在法治轨道上绘出最美登记图——不动产统一登记十年依据建设成效述评

开栏的话  

新时代十年，我们党和国家事业取得历史性成就。新时代十年，不动产登记从分散到统一，也取得了历史性进展、发生了历史性变革，为经济社会发展提供了坚实的产权保护。产权是社会主义市场经济的基石，不动产登记是产权保护的重要制度，是自然资源管理不可或缺的重要基础性工作，是永恒的事业。如今，登记机构、登记簿册、登记依据和信息平台“四统一”已全面实现落地，不动产统一登记越来越便利，进入了不可逆转的历史进程。时代是出卷人，我们是答卷人，人民是阅卷人。为更好地记录这一改革历程和成效，《中国自然资源报》开设“新时代十年不动产统一登记改革答卷”栏目，全面深入报道不动产登记在保护产权、保障交易和生态安全、便民利民等多方面发挥的重要作用以及取得的丰硕成果。

“凡属重大改革都要于法有据。”回看十年磨砺路，不动产统一登记改革始终沿着法治的轨道踔厉前行，不断建立健全制度体系，全面实现登记依据统一。

从原《物权法》到《民法典》，从《不动产登记暂行条例》（以下简称《条例》）到《不动产登记暂行条例实施细则》（以下简称《实施细则》）、《不动产登记操作规范（试行）》（以下简称《操作规范》）、《不动产登记资料查询暂行办法》（以下简称《查询办法》）等系列配套文件，40多部法规、规章、政策文件相继出台并不断修订完善，各地也结合实际积极开展了立法和制度探索，逐步形成了以《民法典》为统领，以《条例》为核心，以实施细则、操作规范等规章规范为配套支撑的不动产登记制度体系，统一登记制度的“四梁八柱”越来越稳固……

这套日趋成熟的制度体系推动着不动产登记逐步从分散走向统一，让企业群众重大财产权得到了充分的保护，也让人民群众获得了满满获得感、幸福感、安全感。

一部法律，开启不动产统一登记新时代

“国家对不动产实行统一登记制度。”2007年，一部为我国法治大厦奠基、具有里程碑意义的法律——原《物权法》问世，也开启了不动产统一登记的新时代。

一个新时代的开启，总是伴随着老问题的终结。改革开放后，百废待兴。为适应计划经济向市场经济转变及建立社会主义市场经济体制的发展需要，土地、房屋、林地、草原等行政主管部门相继开展各类不动产的登记工作。

然而，这种分散登记的管理体制，如“九龙治水”般人为地割裂了不动产之间的内在联系，逐渐暴露出权利交叉重叠、办事效率低下、群众反复跑路等一系列问题，加重了办事企业群众负担，也为保护不动产财产权埋下了隐患，更不利于国家的市场经济发展和现代化进程。民之所盼，法之所向。终结分散，迈向统一，成为必然选择。

原《物权法》对不动产统一登记制度的基本问题、重大问题作出了规定：明确国家实行不动产统一登记制度；确立了不动产登记生效原则；明确了不动产登记簿的效力和登记机构的职责；明确了不动产登记机构的赔偿责任；明确了登记资料的查询要求等。

此后，国家从机制体制完善和法律制度修改两方面持续推动不动产统一登记制度的落实。2013年11月，国务院第31次常务会议明确，由原国土资源部负责指导监督全国土地、房屋、草原、林地、海域等不动产统一登记职责。与机构改革相伴，不动产登记的相关法律制度体系也在“立改废”中不断完善。

全国人民代表大会在《土地管理法》《森林法》等法律修改过程中，删除了原来不动产分散登记的规定，明确实行不动产统一登记的要求。相关部门也开始对不动产登记相关规章、规范性文件进行清理，原《土地登记办法》《房屋登记办法》《林木和林地权属登记管理办法》《海域使用权登记办法》《无居民海岛使用权登记办法》等先后废止。这一系列“立改废”活动，保障了不动产登记法律制度体系的协调统一。

2020年5月28日通过的《民法典》延续了原《物权法》的规定，重申国家实行不动产统一登记制度，为不动产统一登记提供了更高的法律保障。清华大学法学院副院长程啸教授认为，《民法典》物权编继受了原《物权法》不少既有的规则和制度，并根据社会发展的新情况、新问题，结合现实需要作出了很多新的规定。这些规定对于未来我国不动产登记制度的发展，尤其是对《不动产登记法》的起草出台必将产生重大而深远的影响。

一部法规，为不动产统一登记制度立柱架梁

一部法律，不能解决所有问题。2014年11月24日，在原《物权法》实施的第7个年头，《条例》在万众期待中正式公布，并于2015年3月1日起正式施行，不动产登记有了专门的统一法律依据。

《条例》以稳定物权和便民利民为核心原则，全面落实了国务院“四统一”的精神，明确了不动产统一登记的基本内容，是这项改革工作的重要法律依据。如果说原《物权法》为不动产统一登记制度擘画了蓝图，那么《条例》的出台则是确保了不动产统一登记制度真正落地实施，是我国不动产统一登记制度建设具有里程碑意义的重大事件，为更加有效保护不动产财产权、更加有力保障不动产交易安全、进一步推进国家治理体系和治理能力现代化提供了坚实的法律制度基础，公民的不动产财产权从此受到法律更全面、更权威、更庄严的保护，中国作为现代法治国家迈出了至关重要的一步。

