关于“管委会+”模式的思考及建议
2019年山东省和河南省分别发布了《关于推动开发区体制机制改革创新促进高质量发展的意见》（鲁发[2019]14号）和《关于开发区体制机制改革创新的意见》（豫办[2019]21号）两份支持开发区改革创新的政策文件，提出了推行“管委会（党工委）+”模式的重要举措。一时间“管委会+”模式引起了业界的广泛关注，许多开发区也纷纷改革实行这种模式。“管委会+”模式到底是什么？如何操作？能给开发区带来什么？未来将向何处发展？本文将详细阐述。
综述
“管委会+”模式，本质上是开发区市场化改革的一种形式。
01
功能定位
“政府的归政府，市场的归市场”，“政企分开、管办分离”将能够利用市场资源、市场化手段履行、不需要动用行政权力的职能剥离出管委会，重点是机关事务、政策研究、产业谋划规划、招商引资、企业服务、产业发展、科技创新等职能。
02
组织架构
分为两类机构，一类是行政事业机构，含党工委（管委会）内设机构及代管的街道办事处或乡镇；一类是市场化机构，即为了履行市场化职能成立的机构，实行市场化运作，比如智囊机构、公司、协会、基金、研究院等，这些机构有自创自办的，也有联合或者委托社会资源创办。
03
人员构成
分为两类人，一类是行政事业人员，即有“身份”的人，是原有或者一定范围内外来的“有身份”的人员，“身份封存”后通过一系列的聘任程序进入到改革后开发区行政事业机构工作，按照改革后的人员管理制度进行管理；第二类是市场化人员，即无“身份”的人，通过社会招聘或者开发区内部有“身份”人员转聘到开发区的市场化机构工作，其中，部分开发区为有“身份”人员设置了过渡期，过渡期满，若留市场化机构，则须放弃“身份”，彻底转为市场化人员，若选择回行政事业机构，则“封存身份”聘任到合适的岗位工作。
04
管理体系
基于职能定位、管理机构性质、人员构成与来源的不同，多数开发区在原则策略和导向基本一致的基础上建立了针对性的管理体系。以人员管理体系为例，行政事业机构一般采用“身份封存，双轨运行”的管理，也有部分采用了“单轨运行，档案接续”的管理。
思考与建议
01
机构职能职责的边界问题
在目前的开发区体制机制中，大多没有明确划分市场机构与行政机构各自的职权，普遍存在社会管理事务、公共服务责任多，人力物力需求大；突发性、临时性任务多，人员分工杂乱；权小责大、有责无权、权责不对等；碎片化委托行政权力、工作流程复杂且效率低，导致权责不清等问题，所以开发区运营模式的改革势在必行。
“管委会+”模式的一大重点在于明确各机构的职责职能边界，精简、优化党工委（管委会）职责，剥离社会事务管理职能交由属地政府承担，如公共服务、社会保障、治安维稳、拆迁清地等；剥离开发运营职能交由市场主体承担，如开发建设、产业招商、投资促进、资本运营等；使党工委（管委会）仅履行行政事务职能，如统筹协调、发展规划、产业培育引导、优化营商环境等，明确机构职责职能，不仅能够节省人力物力，还能提高工作效率。
具体到各开发区的党工委（管委会）部门设置或市场化机构职责划分应当依据实际情况调整，因地制宜创新管理体制，重点是避免出现“交叉、缺失、重叠、错位、虚位”等现象。青岛市提出开发区管理体制可以“小管委+大公司”模式为主导，虽不明确管委会机构规格，但推行“小机构、大服务”，结合功能定位和管理需要，可探索建立事业部制、大部门制等；河南省提出开发区应当加强落实发展规划、推动政策落地、协调服务企业、促进产业发展等经济管理职能，并适时承担必要的行政管理服务职能，如行政审批、审批前置等事项，实现职能回归。
02
人事改革的激励、平衡问题
目前，人才队伍结构欠佳，人员数量、活力不足；人员编制不清、行政事业混用、一人多岗；干部管理相对封闭，交流渠道不畅，现有队伍老化严重，人才结构不尽合理；在岗员工得不到有效激励，工作积极性不高、人心不稳、人浮于事倾向严重都是亟待解决的人事问题。
