规划不是规划师的”作品“ | 我的2019②

泰伯网 沈鹿 | 撰文

2019年的自然资源领域，国土空间规划绝对称得上是一大亮点。从高层发声，省级跟进，到市县启动，新一轮规划为地方发展模式转型、政府职能转变和治理现代化带来了契机。过去的一年，着实可以称作国土空间规划的启动之年。

岁末，清华同衡规划设计研究院初创者之一、副院长郑筱津，向泰伯网讲述了她一年来的规划心路。

01

学习和研究的一年

也许因为规划工作天然具有“风物长宜放眼量”的属性，在与郑筱津对话时，她对“这一年”的时间概念并不是那么强调。但即便作为一名经验丰富的规划师，郑筱津也将“学习”和“研究”作为过去一年的关键词。不论从业务形态还是规划理念、方法和手段来看，传统的城乡规划体系都面临着变革。

早在2018年，自然资源部部长陆昊就明确，国土空间规划 “既不是城乡规划，也不是土地利用规划”。对于这一点，郑筱津表示，不光是对圈外人，对圈内人来说，国土空间规划也是个新事物。

直到今年5月，中共中央、国务院发布《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，规划队伍才真正吃下了颗定心丸。随后，自然资源部不断出台细化的工作部署，在这个过程中，国土空间规划的脉络逐步清晰起来。

“国土空间规划要保障国家战略有效实施，要研究如何对国土空间进行合理开发和利用，如何对自然资源进行有效配置。过去二三十年的规划，都是以土地增量开发为主。但这轮规划中，很多地方应该是增存并重，增量用地将会大幅度减少，有些地方甚至是零增长、负增长。目前很多领导对于生态文明新要求下的土地开发和保护新模式认识不足，仍旧十分关注土地增量指标，而对于土地利用效率和质量方面重视不够。存量挖潜，将成为新一轮规划中地方政府需要面对的挑战。”

郑筱津提起了河南的例子。近年来，劳务输出大省出现了人口回流的现象。人口回流到哪？郑州都市圈、家乡所在地级市或县城、还是小城镇或农村？这些都需要深入研究，才能判断哪些城市能有较大增长潜力，哪些城镇则需要谨慎控制增长规模。同时，不仅是人口数量，还需要考虑人口的结构，不同人群的需求，在设施供给方面，提供差异化的保障。

同时，由于规划工作的对象也扩展到全部的行政管辖范围。除了郑筱津熟悉的城镇规划，山水林田湖草海也都要纳入规划统一考虑，需要对于城镇之外的农业、生态等空间提出管控要求，同时也需要设有资源要素保护与利用、国土综合整治与生态修复等专门的章节。

郑筱津认为，国土空间规划是完善生态文明制度体系、促进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求和重要抓手，其本质是一种公共政策。规划的成果表达应更具有“法条”色彩，不再只是用描述性的语言讲述“一张蓝图”，更重要的是要讲清楚管控什么，如何进行管控，调整的条件是什么……规划语句要更为严谨，不能存在歧义，鼓励什么，限制什么，禁止什么，都需要说清楚，作为今后规划执行的法定依据。

这种改变对郑筱津和她的团队提出了更高的要求。同时由于相关技术指南还没有出台，对他们的工作也带来了很多挑战。国土空间规划的目标是促进人与自然环境的和谐共处，构建生命共同体，而人居环境是一个复杂巨系统，同时又具有多层级的特征。这就需要他们借助人居环境科学综合研究方法和理论，从整体性和系统性的角度进行研究；同时，也需要区分不同层级规划的重点，找到关键抓手。

由于规划对象和重点发生了很多变化，过去一年内，他们也在积极地和土规、农业、林业、海洋、水利、地质等过去相对接触少的单位开展交流和合作，共同探讨国土空间规划的相关工作。

02

“下水学游泳”

“在岸上学不会游泳，必须要下水。我们现在也是边做边琢磨，将研究和实践结合在一起。”

2019年，郑筱津将很大精力投入在河南许昌的国土空间规划编制中。7月，许昌市国土空间总体规划编制工作动员会召开，副市长出席会议并讲话。会上，许昌市自然资源和规划局通报了全市国土空间总体规划编制工作推进情况，宣读了《许昌市国土空间总体规划试点实施方案》，并对工作任务、时间节点进行了安排。

