学前教育法草案面世，民办教育将被全面重构？

黑云压城城欲摧，山雨欲来风满楼。“民办教育”的内涵和外延，正在被全面重新界定。

笔者得出这一结论的直接依据，是教育部2020年9月7日公布，并面向社会公开征求意见的《中华人民共和国学前教育法草案》（以下简称《学前法草案》）。

现行法律规定的“民办教育”概念
根据《民办教育促进法》规定 ，所谓“民办教育”，是指国家机构以外的社会组织，或者个人，利用非国家财政性经费，面向社会举办学校及其他教育机构。
“国家机构”，根据《宪法》规定 ，主要包括八大类，分别是：国家权力机关（各级人民代表大会）、国家元首（国家主席）、国家行政机关（各级人民政府）、国家军事领导机关（中央军事委员会）、国家监察机关（各级监察委）、国家审判机关（各级人民法院和专门人民法院）、国家检察机关（各级人民检察院和专门人民检察院）。
“财政经费”，《民办教育促进法实施条例》 明确界定为——“财政拨款、依法取得并应当上缴国库或者财政专户的财政性资金。”
结合《预算法》及《审计法》，“财政拨款”，一般是指，各级人民政府对纳入预算管理的事业单位、社会团体等组织拨付的财政资金 ，而“依法取得并应当上缴国库或者财政专户的财政性资金”则主要是指——行政事业性收费、国有资源及国有资产收入、应当上缴的国有资本经营收益、政府举借债务筹措的资金，以及其他未纳入预算管理的收入。
根据前述法律规定，我们就可以明确“民办教育”的一个完整概念。其主要内涵及外延具体归纳为：
首先，举办者不是国家机构。八大类国家机构举办的各类学校及其他教育机构，如培训中心、干部管理学院（校）等都不属于民办教育的范畴，但公民个人、民营及国有企业、集体经济组织、人民团体、各类公办学校以及军队，都可以成为民办教育举办者。
其次，资金来源于非国家财政性经费。资金无论是来自于财政经费的预算内资金，还是预算外资金，都不能界定为民办教育。只要是国家财政性经费范畴外的国有资产、集体资产或个人财产，都可以成为民办教育的资金来源。
再次，招生行为要面向社会。如果仅仅只是招收某个团体、企业、行业、系统和特定群体的人为学生或学员，也不能界定为民办教育。而不特定的群体和公民个人，都可以成为民办教育的招生对象。
由此可见，“民办教育”这一概念，以及相关内涵和外延，都将随着《学前法草案》的通过，而发生颠覆性变化。


“民办幼儿园”概念被重新界定
《学前法草案》第十八条规定：“政府及其有关部门举办，或者军队、国有企业、人民团体、高等学校等事业单位、街道和村集体等集体经济组织等，利用财政经费或者国有资产、集体资产举办的幼儿园为公办幼儿园；前款规定以外的幼儿园为民办幼儿园。” 
根据该条规定，作为民办教育重要组成的“民办幼儿园”，已被重新界定：
首先，对于举办主体进行了更为具体的明确限制。除了现已被限制的“政府”这一国家机构类型外，还明确了政府“有关部门”即政府的厅、局、科、委员会等组成部门，以及街道办等派出机关，均不能举办民办幼儿园。
其次，对于资金来源进行颠覆性修改，这也是一个重大变化。除了进一步明确财政经费不能成为民办幼儿园资金来源外，还大幅缩小了民办幼儿园的资金来源范围——
国有资产和集体资产，如果被军队、国有企业、人民团体、高等学校等事业单位、街道和村集体等集体经济组织用于举办幼儿园，这类幼儿园将归类为公办幼儿园。
由此可见，该规定对“民办幼儿园”做出与法律截然不同的定义。
那么该条规定一旦通过，将意味着——利用国有或集体资产举办的幼儿园，将不再属于民办，也不再受《民办教育促进法》等民办教育相关法律规法和政策的调整。“民办教育”概念将被重新定义
我国的各种法律，是一种由上至下的体系，即法律渊源体系。根据不同位置和等级，各种法律效力存在差异和重叠，一般分为上位法、下位法和同位法。
《立法法》根据法的效力原理，规定了法的位阶，以及这三者间的效力关系。即——下位法不得与上位法相抵触 ；同位法适用“特别法优于一般法”和 “新法优于旧法”的原则 。
《民办教育促进法》和《学前教育法》，都是由全国人大会及其常务委员会制定，两者属于同位法。根据同位法的效力适用原则，可以理解为：同一机关就同一问题进行了新的规定，等于是对旧的规定进行了修改补充，当然应当适用新法。
所以，《学前法草案》的该条规定一旦通过，其作为特别法和新法，将被优先使用，即：民办幼儿园的范围将按照《学前教育法》进行限缩。
问题的关键是，作为全国人民代表大会常务委员会，在2016年11月7日才完成对《民办教育促进法》的修改，难道他们对《中华人民共和国学前教育法草案》中“民办幼儿园”概念的这一重大调整，毫不知情么？
当然不可能。
所以，笔者推断出，在“民办幼儿园”概念被重新界定后，“民办教育”的概念将被重新定义，并将呈现出重大调整——所有利用财政经费或国有资产、集体资产举办的学校及其他教育机构将被统统划归公办。
这一调整，必将对整个民办教育行业产生重大、深远的影响。

对民办教育行业发展的重大影响
“民办教育”的概念发生变化，整个民办教育行业也将发生重大转折。
第一，将进一步推动教育回归公益属性。
无论是从教育的客观属性，还是社会属性来理解教育的公益性，民办教育的公益属性都是十分明显的。但民办教育的限缩，将促使国有财产、集体财产的所有权主体，放弃逐利意图，并敦促各级政府对教育投入更多财政，减轻家庭教育成本，进一步彰显教育公平。
第二，将有效解决“名校办民校”“国企办民校”的各种弊端。
“名校办民校”在扩大优质教育资源方面，有一定积极意义，但国有资源流失、教育被房地产企业“绑架”、家长双重交费、对“纯”民办教育的不正当竞争等问题也饱受诟病。
一旦国有财产、集体财产举办的学校被界定为公办校，势必大幅度削弱所有权人的办学动力，实现“让公办的全归公办，让民办的全归民办”这一公平竞争目标，解决教育行政和社会各界对此的各种忧虑。
第三，将对立法、行政带来更为复杂的多维压力。
被列入2020年国务院立法工作计划的《民办教育促进法实施条例（修订）》，将不得不考虑“民办教育”概念可能发生重大变化的信息，《民办教育促进法》也将重新修订以解决新旧法冲突。
由此而来的，各省市已经实施，或者即将实施的民办教育分类管理相关规范，亦将做相应调整。而各级行政机关则会压力山大——他们一方面要考量资金预算和支付的压力，一方面还要做好全面“接盘”的准备。
“居高念下，处安思危”。面对民办教育将被重新界定的极大可能，民办教育的举办者只有未雨绸缪，才能临危不乱。


作者 | 李春光，国内知名教育法治专家，上海行初教育服务机构创始人。来源 | 行初子规责编 | 陶小玮排版 | 又又
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