刘守英：“城乡中国”比“城市化”更符合现阶段定位

改革开放以来，中国经济增长举世瞩目，但如何观察中国转型的问题一直引起学界争议。最近，在“国家高端智库”中国人民大学国家发展与战略研究院“直面真实世界”的主题演讲中，原国务院发展研究中心农村部副部长、中国人民大学教授刘守英认为，研究中国转型的正确视角应该是结构的、历史的和基于农民-土地关系变化程度的。

他指出，中国的结构转型可分为“乡土中国”、“城乡中国”和“城市中国”这三个阶段，其中又以“城乡中国”最为关键。

本文梳理了“乡土中国”的九大基本特征，指出中国在不松动乡土的情况下，已经基本实现了从农业国向工业国的转变。

当前中国已经步入了“城乡中国”阶段，而不是所谓的“城市化”阶段。明确这一阶段定位，有助于引导未来政策制定的方向，避免出现城乡分割的政策失误。

 

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一

观察中国转型的正确视角：

结构的、历史的、农民-土地关系

在经历了近40年的改革开放后，中国的经济发展表现可以概括为四个“没想到”：

一是没想到过去30余年间中国的经济增速表现会如此亮眼。中国31个省市自治区GDP增速30多年的时间中基本上都保持在年均10%以上的增速，中国过去30多年的经济增速无与伦比，中国在全球的经济地位稳步提升；

二是没想到中国的经济增速在2010年后出现大幅下滑；

三是没想到中国成为了世界制造工厂。中国谋求进步的最主要动力是工业化的进程，90年代后中国工业化进程发展速度让世界惊讶；

四是没想到中国的城市化进程会如此之快。2012年中国常住人口城镇化率已经过半。

从这四个现象看，中国在如此短的时间里发生了如此大的变化，在人类历史上也实属罕见。但随之而来而问题是：

中国的经济增长到底能持续多久？

可持续性有多强？

中国经济是一枝独秀还是昙花一现？

中国是否会落入中等收入陷阱？

30多年高增长后的增速下滑到底是周期现象还是阶段性现象？

城市化是否能解决一切问题？

对于这些问题，现在各界意见不一，而意见分歧的背后都牵扯到怎样观察中国转型的问题。

图1：中国的GDP增长率

二

中国结构转型的三阶段：

乡土中国-城乡中国-城市中国

研究中国结构转型时有三个阶段：

一是乡土中国阶段，正如费孝通所说从基层上看，中国社会是乡土性的；

二是城乡中国阶段，这个阶段一半农村人，一半城里人。这一阶段变化最为剧烈，而城市化并不能代表这个阶段；

三是城市中国阶段，这是最成熟的阶段。

三个阶段中，最为关键的就是城乡中国这个阶段，因为这一阶段中结构转变最快、要素流动最活跃、城乡关系变化最大。

乡土中国有一些基本特征：

（1）“离不了土”。

主要是指农民不轻易放弃土地，土地不流动而表现出的“土里土气”。以农为业，安土重迁，这是中国农民的天性，但土地也会成为他们的负担。

（2）以村落为社区基本单位。

在观察中国乡村社会的时候，你会发现农村有两个载体，一个是农民（小农），另一个是村落。而村落不仅仅是一个空间，而是以整个乡村制度为载体形成的一系列制度集合。

（3）“熟人”社会。

传统社会是地方性、区域性的熟人网络，而现代社会中人与人之间是陌生的。所以“熟人社会”只适于那些生于斯、长于斯的“本地人”，陌生人很难融入。

（4）“由近及远”的差序格局。

正如费孝通讲的，整个中国乡土社会形成了“瓦片飘出去的时候由近及远，形成深浅不同的波纹，这些波纹是连着瓦片形成的”。这就是中国传统社会的一种差序格局——由近及远形成的各种不同关系。

（5）“礼治”秩序。

乡土社会是“礼治”社会。

（6）小农经济

基于“家本位”所有制的小农经济。

（7）“耕作权”为大的产权结构。

整个中国土地制度安排中最大的就是耕作权。

（8）人口对土地的压力加大。

到19世纪中国易于耕作的土地已经将近用尽。另外，中国近代由于工业化进程受阻，农业又进一步承载了更重的人口压力。

（9）传统农业生产率进步很慢。

乡土中国的农业增长模式是靠“面朝黄土背朝天”式辛勤劳作以提高生产力，从结果上看，中国农业劳动生产力一直没有增长。

中国在不松动乡土的情况下，结构转变可分为几个阶段：

第一个阶段，重工业优先的赶超型经济发展。七届二中全会时提出“中国要从农业国转变为工业国”，我们选择了优先发展重工业的赶超型经济发展战略，也就是靠扭曲产品和生产要素价格的宏观政策环境、高度集中的资源计划配置制度，没有自主权的微观经营机制，人为地压低重工业发展的各项成本，降低重工业资本形成的门槛。

