“多规合一”规划中的城乡用地分类及其应用
文章对当前开展的“多规合一”的背景和意义进行了梳理，提出研究“多规合一”规划中城乡用地分类具有重要的现实意义。在对当前的各类用地分类标准进行分析后，结合当前对城乡生态环境保护的要求，提出由“生产、生活、生态空间+区域设施空间”组成的“3+1”空间分类框架，并将其应用在四川省中江县城乡规划中，针对出现的问题进行总结和展望，以期为当前“多规合一”中区域用地分类理论研究增添一种思路。
【关键词】多规合一；用地分类；三生空间
一 背景和意义
（一）“多规合一”的提出
我国城市空间规划体系的规划种类较为丰富，不同规划间行政主管单位的不同和信息协调的不充分，导致规划之间衔接性不强、有时存在矛盾冲突、投资项目管理混乱和审批周期长、行政资源集约程度不高，甚至导致项目建设成本增加等。
全国第十八届三中全会提出“多规合一”，旨在通过推动国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划及生态环境保护规划等多个规划的相互融合，来解决现有的规划自成体系、内容冲突、缺乏衔接和协调等突出问题。
“多规合一”是保障市县规划有效实施的迫切要求，是强化政府空间管控能力，实现国土空间集约、高效、可持续利用的重要举措。“多规合一”的目的在于对当前多个规划相互冲突的问题进行有效协调，同时在更大尺度上建立统一的规划管理平台，便于规划工作的科学、高效开展；建立统一衔接、功能互补和相互协调的土地分类体系，促进经济社会与生态环境协调发展。
（二）相关用地分类概述
目前我国由政府出台的规划类型有 80 余种，其中法定规划有20余种，规划体系庞杂紊乱，呈现“各自为政”“争当龙头”的局面，在规划编制和管理的过程中存在管理要求缺乏协同、部门规划衔接困难和管理主体不清等问题。
各部门根据自身工作的需要，对区域空间进行了不同的分类，形成了各种分类体系，常见的土地分类标准除了建设部门的“城市用地分类与规划建设用地标准”，还有国土部门的“土地利用分类系统标准”和林业部门的“林地分类标准”等。
（三）研究意义和关键问题
目前，各部门对区域空间的分类不同，分类体系也各不相同。这些分类方法目标不同、标准不一，概念和内涵也存在较大差异，不利于对区域空间进行整体评估和统筹安排。因此，推动“多规合一”规划的基础性工作，就是要对区域空间进行统一分类。
“多规合一”规划中城乡用地分类标准面临的主要问题是如何协调不同分类标准，如何指导地方进一步发展。“多规合一”规划中城乡用地分类标准要保证土地的高效、合理利用，同时根据一定时期内城市经济、社会和环境对城市用地发展的要求，按照土地的自身特性、空间功能和其他因素，将土地划分为不同类型，并通过编制土地利用规划确定每一个地块的类型、使用规则和管控原则，要求每宗土地严格按照土地利用规划确定的类型来利用。
根据当前的社会发展，在进行“多规合一”工作时，亟需构建以土地利用功能为主导的分类体系，强调生态功能在分类体系中的作用，重视对生态用地的管控，将生态用地纳入土地利用分类体系，统筹生产、生活和生态用地空间与区域设施空间。因此，需构建一个操作性强的，以生产、生活和生态“三生用地”为主导的土地利用分类体系，以适应管理和研究的需要，协调各类用地的关系。
二 “多规合一”规划对城乡用地分类的属性要求
（一）“多规合一”土地分类的统一性
目前，城乡建设用地以城乡规划部门的用地分类标准为主，非建设用地以国土资源部门的用地分类标准为主，兼顾林业分类标准等。
建设用地与非建设用地之间往往存在边界不重合、相互不协调等问题，因此必须整合形成城乡统一的用地分类标准。“多规合一”的目的就是要形成一本规划、一张蓝图，新的用地分类应该具有高度的统一性，每一个地块的分类和属性都应得到具体落实；对各类用地进行统一核算，杜绝传统规划对同一地块存在不同分类的问题。
（二）“多规合一”土地分类的协调性
由于“多规合一”面对的是包含城乡规划、土地利用规划、林业规划在内的几十种规划和用地分类标准，且各自有相对独立的体系，因此新的用地分类标准必须兼顾各个重要规划之间的相互关系。
同时，土地分类还应兼顾土地利用总体规划的用地指标适宜、耕地总量平衡及生态空间保护等内容；协调城镇建设、土地供应和土地开发三者的关系，协调多部门已有规划和土地利用方案与城乡可持续发展的关系，缓解城乡发展与耕地保护、生态保护的矛盾。
（三）“多规合一”土地分类的可操作性