“管委会+”模式的另外一大重点在于“人事改革”，选人-用人-留人需要完整的人才供应、激励体系。具体地，在岗位管理方面，根据开发区发展规划、党工委（管委会）管理需要，合理确定总体人员结构、数量、质量需求以及岗位和人员数量；在人才甄选方面，建立任职资格标准，通过内部竞聘和外部招聘，实现能者上庸者下、优者进劣者出；在人才培养方面，搭建基于岗位任职资格要求的人才培养体系，关注人才的业务和素质能力提升；在职业生涯管理方面，建立职业发展体系，辅导员工进行良好可持续的职业生涯管理；在薪酬与绩效管理方面，建立以KPI为核心的绩效考核传递压力机制、业绩反馈提升机制，并建立对内公平、对外具有竞争力的薪酬体系，实现薪酬能高能低。
然而，“管委会+”模式中，存在行政事业、市场化两类机构，也存在“有身份”（身份封存）和“无身份”两类人，如何协调不同的管理方式、薪酬差距以维持体系平衡？
在运用“身份封存，双轨运行”管理模式，实行档案职务与聘任岗位分离、档案工资与实际薪酬分离、干部人事档案管理与合同聘用管理分离的基础上，后续有两种较为合理的解决方案维持体系平衡。
一是为“有身份”的人员设置过渡期，过渡期满后，即在开发区内明确并固定个人身份，行政事业机构与市场化机构人员分别按行政事业单位规定和机构（公司）制度、劳动合同进行不同模式的管理，以岗定薪、优绩优酬，具体人员身份变化如下表所示。
第二种解决方案是对开发区内行政事业机构、市场化机构人员进行企业化统一管理，实行全员聘任制和绩效考核制，制定符合机构特征、市场运行规律的统一考核办法和专用考核指标，根据每月考核的综合情况发放绩效工资，另外，由于开发区具有一定的特殊性、创新性和先进性，可探索试点股权激励模式，以专项资金等方式鼓励开发区工作人员认购开发区内公司现有股份或定向增发股份，即薪酬=基础工资+绩效工资+股利。股权激励模式给予了员工以股东身份参与企业决策、承担风险、分享利润的权利，可以有效地使作为股东的员工更加勤勉地为开发区长期服务。
03
管理和服务问题
在机构改革、人事改革的同时，开发区还应当通过树立生态化思维、承担社会事务和城市服务等方式提高其行政管理效能。
一方面，应当建设政务服务生态体系，优化公共法律服务环境，建立健全统一开放、竞争有序的市场体系和监管规则。具体地，应当推进政务服务均等化、规范化、公开化、高效化，加快政府流程再造，创新政务服务方式，持续改善营商环境，最大程度利企便民，让企业和群众少跑腿、办好事、不添堵，实现“区里事区里办”；建立调解、仲裁、诉讼、公证、鉴定、法律查明等公共法律服务保障和纠纷解决机制，推动矛盾纠纷在开发区内就地依法依规解决，并且保证开发区各类所有制企业依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护。
另一方面，随着开发区的进一步发展，党工委（管委会）应当承担社会事务和城市服务相关职能，高新区的发展背后实际是人才的升级，通过提供优质的教育、医疗资源，营造良好的生活、休闲、健身、购物等环境，力争提供高品质的生活环境以集聚、留住高层次人才。因此，党工委（管委会）应当抓好城市服务功能建设，打造科技产业新城以招商引资、招财引智。
04
风险问题
“管委会+”模式通过明确的机构职责职能划分、人员改革、生态优化等举措能够提升行政效率、促进人才职业发展、促进市场良性竞争，但仍存在风险：
（1）在人事改革的实践中，若按照上文中人事改革的激励、平衡问题中所述办法，“身份封存、双轨运行”、设置过渡期、两种机构人员分别管理，由于薪酬、管理办法存在差异，加上开发区内人员来源较复杂，意识、观念等存在差异，开发区内两类机构的人员有一定可能难以明确共同目标或分工协作，使得政策、规划等难以落地。
（2）在产业结构升级、城市功能完善的过程中，方方面面都需要开发区党工委（管委会）与属地政府协作，在职责职能明确划分的情况下高效、共同推进，但目前由于多地开发区仍处于探索阶段，政府与党工委（管委会）的关系较不明确，若在开发区发展过程中过早进行产业结构升级，有一定可能政府与职责职能混乱导致行政流程复杂化、行政成本增加。
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作者：董翔
编辑：Xiao
责编：Little J
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