中国城市规划的空间问题与空间正义问题
当越来越多人在谈论社会公平与正义的时候，他们在谈论的是什么？也许有若干个角度和方向可以切入，随即高谈阔论，滔滔不绝。
但对于从事城市规划的技术流来说，好像插不上嘴。
作为社会的重要载体---城市，以及城市中的空间是否也具有正义性呢？这是个有意思的问题，而且正在引起人们的思考。
作者：刘士林
上海交通大学城市科学研究院院长、首席专家
城市规划主要是关于城市空间资源的制度性安排，并作为一种基础设计和配置而深刻影响到人口集聚、经济增长、社会生活、文化消费等城市化进程的主要领域。
这个基础性的制度安排对不对、应该不应该、合理不合理，甚至是代表着进步的潮流还是反动的趋势、正义的力量还是邪恶的力量当然事关人类和个体的命运，不容忽视。
然而，在观念上容易讲清楚的，在实践中由于受到研究方法和视角、现实利益和立场、理性判断和非理性冲动等多重因素影响，正义及空间正义一直是一个没有标准答案并得到普遍认同的东西。
对于中国而言，由于政治体制、社会形态、生产生活方式、文化价值判断的特殊性，这个问题就更为复杂。
今天，我们也只能谈一些基本的背景问题，目的是充分揭示整个问题的复杂性。简单说来，就是要探讨中国城市的空间正义问题，需先了解中国城市规划的主要问题。要研究中国城市规划的空间问题，则需先了解中国城市化的基本特点。
由此出发，希望将这个问题不断在学理上引向深入和实质，并对更加复杂的实践进程产生积极的影响。
空间和人口是城市化的两大基本问题。
城市的空间越大，就越有利于人口集聚。但另一方面，城市在本质上又是有限的“容器”，一旦超过了城市可承载的极限，就会导致交通、就业、环境、公共资源短缺等“城市病”，并从根本上威胁城市的可持续发展。
中国城市化的总体背景可以概括为“地广人多”。
首先，这有重要和不可替代的优越性，因为面积大意味着“城市经济发展的空间和内需大”，人口多则意味着“城市化的后劲足和可持续性强”。
改革开放以来，这两方面的优势一直是我国城市化快速发展的现实基础与条件。早在2002年，世界银行专家尤素福就认为，自20世纪80年代以来，中国经济增长有10%是从城市化进程中获得的。2012年，由世界银行和中国国务院发展研究中心联合完成的《中国展望报告》同样指出：“到2030年，城市居民占总人数的比重将从1/2上升到2/3。
这又会成为中国经济增长的推动力。”
其次，在“地广”和“人多”之间，也存在着不可避免的矛盾冲突。“地广”最直接的问题是容易导致区域发展不平衡，而“人多”则必然会加剧生存竞争的残酷性，特别是在城市化速度过快、人类环境与资源已出现相对或绝对不足的当今世界。
与地广人稀的俄罗斯、巴西、南非等“大国”相比，中国在深层结构上是一种巨国型城市化。“大国”一般是指“面积大”或“人口多”，巨国则特指“人口多”和“面积大”叠加在一起。
对于前者，或是由于发展空间大而人口数量有限，或是由于人口多但区域差别小，很多问题处理起来相对比较简单容易。
对于中国，由于每一个问题都会因同时加入人口和区域的参数而被无限放大，结果是每一个简单的问题都会无比复杂。
主要问题有二：
一是很难借鉴和使用其他国家城市发展的模式和经验，即使在其他国家和区域很成功的经验和模式，一旦纳入中国巨大的空间和人口框架之后，结果往往是变色、变质和走样。
改革开放以来，我们曾学习和引进了很多西方先进的城市管理和建设经验，大的方面如新城规划、城市交通建设，小的方面如主题公园、汽车限购，其中绝大多数如果不是以夭折和失败而告终，也基本上不解决现实问题。
二是由于在层次和关系上过于复杂，巨国型城市化在深层机制上具有明显的“测不准”属性。以城市化水平为例，2002年，曾有学者认为中国人口城市化水平会从2000年的36.9%发展到2020年的50%。
但实际上，我国城镇人口在2011年年末就达到69079万人，占全国总人口比为51.27%，比当时的预测提前了近十年。还有对城市房地产、文化产业等方面的“唱衰”或“雄起”的预测和判断，其大多数也都沦为茶余饭后的谈资。