“多规合一”的用地具有多功能性和混合性，新的用地标准必须具有很强的可操作性，要求对同一块用地可以清晰地进行分类和规划，每一个地块的分类和空间属性都能得到具体落实。用地分类划分标准应清晰、明确、便于执行，能充分反映规划的控制要求 ( 目的 )，分类标准的制订要符合城乡发展的实际情况，遵循土地使用发展的客观规律，回应客体的合理诉求。
三 面向“多规合一”的城乡用地分类
（一）总体要求
按照“生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀”的总体要求，以《城市用地分类与规划建设用地标准》和《土地利用现状分类》为基础，结合《国家生态保护红线—生态功能红线划定技术指南》，并参考林业、农业和交通等各部门的相关标准，设计出由“生产、生活、生态空间+区域设施空间”组成的“3+1”空间分类框架，将各部门的现有分类纳入其中并保持各自体系不变，建立既适应现有分类标准，又具可操作性的区域空间分类体系。
（二）用地分类设计
本次分类主要突出用地的主体功能，将空间划分为生产空间、生活空间、生态空间和区域设施空间四大类。生产空间是指主要进行工业、采矿、林业、农业活动获取产品和供给功能的用地；生活空间是指提供承载和保障人居功能的用地；生态空间是以调节、维持和保障生态安全功能为主的用地；区域设施空间是主要为区域生产、生活提供服务的交通、市政及其他空间(表1)。
（三） 分类含义
在一级四大类空间的基础上，二级分类进一步细化四大类空间，主要明确了用地提供的具体服务功能，同时还将各部门的现有分类纳入其中，以便于对接。
生态空间按照生态功能的重要级别进行划分，相比建设部门的非建设用地分类和国土部门的农用地分类方法，更加突出了生态功能的地位，有助于对生态环境的保护。
严格保护类生态用地对应环保部门划定的“生态红线”范围，一般保护类生态用地中坡度大于35%的山体是根据《国务院关于完善退耕还林政策的通知》和《基本农田划定技术规程》中“坡度35%以上坡耕地宜退耕还林”的要求而提出的。
生活空间参照城乡用地分类标准划分为城市、镇乡和村庄三类用地，城市、镇乡对应建设部门除生产空间外的城镇建设用地，村庄对应建设部门的村庄建设用地和国土部门的农村宅基地，生活空间的单列更加有助于检验城市的宜居性。
生产空间的分类参照土地利用分类的 06 类和城市建设用地分类进行，其中农林生产用地包括农业生产用地和林业生产用地两类，这里要说明的是，林地按照其林种类型分为了两部分，一部分属于用于生产的林业生产用地 ( 主要为用材林 )，另一部分属于以生态功能为主的生态空间。
区域设施空间的分类方法主要延续了城乡用地分类标准和土地利用分类标准的相关用地分类方法。
（四） 与相关用地分类的关系
生态空间与农林生产用地之和应等于城乡规划的非建设用地 E，以及土地利用规划的农用地与其他土地之和 (01耕地、02 园地、03 林地、04 草地、12其他土地 )。
城市、镇乡的生活空间与工业、物流仓储用地之和，应等于城乡规划的城镇建设用地，再加上村庄生活空间、采矿用地和区域设施空间，应等于城乡规划的城乡建设用地，以及土地利用规划的建设用地(表2)。
四 应用案例
（一）中江县概述
结合新的“多规合一”用地分类标准，四川省进行了大量的“多规合一”项目实践，并对其进行探索，取得了较好的成果和宝贵的经验。
四川省中江县隶属德阳市，用地面积为 2200km² ，自然空间特征以丘陵为主。目前，中江县进行空间布局的规划有 17 种，涉及空间利用的规划超过40种，城乡建设、国土资源、林业和交通等部门对空间的安排存在差异与冲突。
（二）规划思路
本次规划以生态敏感度为主，结合地形地貌、水文气象等因子，采用加权叠加法进行评价，并将评价结果归纳为生态高敏感区、生态敏感区、生态一般敏感区和生态低敏感区 4 个等级，作为制定空间格局“底图”的基本依据。
生态空间：将生态高敏感区和生态敏感区空间作为生态格局的重要支撑进行保护。
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部分依附城市的生产空间结合生活空间布局：根据中江县在成都平原城市群中的地位及其发展趋势，结合中江资源环境承载能力，确定中江县城终极规模，其他城镇按上述方法逐一测算。合并布局的生活空间与生产空间均在生态低敏感区内。
单独安排的生产空间：将生态一般敏感区作为农林生产空间使用。其中，基本农田划定控制线，控制线以外作为一般农田、林业生产和弹性空间使用。
