张尚武：城乡规划在于缩小城乡差距，而非差异

乡村规划的本质是应对乡村可持续发展问题的公共干预，其根本目标是实现乡村现代化，使乡村成为国家现代化进程的有机部分。这其中不仅包含物质层面的更新，更多地包含对乡村社会问题的治理。

相对于城市，乡村的生产生活方式不是“高效率”的，城市化过程必然伴随一定程度的农村衰退，这是一个客观趋势。但作为一种人居形态，农村本身不应该消失。最终乡村能走向何方，取决于采取了何种措施。

乡村规划作为一种公共政策，对乡村地区的公共干预，关键在于减缓乡村社会的衰退，恢复农村活力，在城市化的过程中减少社会矛盾和社会风险。乡村规划过程不只是一个规划的制定，更多地是一个社会参与过程。规划师不能定位于主导地区发展的“精英”，更多地是在社会参与的过程中，发挥技术上的影响，帮助地方形成发展共识。

张尚武

教授、注册城市规划师；同济大学建筑与城市规划学院副院长，上海同济城市规划设计研究院副院长

Q=城市中国  A=张尚武

Q：乡村规划的制定脱胎于城市规划，但“美丽乡村”增加了村民公众参与等自下而上的内容，这对城市规划学科的发展会带来哪些影响？

A：与城市相比，乡村社会具有更明显的“自组织”特征，乡村规划需要注重对乡村社会组织规律的研究和认识。针对乡村社会组织特点，类似更新规划、社区规划的工作内容和方式方法可能在乡村地区运用更多，目前学科内对其方法研究还不够成熟。我国农村和城市社区的差异性较大，即使在城市，社区规划也刚刚起步，还需要更多的研究和实践。乡村规划与传统城市规划在一些基本公共服务要素配置、规划原理等方面都不尽相同。因此，学科要加强对乡村社会规律的研究，加强对乡村规划方法的研究。

关于“乡村规划是什么”，要从多角度多层次看待。从《城乡规划法》颁布算起，乡村规划正式纳入城乡规划体系只有10年。从规划体系上，乡村问题并不只是靠乡村规划就能解决，宏观层面的区域规划、城镇体系规划、总体规划都应关注乡村发展问题，包含了区域性公共政策、城乡发展关系等，涉及地区社会经济各项内容构成的多层次、相互支撑的政策体系。

从具体实践来看，根据乡村面临的问题不同、需求不同，规划的内容和形式也是多样的，比如既有以物质环境更新为主的村庄建设规划，也有关于历史保护、文化景观、环境治理等其它内容的乡村专项规划。

不同乡村问题不同、目标不同，乡村规划的内容也需因地制宜。

Q：很多规划从业者关注乡村规划中自下而上的部分，强调“内生发展”。乡村规划中“自上而下”与“自下而上”的关系是什么？

A：现在很多地方的乡村规划都是政府主导的，政府在美丽乡村建设方面起了很大的推动作用，在农村地区环境整治、基础设施、公共服务建设上投入很大。但如何形成长效和常态化的机制，保证乡村地区可持续发展的动力，从为乡村“输血”更多地转变为培育“造血”功能，这不是一蹴而就的，需要长期探索实践。

在宏观层面上，要认识到政府在推动乡村规划中的作用和必要性。规划本身就是一种政府管理职能。在宏观政策制定和解决乡村基本问题方面必须依靠政府，需要“自上而下”，比如要系统化地解决农村基础设施建设、基本公共服务均等化等问题，必须有政府的公共投入，这是市场无法解决的。

“自下而上”的是一种基本的工作方法，重视村民的参与性。当下的一些乡村规划建设中，政府从自己出发点投入做了许多工作，没有考虑村庄实际问题和需求。村民没有参与到村庄建设中，往往不能取得很好的效果。政府一揽子地进行的农村工程建设，后续的管理和维护成本也较高。

因此，乡村规划建设需要探索一个长效的内生机制。不少地方也在探索新的方式方法，比如政府出资补贴、村民参与建设等，在有的地方，政府先组织社区规划师帮助村庄提出项目需求，上报政府争取预算，再组织村民共同参与建设等。这些需要政府从宏观层面系统化的引导推动，需要政府与社会的结合，目标与手段的结合。

Q：在“美丽乡村”之前也有过“城乡一体化”的讨论，“城乡一体化”放在现在的语境下是一种什么状态？

A：城乡之间存在差异和差距，核心任务是缩小差距，而非差异。差异是城乡存在的前提。“城乡一体化”并不意味着采用同样的方式解决城市和乡村的问题，关键是实现农村“现代化”，包括三个方面：首先是提高农村经济收入；其次是提升农村公共服务水平，这需要考虑农村人口密度低、村落分散的现实因素；第三是改善生活和生产环境，尤其是环境污染、基础设施、交通条件等。做到这三点，缩小农村和城市的差距，农村同样可以获得均等的发展机会，也有利于缓解特大城市人口过度集中的压力。因此，“一体化”关键是缩小城乡差距，而不是简单地把农村变成城市。

