航天立法开启产业“黄金时代”

泰伯网 神璐璐  | 报道

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近期，全国人大代表雷军在两会期间提议，希望加快推动航天立法，确保民营企业长期稳定、合理有效利用空间资源的权利。

雷军指出，虽然我国商业航天企业发展较为迅速，但相对应的商业航天立法、行业政策、资质准入、资源共享、市场培育及产业发展等方面仍不够完善。针对航天立法的内容，雷军指出，要尽快探索商业航天发展的机制，出台相关的落地政策及实施细则。

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立法进入快车道

据统计，自1958年美国颁布《航天法》以来，已有俄罗斯、德国、法国、巴西等20多个国家先后制订了空间立法。另外，各国也通过各种方式宣示空间战略政策，俄罗斯出台《2006—2015年空间发展计划》，欧洲提出《航天政策决议》，日本通过《宇宙基本计划》，印度制定了《2020年空间远景规划》。

雷军指出，我国是航天大国中唯一没有顶层航天法的国家。

在此之前，2016年两会全国政协委员、中国航天科技集团公司科技委主任包为民便呼吁尽快建立《航天法》。包为民指出，随着人类航天活动的增多，航天应用也日益广泛。截止2016年，进入人类编目的空间碎片数量有近2万个，已成为威胁空间基础设施安全的重要因素。因此，他呼吁尽快制订《航天法》，使航天活动和太空活动规范在法律的框架下有序运行。

看得出，通过制订体现自身利益的国内法或国家战略政策，在维护本国空间利益的同时干预外空国际规则的走向，已经渐渐成为趋势，而我国的航天立法建设日益受到重视。

北京理工大学空间政策与法律研究院副院长王国语认为，代表提案或相关的立法需求实际上是对整个航天立法体系的完善提出了要求。航天立法体系，不仅包括顶层的国家航天法，还包括配套的法规、部门规章等。目前我国航天法律体系尚不完善，虽有相关法规规章，不过比较分散，层级不高，尚未有顶层的国家航天法。

据资料显示，我国于2000年、2006年、2011年和2016年先后发布了四部《中国的航天》白皮书，强调把发展航天事业作为国家整体发展战略的重要组成部分。这四部白皮书构成了我国现行航天立法的主要政策基础。2000年白皮书指出要“加强法制建设和政策管理，建立航天法规体系”。2016年白皮书进一步明确指出要着力加强法律法规体系建设，加快推进以航天法立法为核心的法治航天建设，依法指导和规范各类航天活动。

除上述白皮书外，自2002年以来，我国相关政府部门发布的一系列空间政策性文件或者其内容涉及空间政策的文件，包括《国防科技工业民用专项科研管理办法》（2002）、《国防科技工业产业政策纲要》（2004）、《2006年—2020年空间碎片的行动计划纲要》、《促进卫星应用产业发展的若干意见》（2007）、《关于鼓励和引导民间资本进入国防科技工业领域的实施意见》（2012年）《国家卫星导航产业中长期发展规划》（2013）等，涉及多个领域。

中国空间技术研究院总法律顾问王冀莲曾指出，《航天法》作为规范和促进我国航天活动的最重要的法律，应该起到航天基本法的作用，并与《国家安全法》《保密法》《民法总则》《民法通则》《合法》《侵权责任法》《专利法》和《民事诉讼法》等基本法一起，对航天活动所涉及的各个层面进行规范和调整。

据悉，国家层面的航天立法历经90年代至今的几次讨论以及有关部门论证，如今已经列入第十三届全国人大常委会立法规划。从立法组织框架或者国家意图上来讲，王国语认为航天立法已进入快车道。

立法的意义在于更好的维护国家安全、规范航天活动、促进产业发展、履行国际义务以及为参与外空国际规则谈判提供依据。

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以立法促进商业航天

客观上，从法律的层面确立航天发展方向是必要的。在航天专家黄志澄看来，这种必要性，不仅有国内的需求也有国际方面的要求，只不过目前可能更多的从国内来考虑。这其中，涉及两大主要关系：一方面是要明确政府和市场，另一方面，需要平衡商业发展和国家安全之间的关系，我国的航天法要与国际接轨。

国防科工局副局长田玉龙曾表示，以《航天法》为母法的航天法律体系的建立和完善，旨在使中国的空间资源和空间基础设施能够科学规划、合理布局、统筹使用。在确保国家战略需求、公共需求的基础上，大力发展商业航天，让高投入的航天产业产生更好的效益，回报社会。