“这一轮规划要为地方到2035年，甚至2050年的国土空间开发和保护定调子，对地方发展至关重要。同时由于需要协调的地区、部门和矛盾非常多，地方领导重视对于国土空间规划工作的推进十分重要。”

郑筱津介绍，普遍而言，国土空间规划工作的第一步就是搭班子和制定工作方案。从各地的情况来看，国土空间规划的领导小组很多都是由一把手亲自负责。比如许昌市工作领导小组的第一组长和组长，就分别由市委书记和市长担任，体现了市委、市政府对规划的重视，也有效保证了后续规划工作的顺利推进。

在许昌的动员会上，规划编制单位清华同衡规划院也对国土空间规划相关政策及规划编制要点进行了讲解介绍。

“既是动员会，也是宣讲会。会上要告诉相关部门，国土空间规划是什么？有什么用？区市县和各部门需要做些什么？区市县和部门需要提供真实准确的数据，才能保证规划工作的基础扎实。而各区市县和部门对自身发展设想，特别是对于空间利用的诉求，则是下一步进行空间资源规划和协调的重要依据之一。”

为了摸清情况，规划编制工作组给各区市县和相关部门列出了一张详细的“资料清单”，同时针对许昌市的特点和工作要求，制定了公众参与的调查问卷，广泛征求公众意见。

12月，许昌市的国土空间总体规划形成了初步方案，召开国土空间总体规划专家研讨会。初步成果得到了专家和河南省自然资源厅领导的充分肯定，认为对全省县市级空间规划编制具有较大的示范借鉴意义。随后在全省国土空间总体规划研讨会上，许昌市自然资源和规划局局长作为两个代表之一，进行了典型发言，从“领导高度重视，组织保障有力；结合空间规划特点，组建精英团队；夯实规划基础，强化公众参与；坚持精准施策，彰显规划品质”等四个方面汇报介绍了许昌市的经验做法。

不同于公众对“规划是一张图”的理解，郑筱津反复提及规划是一门协调的艺术。

一次又一次的协调会，成为郑筱津和她的团队一年来的工作内容。

现阶段各区市县和部门的反馈主要从自身的需求性出发，所以汇总起来，一般都会大大超过可能的供给。郑筱津笑称这是个“永远存在的矛盾”。对规划编制单位而言，收集意见只是一方面，需要从专业的角度，对开发和保护的适宜性，国家战略和省级战略要求，以及地方发展的需求，进行更加科学的分析和研究。

现阶段，国土空间规划编制也面临着很多现实的难题。如国土空间规划的编制要求自上而下，但目前各级规划都在同步开展。

此外，自然资源部要求规划编制统一采用三调数据作为规划现状底数和底图基础。由于三调数据尚未最终确认，规划编制单位一般在使用三调初步成果的同时，需要同步参考叠加年度变更的二调数据，并对其中的差异进行说明和研究。

对于这些情况，郑筱津认为由于各级和各地的国土空间规划尺度、特点、问题和主要矛盾差异较大，在指标选取、数据颗粒度等标准上不太好一刀切，需要在工作中结合地方实际，拿出真正符合地方特点的分析结论，找到地方真实存在的问题，并提出针对性的解决方案。

过去，土地规划利用指标、边界管理土地利用，简单粗暴有效。城乡规划弹性好，但有点“管不住”。郑筱津认为，相较于原来的城规和土规体系，国土空间规划则“软硬兼施”，执行和管控手段更为丰富，将“指标-控制线-分区/用途-名录”多方式结合，形成全周期、多维度综合管控体系。

有了手段，规划内容也要精准实用。要达到这种效果，不断听取各方意见，完善规划方案必不可缺。特别是在地级市层面，向上要对接省厅，汇报进度，就编制要求和标准做好对接。向下要在听取下级政府要求的同时进行有效约束。

来自于一家背靠清华的规划院，郑筱津强调最多的还是“时间服从质量”和“实事求是”。她认为，国家强调规划的权威性，说的是要严格执行规划，并不是说编完之后一点都不改了。

“一年一体检，五年一评估。就是要建立对规划成果的实施、监督和反馈机制。”

通过评估，结合国家和省级战略思路的调整，以及实际发展要求的变化，确实符合修改要求的，可以按程序进行修改，并履行报批程序。

03

规划不是“作品”，要有家国情怀

作为一名资深规划师，郑筱津已经开始将精力投入在培育年轻的规划师上。而谈及职业成就感，郑筱津反复强调，大尺度的规划并非规划师的“作品”。这与建筑师和建筑的关系并不一样。

