数据用于新医药开发，也可以把机器的故障维修数据用于设备优化和新产品开发，这都需要拉通产品设计、生产、使用全生命周期的数据。但在数据流转的安全要求层面差别很大：个人健康需要解决的是个人用户知情授权，但工业需要解决的是生产链条上的数据标准统一和多方共生数据的利益分配。

相对而言，我国产业数字化和数据治理的两部分从业人员是割裂的，他们在一起可能听不懂对方的语言，造成了立法有原则但难落地，发展和规制同时发力，但是出现说yes的未必行，说no的一定算的情况。

启示3：基于市场运行规律沉淀法律规则

尽管欧盟在愿景中明确：“创造有吸引力的政策环境，依靠市场选择”，但在细则确定中，仍然有脱离产业实际的情况。对于落地细则，要么躬身入局以试点提炼法条，要么还是交还给市场沉淀规则，治理逻辑不应当基于对事实猜想或人为设计，而是基于市场运行规律不断敏捷演化，建立在丰富实践的基础之上。而法制更要符合“谦抑”原则，给市场留足自我演进和优化的空间。

例如，云厂商提供数据迁移互操作性不符合技术实际，解决企业在云存储和处理服务提供商之间转换时遇到的困难，加快转换过程并逐步取消对更换提供商的收费——就像欧盟已经对电信漫游收费所做的那样。云的架构是水平解耦，如果是底层的IaaS不需要规制就可以迁移，如果是PaaS和SaaS则必然有技术难度和相应工作量，要求免费不符合实际。而且在实际商业合同中可以用多种商业策略去持续计费。同时，云是全球竞争的服务，只要有竞争，云厂商会通过自己的技术能力尽量解决迁移问题，计费策略交由市场，不需要额外规定。

再如，欧盟提出要求物联数据对原厂以外企业开放，这也不符合产业实际。用户使用互联产品制造商和相关服务提供商生成的数据可以移植到第三方，根据用户的要求，无延迟、免费且实时地提供。物联网发展参差不齐，对于医疗设备、航空装备等高值资产的MRO（运行维护）或者APM（性能优化）原厂服务有垄断优势和丰厚利润，其他大部分设备的数据服务利润微薄，强调开放引入竞争，会挫伤这些厂商开发数据服务的积极性。而且立法本身应有谦抑原则，直接定规则要求开放，不如提供救济手段，以判决解决竞争引入问题。

欧盟本身的“以法治数”是否能够取得数字经济的成功？可能最后是这些细节决定了成败。毕竟，成功的市场都不是规划出来的，中美数字经济的成功，不是有齐刷刷的法案，而是国内的政策环境和创新土壤，为本国企业家充分探索未知、挑战不确定性的机会创造了条件。

面对数据复杂的应用问题，欧盟的启示是，需要投入更多的资源研究企业、行业最佳实践，沉淀技术和规则思想与推广；制订并推动行业标准，加快行业数据交易、流通等的技术标准、规范的沉淀和推广；推广技术创新，联邦学习、区块链等，将不断降低数据权属的治理成本；秉持未来观去看待数据权属。

END

撰文 | 阿里研究院 安筱鹏 袁媛

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