区域设施空间：根据经济社会发展需要，布置各类廊道的位置和数量，尽可能合并布置，形成共用廊道。廊道必须穿越生态高敏感区时，尽可能布置在生态敏感性相对较低的区段( 图 1)。
综合上述各类空间安排，形成中江县全域空间一张蓝图。规划生态、生活、生产和区域设施空间占县域面积的比重分别为 37%、11%、50%、2%。
其中，建设用地包括生活、生产和区域设施空间 ( 除农林生产空间外 )，总面积为321.37km² ，占全县面积的14.6%(表3)。
（三）空间管控与引导
根据本次规划的土地分类方法，将中江县域的土地分为生态空间、生活空间、生产空间和区域设施廊道空间，并制定了相应的空间管控办法和建设引导措施。
生态空间划分为严格保护类与一般保护类生态空间，严格保护类生态空间依据生态保护红线管控要求执行，除区域性重大市政基础设施建设外，原则上禁止任何城镇建设行为。
一般保护类生态空间要求大力推进退耕还林，改善生态环境。
生活空间要求城镇用地内的建设开发行为必须符合城乡建设规划的安排。村庄建设空间重点安排农民住房、基础设施和公共设施。开发边界以内的城镇空间，依据城镇用地管控要求执行，开发边界以内至城镇建设用地以外的空间，原则上应作为一般农田或生态林地等非建设用地使用。
生产空间要求工业用地不得在本规划确定的工业用地外布置工业设施，不得擅自突破本规划确定的工业用地规模和范围。物流用地禁止改为其他土地用途。采矿用地应主要用于采矿及配套设施建设，不得安排农村居民点等。农林生产用地中基本农田控制线以内的空间，不得改变用地性质或者占用。
设施廊道内不得进行任何与该基础设施无关的建设活动，铁路及高速公路控制区应严格管控，不得擅自建设。高压走廊控制区内任何单位和个人不得非法占用变电设施用地、输电线路走廊。
（四）小结
本次“多规合一”规划中使用的土地利用分类方法，有效地解决了中江县目前多个规划并行、相互矛盾等问题，重点解决了“多规合一”城乡建设用地各类主要用地空间布局的协调问题。中江县实施“多规合一”后，严格执行“总量平衡、管控到位、持续发展”的原则，城乡建设用地总规模相互协调，有利于中江县的可持续发展。
结论与展望
以“生产空间、生活空间、生态空间+区域设施空间”为主导的“多规合一”区域土地分类标准解决了传统“三规合一”或“多规合一”中土地分类标准厚此薄彼、无法相互兼顾的问题。
实行新的土地分类标准，相当于区域空间的一次大洗牌，运用统一的标准，对区域土地进行全覆盖的土地分类工作，有效处理了各部门土地利用边界相互超越或无法对接的问题。
新的土地分类标准强调了生态空间的保护与生活、生产空间的协调发展，生态空间用地被纳入土地分类标准后，其功能地位更加突出，管控要求更加严格，更加有利于区域的可持续发展。
在具体的土地分类工作中，以土地的生态敏感度作为空间格局的“底图”，以城镇发展和土地相关资源保护为依托，与传统部门的工作范围口径相结合，使土地分类结果清晰明确，各部门权责归属得当，防止一家独大，形成相互监督、相互协调的整体，有利于“多规合一”工作的长效开展和实施。
当前的发展是以生态保护为基础的可持续发展，土地以集约节约利用为原则，虽然本次运用的多规合一实践方案对此有所回应，但还需进一步解决一些问题，如环境承载能力和生态环境保护要求不够具体，其约束力和实践性不强，部门间信息沟通和管理审批的效率及资源整合有待提高，公众参与的途径和措施不够完善等。
对于本次“多规合一”规划中的城乡用地分类研究，下一步还需重点解决以下问题：
(1) 此次用地分类标准的问题，如工业用地划入生产空间，出现与生活空间相对隔离的问题，进一步容易造成工业用地布局与居住用地等生活空间的隔离，以及与城市空间结构脱节等。物流仓储用地作为生产空间用地，独立于生活空间，与商业服务业用地不能形成良性互动，阻碍产业融合和创新。
(2) 建立“一图多规划”的信息共享管理平台。充分运用“3S”技术，录入以“三生”空间为主导的“多规合一”用地分类数据，建立统一的系统数据库，依托搭建的信息共享管理平台，优化建设项目的前期生成流程及后续审批流程；建立灵活的实时规划监管机制，多部门协调工作，共同保障“多规合一”的有效实施(图2)。
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来源：规划师杂志
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