其中尽管也有“专家的知识与职业素质”问题，但从深层上看，显然与中国式城市化的“巨国效应”关系更加密切。这也是认识和把握中国城市规划的主背景和大前提。
城市规划尽管主要是一个空间范畴，但由于城市本身是一个复杂的综合体，所以城市空间从一开始就和时间问题相互缠绕，同时也和作为城市主体的“人”密切相关。关于中国城市规划中的空间问题，需要从时间、空间和“人”的三维世界来把握和了解。
时间问题的本质是“来不来得及做”或“有没有时间去完成某件事”？
中国城市化面临的最严峻的挑战，不是一般的经济社会发展问题，也不在交通、住房、户籍、就业等具体层面，而是以城市为主体形态的中华民族的现代化进程，会不会因某种突然的变化而被打断。也可以说，如果有充足的时间给我们，目前的所有问题都不成其为问题。
空间问题的本质是“有没有条件和资源做”或“具备不具备做某件事的历史条件或社会土壤”？即目前中国已有的，也包括未来可能获取的资源，是否足以支撑一个13亿的人口大国、且基于较高物质生活和文化需求的城市化。
尽管一直说中国“地大物博”，但在加上世界第一人口大国的参数后，资源总量就被摊得很薄。再加上近年来快速城市化的损耗，资源和环境问题在当下已愈演愈烈。
人的问题的本质是“有没有合适的人去做”或“这样一群人能否完成历史赋予他们的艰巨任务”？和时间问题、空间问题相比，人的问题最关键和最重要。历史经验告诉我们，无论历史进程会出现什么意想不到的风雨，也不论现实条件怎样的贫瘠和恶劣，只要有一大批不辱使命的“主体”，就可以创造任何人间奇迹。
现在做城市竞争力的研究者很多，但大都忽略了城市真正的竞争力在于“有没有人”，而不是其他。这是很可悲的。
而人的问题的本质是文化问题。在研究“中国为什么很少有真正的企业家”时，一位经济学家发现，主要是有“三道关”把绝大多数人挡在了门外。
第一道关是“创业关”，大约有三分之一的人，在资本原始积累阶段就被淘汰了。
第二道关是“市场关”，也淘汰三分之一左右，这部分人在激烈的市场竞争中做了分母。
第三道关是“做人关”，创业成功了，闯市场也很幸运，但由于“做人”出问题而“功亏一篑”。
在经历了残酷的“三关”之后，真正的企业家就变得凤毛麟角。和企业家的历程非常相似，新中国前30年主要是政治主导的城市化。从最初对人口流动和经济资源的军事化管制，到上个世纪50年代定型的“计划经济体制”和“户籍管理制度”，是我国政治型城市化的基本特色和成果。
改革开放的30年，中国城市主要走的是“经济型城市化”发展道路。改革开放有两个关键词，就是“市场经济”和“人口流动”，两者分别针对“计划经济”和“户籍制度”，目的是通过恢复城市的经济天性和人口规模，提升城市化水平和竞争力。但也恶性损耗了自然与资源环境，同时冲击、解构了传统生活方式和价值体系。我国城市很多深层矛盾和问题，都可追溯到这两种城市化模式。
但中国城市化真正的考验却是“做人关”。这在深层涉及到的是一个人的素质、能力和智慧，是典型的文化问题。文化问题尽管属于细节，但与闯前两关时奉行“行大事不拘小节”不同，在“守成”或“可持续”这个新阶段，任何一句话、一个行为都可能引发“蝴蝶效应”，招致整个系统崩盘。
这在当下突出表现为城市硬件与软件的不协调，一方面，我国城市在空间、人口、经济和商业繁华程度等方面甚至超过了西方。但另一方面，我们的城市也很脆弱，在排水、交通、房价调控、空气治理、食品药品安全上，拥有强大经济实力、复杂行政机构和丰富人力资源的城市，不仅不能对各种问题应对自如，相反却是捉襟见肘和疲于奔命。
这表明，城市强大的关键在于有没有适应城市生存环境、符合城市发展规律的“真正的城市人”。
从中国城市的发展趋势看，我本人的一个基本判断是：最担心的是“时间”，最急切的是“空间”，最根本的是“人”。由于刚从农业社会演变过来，各种小农思维和生活习惯依然顽固，又由于百年来中国优秀传统文化的流失，所以说“人的问题”是最不乐观的。
人是城市的主题，人的素质就是城市的素质，人的命运就是城市的命运。在中国城市化进程中，目前主要可划分出传统农民、现代产业工人和后现代生产者三种主体，这三者无论在精神意识上还是在现实利益上都存在着巨大的差异和冲突，在一些基本和重大的问题上很难形成共识，在城市化进程中也很难采取高度一致的自觉行为。
