调查 | 自然资源确权下一站何处？

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导读·本文涉及以下内容：

① 自然资源统一确权登记试点取得积极进展：12个省份、32个试点区域共划定自然资源登记单元1191个，确权登记总面积186727平方公里；

② 权属界线存在争议，林地、草地、耕地等之间普遍存在重叠；

③ 争议问题近期内无法解决，只能等待国家出台明确的政策法规。

」

泰伯网 洪月月 报道

Tryul 责编

“测量工作早就做完了，但就是一直不验收！”参与本次自然资源统一确权登记试点（下称“确权登记试点”）工作的一家公司的负责人接受泰伯网采访时说。

确权登记试点工作要求2018年底完成，但目前试点工作的进度比计划要慢，主管部门急，实施单位更急。

机构改革影响试点进度

确权这件事不难理解，就是确定归属权。确权由来已久，从法律层面来看，其最先出现在土地和房产领域。自然资源统一确权，则是近几年的事。

2016年12月20日，国土资源部（现自然资源部）、中央编办、财政部、环境保护部、水利部、农业部、国家林业局联合印发《自然资源统一确权登记办法（试行）》。

随后，自然资源统一确权登记试点工作在12个省（自治区）部署展开，明确“对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂以及探明储量的矿产资源等自然资源的所有权统一进行确权登记……自然资源确权登记以不动产登记为基础，已经纳入《不动产登记暂行条例》的不动产权利，按照不动产登记的有关规定办理，不再重复登记。”

根据自然资源部10月29日消息，目前我国自然资源统一确权登记试点取得积极进展：12个省份、32个试点区域共划定自然资源登记单元1191个，确权登记总面积186727平方公里。此外，此次试点还重点探索了国家公园、湿地、水流、探明储量矿产资源等确权登记试点。

根据2016年年底发布的登记办法，原计划“试点工作从2016年12月开始，到2018年2月底结束，2018年上半年前对试点进行评估总结……”，但是直到今年10月底，确权登记试点的工作进展情况才公布出来。对此，泰伯网采访了参与本次确权登记试点的福建、吉林两省多家中标单位和厦门市国土资源与房产管理局不动产登记局的相关负责人。

受访者表示，不同试点区域会因当地数字化成果建设程度影响本次确权的精确度，但以目前的测绘技术水平来说，测量阶段不存在任何技术问题。总结确权试点进程缓慢的原因可以概括为三点：

一是权属界线存在争议。林地、草地、耕地等之间存在重叠。厦门确权统计过程中发现，当地林地和耕地面积有30%左右的重叠，而这种现象在我国普遍存在。

二是机构重组改革，工作协调问题。年初我国新组建自然资源部，随着三定方案的确定，地方政府也随之进行机构重组，改革过程中因人员和部门的不确定性导致确权登记的相关工作受影响。

三是实施方案不断调整。因为本次自然资源统一确权登记还处于试点阶段，没有前例可循，遇到很多问题，随着确权登记的推进需要不断调整实施方案。实施方案的调整一方面提高了确权登记的准确性，另一方面降低了确权工作效率，有些地方还产生了重复测量的情况。

争议问题等待国家出台政策法规解决

长期以来，我国自然资源管理中存在所有权边界模糊的问题，这些模糊都是本次确权登记试点的争议问题。

一家中标自然保护区的东北企业负责人表示，他们的作业范围内存在国有林和集体林争议问题，导致这一问题的原因是划定界线时主管部门采用了不同比例尺的地图。该负责人进一步指出，确权过程中存在的很多界限争议都是由此引起的。

“在划定资源边界或者界定权责时，不同职能部门或相同职能部门在不同时期可能选择不同精度的地图。同一片区域用1:100000和1:50000的比例尺划分的界限肯定是有出入的，重叠的部分就会引发确权争议。”

还存在一种情况，另一家受访企业举例，其参与测量的地方有一处原本属于草地，但附近村民已经将其开垦并耕作长达十余年，而且当地农业部门也将其纳入耕地。在本次确权中这块地到底属于草地还是耕地，相关主管部门存在着争议，测量公司只能按照争议上报。这种情况在确权试点区域非常普遍。

厦门市国土资源与房产管理局不动产登记局相关负责人表示：“作为自然资源统一确权登记试点区域，厦门于7月份完成了所有外业调查工作。各资源部门基本对调查成果确认完成，目前已进入登记阶段，预计2018年年底完成。”

“对于调查中发现的30%左右的林地和耕地重叠面积，国土和林业局只能按争议上报，各说各话。”他进一步指出。

对于争议问题的处理，他表示近期内还无法解决，即便是接下来的国土三调也无能为力，只能等待国家出台明确的政策法规。

《自然资源统一确权登记办法（试行）》印发之初就明确指出：

“为落实十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》和《中共中央国务院关于印发<生态文明体制改革总体方案>的通知》要求，规范自然资源统一确权登记，建立统一的确权登记系统，推进自然资源确权登记法治化，推动建立归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度，根据有关法律规定，制定本办法。”

进行具体调查的吉林某中标单位负责人表示，确权登记有利于促进资源的精细化管理，权限界定清晰，主管部门可以明确权责，奖惩也有了依据。

也有业内人士指出，进行自然资源统一确权登记更像是一种打破国界壁垒的全球化贸易，进行自然资源统一确权登记可以打破部门壁垒，实现资源的统一性，数据的整体性，为统筹规划打通数据平台。

在采访过程中，有中标单位向泰伯网反映，在国家出台办法进行自然资源统一确权登记之前，其实已经有区域自己着手对某些自然资源进行了确权，当地政府拿到权责证明之后直接用于抵押贷款。对此，他们有些迷茫，不清楚自然资源统一确权登记试点的成果最终将落到何处。

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