“是政府在编规划，编制单位提供了技术服务。规划不仅仅是画一张图，更重要的是制定游戏规则，并按照这个规则去管理。”

郑筱津认为，所有的协调、博弈，最终都是为了让规划服务于生态文明、国家战略、人民需求和地方健康持续发展。

我国规划体系的纲领性文件《中共中央 国务院关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》指出，必须以发展规划为上位遵循，落实发展规划战略，体现发展规划统领作用。而国土空间规划则发挥基础性作用，平台功能和在空间开发保护领域的刚性管控和指导约束作用。

在景德镇，清华同衡正同时进行当地国家陶瓷文化传承创新试验区和国土空间规划的编制。今年10月，试验区建设启动。作为国务院批复的首个文化旅游类试验区。景德镇目前制定了三年行动计划，在2019年至2021年间，计划投资1035亿元人民币，围绕152个重点项目建设，加大产业项目建设。

当地领导提出要求，国土空间规划要与景德镇国家陶瓷文化传承创新试验区相衔接，为当地探寻一条“优秀文化传承创新发展新路子”。最终规划的空间开发格局，将对政府投资和项目建设起到关键性的指导作用。

郑筱津认为，今年上半年开始的一些国土空间规划有些早。很多地区最近开始编制十四五规划，如果两者能协同并进，可能效果会更好。“如果项目不在规划中，后面就没有办法拿到批复手续，也就没有办法落地实施。”因此，郑筱津表示，编规划不是闷头在办公室里面画出来的，而是在各个层面和不同利益主体之间形成广泛共识。规划编制大的思路，一定要让各方理解。

因此，郑筱津坦言规划师的成就感不会像建筑师那样具象和直接，面临的矛盾和问题却会复杂很多。在她看来，一名好的规划师首先要确保站位是对的，需要具有家国情怀。

“规划涉及的是公共资源的分配和协调，代表的就必须是公共利益。”

作为规划师，第一件事就是为城市把脉，找出问题在哪，并没有一定之规。一些政府会抱怨“规划”不好用，往往就是由于规划编制单位对地情不了解，“套路太多”，放哪都行。

郑筱津介绍，他们目前开展的项目分布在全国各地，有河南等中部地区的，也有浙江沿海地区的，还有新疆等西北地区的，为了保证规划更加接地气，能够更加符合地方特点，他们会用充足的时间进行实地调研，加强对地方的了解和熟悉。也会根据需要提供驻场服务，不断与当地保持沟通。

“现在是全域的规划，每一寸国土都要搞清楚。”在做地级市的国土空间规划时，郑筱津会和同事一起跑到县里，实地走访一些典型区域，如产业园区、重点功能区、重大基础设施、美丽乡村乃至大型土地整治项目，对全域的整体面貌形成感性认识。再加上与当地的座谈，他们就可以快速了解一座城市。

郑筱津参与的规划项目，很多都地处西部地区，如桂林、银川、呼伦贝尔、鄂尔多斯等，保护和发展的矛盾尤为尖锐。如今谈起这些城市，她仍旧会有一种亲切感。

“在老城区，都是‘腿的调研’。规划需要脚踏实地的研究，时间的积累，需要反复的沟通交流。”

作为一名副院长，郑筱津已经不必像年轻时那样事必躬亲，更多地是整体把关和方向性指导。但她对参与具体工作的新一代规划人的创新精神十分认可。

她告诉泰伯网，新一轮规划工作的平台从AutoCAD等全面转向GIS为基础的时空大数据平台。尽管省去了以前伏案画图的辛苦，但涉及海量数据处理和新工具的应用，很多规划单位面临着挑战。而年轻人往往创意十足，很快地接受了新平台新工具，甚至自己编写小程序解决问题。目前正在研发国土空间规划“一张图”实施监督信息系统，主力干将也主要是一群年轻人。

同时，在规划的精英话语体系之外，他们更重视规划的公众参与，规划进庙会，社区规划师等形式都让郑筱津赞叹不已。

回头看二十多年来的规划理念变革，郑筱津认为正在向着越来越好的方向转变。

“以人为本也好，生态文明也好，关键是最后怎么贯彻落实，一点一滴去推动改变。”

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