《条例》共6章35条，规定了登记机构、登记簿册、登记依据和信息平台“四统一”的要求，明确了申请、受理、查验、登记等一系列登记程序，确保不动产登记行为的法治化规范化。

就登记工作本身，《条例》也提出了具体的规范性要求——强调严格、规范，提高不动产登记工作的严肃性、权威性和公信力。对不动产登记的申请条件、审查程序、查验要求以及不动产登记簿的设置与管理、登记资料的查询和保护等作了全面规定，明确了登记机构的职责和不依法履行职责的法律责任。

更值得一提的是，《条例》牢牢把握“便民利民”四字要求，充分体现了“为民登记”。《条例》明确，不动产登记遵循严格管理、稳定连续、方便群众的原则。统一登记机构后，不动产权利人只需到不动产所在地的不动产登记机构办理不动产登记，不用再为了登记而跑多个部门；明确了需要登记的不动产权利类型，让不动产权利人明确知道有哪些权利是需要进行登记的；明确了登记程序，规定了申请登记应当提交的材料，让不动产权利人知道如何办理不动产登记；建立了不动产登记信息共享和查询制度，明确要求不动产登记机构能够通过互通共享取得的信息，不得要求不动产登记申请人重复提交。

此后，为了贯彻落实“放管服”改革和优化营商环境部署，积极回应各地改革创新实践需求，2019年3月，国务院按照立法程序对《条例》第十五条进行修改，为“互联网+不动产登记”提供了法律保障，推动不动产登记改革创新进一步深化。

一系列规章规范，只为绘出为民登记“最优路线图”

如果说法律是一座大厦的总体设计，那么法规就像一座大厦中每个房间的规划设计，而规章则是大厦内部的具体使用法则。

《条例》的公布，并不意味着不动产登记程序统一的完成。看似简单的登记发证，实则是一项宏伟的系统工程，涉及体制机构、法律政策、技术标准等方方面面。以《条例》为依据，《实施细则》《查询办法》两部部门规章，《操作规范》、不动产登记数据库标准、不动产权籍调查、不动产单元设定与代码编制规则、不动产登记收费、登记人员管理等一系列规范性文件、标准、政策紧锣密鼓地陆续出台。

2016年1月1日，《实施细则》公布施行，以部门规章的形式对不动产统一登记制度进行了丰富、细化和完善，共计108条，对登记程序、各种不动产权利的登记申请材料、登记资料查询、保护和利用等进行了明确，为不动产登记工作提供了具体遵循。同年5月30日，《操作规范》印发施行，对办理流程、登记机构审核要求进一步细化，既是企业群众申请办理登记的重要依据，也是不动产登记工作人员依法行政的具体依据。

不动产登记资料是不动产登记的重要工作成果，一方面涉及企业群众的财产隐私，另一方面登记资料查询直接关系到企业群众的经济决策，对保护交易安全有重要作用。2018年3月2日，《查询办法》公布施行，遵循依法、便民、高效的原则，规范了登记机构的查询行为，区分了不同权利主体的查询范围、查询方式，明确了互联网、自助、现场等多种查询方式，既确保了登记资料的安全与保护，又确保了企业群众能够方便、快捷查询，切实保障了不动产交易安全。

改革之路从来都是荆棘丛生。随着不动产登记日常业务的开展，分散登记时的历史遗留问题接二连三浮出水面，而新老问题的叠加，也推动着不动产统一登记制度体系的完善。为了绘出为民服务“最优路线图”，自然资源部门联合相关部门制定了一系列规章制度，陆续出台了不动产权证书监制办法、土地权属争议调处以及国有重点林区不动产登记操作办法、不动产单元设定与代码编制规则、不动产权籍调查指导意见、中央和在京国家机关不动产登记办法等等，从多个方面夯实不动产登记制度基础。

为民服务无止境，没有最优只有更优。近年来，伴随着《民法典》对物权制度作出最新规定、全业务类型不动产登记逐步推进、自然资源统一确权登记从试点到逐步铺开、实践探索创新加快推进，这些都对不动产登记制度提出了更高的要求，自然资源部持续完善不动产登记制度体系，打出了一系列“组合拳”。

——贯彻落实《民法典》新要求。2021年4月6日，部印发《关于做好不动产抵押权登记工作的通知》，细化了不动产抵押范围、明确记载抵押担保范围、保障抵押不动产依法转让等规则，完善了不动产登记簿证等内容。

——完善自然资源统一确权登记制度体系。部先后印发了自然资源确权登记办法和操作指南，细化了确权登记的工作流程、技术标准和操作要求，给山水林田湖草办登记，让山山水水也有了“户口本”。

——不断推动探索创新。部积极回应实践需求，正在着手制定《不动产登记规程》，并积极回应“放管服”改革、优化营商环境要求，推进“互联网+不动产登记”等，完善新的权利登记类型，吸收有益的实践探索经验。

——依法维护农民土地权益，助力乡村振兴。部出台了《土地承包经营权和土地经营权操作规范（试行）》，将土地承包经营权纳入统一登记。

如今，这套以《民法典》为统领、以《条例》为核心、以《实施细则》《查询办法》《操作规范》等规章和规范性文件为配套的不动产统一登记制度体系在保护权益、保障交易、便民利企、支撑生态文明建设等方面的成效正不断彰显；与此同时，《不动产登记法》的制定也在加快推进并已公开征求意见。这些都将推动不动产统一登记制度更加完善，也必将开启不动产统一登记法治化的新篇章。

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作者：刘超 

新媒体编辑：赵志坤

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