中国科学院空天信息研究院海南研究院执行院长杨天梁也表示，进行航天立法的这一目标是明确的。

关于立法促进航天产业发展，王国语认为可从“引导与准入”、“支持”两个方面来着手。从“引导与准入”角度，构建原则性准入退出机制、论证社会资本参与空间基础及地面系统设施建设、测控领域、发射场建设以及深空、在轨服务等方面可行性或具体措施，支持卫星数据共享、重大试验设施和大型科研仪器开放共享、发射场与测控资源、空间站等资源共享等，同时鼓励相关的技术创新转让、明确政府采购机制、金融保险政策支持以及相应的人才保障机制等。

不可否认，推进的难度确有存在。在王国语看来，目前的航天立法面临两大难点。其一，法律技术。就空间法而言，存在国际社会面临的共性法律问题或争议。我国航天立法在不可避免的要回答空间法层面的争议问题时，或在空间法模糊领域需要表达国家立场时，如何保证在法律正确的前提下又能代表国际先进水平，并且符合我们航天长远的发展利益，这是个法律技术难题。第二个难点是管理问题，即航天管理机制如何完善。

我国的航天活动管理的体制需要通过立法得到进一步明确。黄志澄表示，一直以来民用航天活动由国防科工局管理，工信部负责卫星通信管理，国防科工局（航天局）负责对民用和商业航天活动实施行业管理，而军用航天活动由军委管理。然而大量的军民两用项目由谁主导并不清楚。

特别是在应用方面，职能分管可能还需要更明确一些。在黄志澄看来，国内航天产业的商业化，也将在一定程度上推动着航天立法。对于我国的航天发展来讲，并不是单纯与美国进行发射数量竞争，而应该从应用方面去比较高下。

除外，黄志澄还认为，过去我国在航天立法方面研究的还不够充分，像政法大学以及其他法律界的人士、研究机关，对航天立法的研究尚不充分，整个研究力量还稍嫌不足。

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实施对象主要还是“国家队”

更迫切的是，航天立法亟待根据我国的管理体制与产业发展情况推进。

中国航天十二院一所新媒体事业CSO张京男表示，从组织机构监管方面来说，我国的航天监管与俄罗斯比较相像，是国家政府部门对大型央企与国家科研机构的管理。从这个角度来看，我国正在进行的航天立法与美国航天立法的实施对象并不相同。具体而言，美国的立法监管对象是商业公司群体，对我国航天来说，虽然传统格局正在转变，但立法的实施对象目前仍然主要是央企和科研机构及其附属机构。现有的一些航天商业公司虽然已经兴起，但到目前为止仅仅只有两三年的时间，这个群体的积淀还相对不足。因此，航天立法还面临着一些需要思考的问题，例如：立法的领域边界如何确定，是针对商业航天立法还是整个航天立法；立法对传统的科研机构、央企以及事业单位的适用性也还很难确定等等，这些都还需要深入而广泛的探讨，需要通过一系列实践来检验。

另外，在张京男看来，目前航天领域以及国家政府机构的相关职能都在改革中，对民营企业开放与包容的力度都在进一步加强，整体政策与产业结构都在转型。从这一层面上来说，航天立法的约束对象与约束的点，仍需要进一步摸索。因此，现阶段的法律制定，从整体的框架入手为宜。

国家在立法方面需要谨慎。对此，杨天梁表示，这可以理解为，目前已经明确不能为的领域，需要简单地明确下来，但目前尚不明确的领域，尽量不要轻易禁止，或者是把实施的过程设计得非常复杂。比如，像火箭、卫星这一系列产业链，现阶段的发展前景、业态、模式还不明朗。诸多发展细节，从法律层面界定还存在难度。此时立法，很可能会堵住创新的路径。

从这一角度来说，杨天梁指出，法律应该滞后于产业发展的新生事物，也应该作为已存在问题的解决方案，从而避免犯同样的错误。比如，现阶段，可从法律层面打破部门之间的条块分割，通过军民融合释放已有的巨大产能与科技资源，实现人才、技术、资本等资源共享。

注：由国家航天局、中国科学技术协会指导，中国宇航学会、中国航天基金会主办的2019年中国航天大会，将于4月23日-29日在长沙举行。大会同期将举办2019年“中国航天日”主场活动启动仪式、联合国/中国航天助力可持续发展大会、中欧对地观测研讨会、中俄月球探测研讨会和湖南航天产业发展研讨会等政府活动。大会合作伙伴及展商征集正在有序进行中，具体信息详见：《【重要】2019年中国航天大会将于4月召开》。

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