具体到空间正义问题，也几乎和其他城市问题一样，人们会本能地提出“谁的正义”的尖锐发问。以最能代表城市空间发展的新城新区规划建设为例，在当下存在的主流声音是“全盘否定”。
其主要观点可概括为四方面：
（1）质疑新城新区存在的合理性和必要性。认为其主要体现了政府和官员的意志，是“行政的手”取代了“市场的手”，而非出于城市发展的规律和必然性，并大幅增加了地方政府的债务负担。
（2）质疑新城新区建设的规模和数量。以12个省会城市平均建4.6个新城新区、144个地级市规划建设200个新城新区为对象，认为我国新城新区数量过多、建设标准设置较高，超出了城市发展的实际需要和当地财政的承受能力。
（3）质疑新城新区建设的目的和意义。认为“政绩工程”和“土地财政”是主要推手或动机，前者主要功能是为地方官员晋升“铺路”，后者主要是拉动地价以获取更多的财政收益，在拆迁、征地中还存在着损害普通百姓权益的问题。
（4）全盘否定新城新区的规划与建设。以一些“鬼城”、“空城”为案例，把人气不旺、空置率高、公共设施配套和公共服务滞后、产业集聚程度不高或经济发展乏力，也包括违规占地、安置补偿不合理、政策不到位、群体性事件等完全归罪于新城新区。由此必然得出“新城新区不正义”的结论。
但事实并非如此。
新城新区是我们团队的一个重要研究领域，自2011年以来，先后承担了国家发展改革委委托项目《规范新城新区若干重大问题研究》、《区域规划实施中期评估重大问题研究》，建有《全国新城新区数据库》，特别是界定的我国新城新区概念、统计标准、统计数据与对策建议等，为落实《国家十二五规划》“合理确定城市开发边界，规范新城新区建设”、以及国务院作为内部文件下发的《新区设立审核办法》提供了重要依据和基础。
在我们看来，这些言论主要存在以下问题：
（1）缺乏对新城新区的理论研究，看不到其在城市化进程中的重要作用，也不可能正确认识我国新城新区建设的必要性。
（2）缺乏对新城新区的历史研究，不了解历史就容易“跟着感觉走”，也不能对我国新城新区建设做出科学的认识和评价。
（3）缺乏全面的数据和科学的经验研究，容易形成各种不严谨的概括和过于随意的判断，不能正确认识和把握新城新区的复杂性与当下面临的突出问题。
（4）对新城新区成长缺乏“耐心”和“了解之同情”，忽视了国家和地方政府的探索和建设性努力，不利于引导我国新城新区走出一条转型和创新发展之路。
尽管无需否认在“政绩工程”“土地财政”“文化产业新政”等幌子下，我国新城新区规划建设中存在着违规、违法及盲目开发等突出问题。但这不能成为全盘否定新城新区建设的口实。
对此可以补充两点：
首先，2000年以来，我国城市人口以年均超过1.3%左右的速度快速增长。而每增长一个百分点就需要年新增建设用地1800平方公里。我国这种大规模、高速度、集中化的城市化特点，必然要以更大范围的城市空间为载体，建设新城新区完全符合城市化的一般规律和我国城市“爆炸式扩张”的特殊国情。
其次，以经济开发区为例，目前由国务院批准的国家级开发区现为437家，省级开发区为1600余家，各类主题产业园超过2万家，自1984年起到2014年，它们30年来贡献了全国GDP的68%和近九成的外贸出口，可以说在全国经济社会发展中具有中流砥柱的核心地位。
所以可以反问，如果没有这些新城新区及其带来的科技进步和经济发展，我们的城市生活就会更美好吗？答案我想是不言而喻的。
最后想说的是，“空间正义”是一个“不会有终极答案”的话题，也是一个“永远在路上”的城市化征程。既是所指、能指、内涵、外延不断变化的话语生产，也是各种群体、阶层、组织和个体反复博弈、相互妥协的结果。
同时也还要记住，一个时代有一个时代的空间正义，一个城市有一个城市的空间正义。但我们希望通过一代又一代人的努力和奋斗，最终能够形成一个比较理想的正义概念，建成一个为绝大多数人所认可和接受的正义城市。
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文章来源：交大城市网（ID：sjtu-us）
新土地规划人 整理编辑