过去曾经有一阵风，搞“农村社区化”、“农民上楼”、集中居民点，试图用城市化的方式来解决农村问题，这不符合农村的生产方式和生活规律。

当然，也要因地制宜地区分讨论，比如在一些经济发达的大城市周边地区，人口密度较高、农村已逐渐与农业生产脱离关系，居住在农村的人口也不从事农业生产，这种情况下通过适度集中解决基础设施和公共服务覆盖面是需要的；但在一些经济不发达、依赖农业、人口密度低的农村地区，片面的强调集中居住就不可取了。

如果出于“土地换指标”目的，就更加有问题了。不能通过抹平城乡差异而达到“一体化”的目的，这有一个认识过程，很多地方已经意识到不能简单地从物质层面来理解乡村问题。 

未来“乡村是什么”这一问题依然值得讨论。即使在发达地区，未来乡村在整个城市群中应该发挥什么作用依然是值得深入研究的。一些地区，还将村庄简单地贴上几类标签，或保护、或保留、或拆并，这种简单、粗暴对待农村未来的认识需要转变。

Q：缩小城乡差距，在您刚才提到“农村现代化”的三个方面，您认为目前哪个方面是比较难做的？

A：目前，农村地区的交通条件已有很大改善，农村环境整治也有很大进步，包括垃圾收集等。但是农村生活水平的提高和公共服务的提升是难点，包括农村教育、医疗服务等。随着农村地区人口减少、学校撤并，出现村民为了子女教育举家“城镇化”的现象，对于家庭而言，付出的代价和社会成本很高。当然，谈到公共服务均等性问题，不仅有“城乡”差距，也有“城市间”的差距。目前好的教育、医疗资源都集中在特大城市。在县城中设立教学质量好的学校、医院是很有必要的，能够为农村人口创造更多教育机会和医疗条件。这更多地涉及到城乡资源分配的公共政策导向和制度设计，比如现在县级城市不允许设立三甲医院，事实上是有需求的。

总之，解决公共服务的城乡差距或者城市差距问题，关键在政府，需要国家和地方政府的高度关注并持续投入。比如通过公共财政的倾斜和转移支付，加强对农村地区和不发达地区的支持。这是一个国家和地方宏观层面的制度安排，而不仅仅是通过规划手段，更不是依靠市场力量就可以解决的。

Q：现在很多城市社会资本都对乡村感兴趣，介入乡村建设，推动乡村美化，希望美丽的乡村能够唤起“乡愁”。如何评价这种“资本下乡”现象？有人担忧过多的农家乐、艺术乡建、乡村旅游开发等，是否是一种对乡村资源的“侵占”？

A：社会资本介入乡村是否有利的一个评价标准，是看能否转化为乡村发展的内生动力。农村地区丰富的农业资源、连接到的外部市场，促进城乡之间人流、物流、知识流的双向流动，以及村民参与的本地市场建设，改善地区环境，增加经济收入，这些都是有利于乡村发展的方面。

但是，如果不注重这些，只是在本地“空投”外部资本，仅仅为了增加地方税收，而无法改善本地居民的生活水平、增加居民收入及提升社会发展水平，甚至带来环境影响，就是有问题的。因此，评价“资本下乡”好坏的标准，是要看其能否很好地嫁接在乡村内生发展的循环过程中，从而为乡村带来整体福利水平的提升。

乡村地区发展的多元化是必需的。

未来城镇化发展的趋势，是城乡之间的“双向流动”，有农村人向城市集聚，也会有越来越多城市人口和资源往乡村流动。如果农村只有“流出”而没有“流入”，是没有发展机会的，这种“双向流动”利于农村发展。

对乡村资源的消费需求，也不能简单地看作是“侵占”。关键之处是需要通过政策、规范等对乡村资源的使用进行管理和约束，对乡村地区这些生产或建设活动进行合理的引导和干预，规划就是一种公共干预的手段。面对市场的逐利行为，放任不管是不行的，必须从维护公共利益的角度进行约束。目前缺少的是这样的管理和约束机制。

发展乡村旅游，是社会消费趋势所致。

大城市周边的观光休闲农业发展红火，因为有巨大的消费需求。与城市相比，乡村的自然和人文环境特色明显，差异化发展有先天条件。但是发展乡村旅游解决不了所有的乡村问题，比如偏远地区的乡村，交通不便、资源贫瘠、环境恶劣，这些地区的乡村发展如何解决？完全依靠市场肯定是解决不了的，还是需要政府的公共干预和系统性的公共投入，引导市场参与。

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来源：城市中国杂志

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