所以整个制度支撑：

一个是农产品统购制度，国家统一收购农民的农产品，国家统一供应城市的食品供应；

二是集体化人民公社制度，把原来农民土地经过合作化、机械化收到集体手上，集体使用、集体所有、集体统一经营，结果是把农民捆在农业上。

这个时期农业制度是无效的，由于农民没有离开土地，而且被捆在土地上，为工业化提供更低价的农业化产品，整个中国农业劳动生产力每年以0.2%的速度负增长，造成的结果是人-地比率恶化。

在整个国家工业化时期，农民不仅跟乡土中国时期一样，没有脱离土地，甚至还被绑缚于土地，进城的路也被堵死。

图2：1949-1985年农民进程的主要途径

第二个阶段，八十年代整个中国开始发生土地制度的改革。改革主要表现在两个方面：

一是农村土地从原来集体所有、集体耕种转向集体所有、农户耕种；

二是非农用地开始允许农民利用集体土地搞乡村工业化。

这时农民开始参与乡村工业化进程，开始参与结构转变，农村内部开始出现分工、分业，但是农民还是在本乡本土搞工业化，还是乡土中国。

表1：1978-1991年我国农村劳动力转移情况

第三个阶段，农民开始跨区流动参与工业化。90年代末期以后，整个中国工业化和城市化发生非常大的变化，农一代离土、出村，到沿海地区参与工业化，这些沿海地区工业化高速发展，农民参与工业化，开始跨地区流动。

农民一部分往珠三角走，还有一部分往长三角走。这样整个农民工业化进程跟乡村工业化期间的差别是“开始离土、出村”，农村人口离开故土进入城市。

这个阶段整个沿海地区的工业化靠的就是这些廉价劳动力的支撑，中国如果没有土地制度支撑是成不了世界制造工厂。

整个中国工业化过程，除了依靠劳动力低成本，还有赖于一套独特土地制度形成的土地低价，这避免了中国由于土地资源供应不足造成的土地价格上升而影响中国工业化进程。

中国农业低价表现在2002年到2014年农业价格才提高60%，工业低价保证中国园区工业化，保证土地低成本。沿海地区靠低价土地形成园区以后，整个中西部地区农民开始出村，跨地区流动。

表2：农民跨地区的出村情况

90年代末的这拨农一代，出村、离土，看上去好像开始摆脱了乡土中国，农民跟土地的关系变化。但是糟糕的是整个农一代在外面奔波20年以后又回去了，其中的原因有两个方面：

一是城市没有形成一套让这些农民落下来的制度，户籍制度、整个公共服务提供制度、保障制度没有把这些人纳进去；

二是整个农一代恋土情节，农民跟土地的关系，农一代还是恋土，因为搞过农业，跟土地有很深的感情，还有这批人是80年代分到地的人。

整个乡土中国转变，当农民跟土地的这种连接没有发生改变，中国转型就没有真正发生。

从国家工业化到乡村工业化，再到沿海地区的工业化。这三个阶段中国基本上已经实现了从农业国向工业国转变，但是中国没有实现这几亿人从农民向市民的转变，他们尽管参与了工业化的进程，但是并没有参与到城市化进程。所以结果是到农一代为止，中国是一个有结构转变的乡土中国时期。

三

当前中国已经步入“城乡中国”阶段

我们认为当前中国已经步入“城乡中国”阶段，主要理由有以下四点：

第一，农二代与乡村的关系已经发生彻底改变。不管城市是否接纳，不可否认的是农民开始变成城里人。

现在中国人口迁移有四个特征：

一个是迁移的人口主要集中在20岁左右，劳动迁移率和年龄呈倒U型，迁移主力军是80后，这里定义为农二代；

二是迁移的农二代主要是跨省的迁移；

三是外出务工成常态，2012年年均外出务工时间将近9个月；

四是举家迁移，现在子女随父母的迁移开始增加。

现在的人口迁移发生的一些明显变化，现在农二代的迁移一般以家庭为单位迁移，和过去以个体为单位的出去打工发生了本质的变化，农二代与农一代每天工作的时长也发生了变化，农二代的工作时长大幅度下降，教育程度普遍提高，务农活动时间非常少，基本不务农，从事建筑业的人减少，从事制造业和服务业的上升，农二代收入汇回去的比例也大幅度减少，挣的钱更多在城里消费。

图3：从事建筑业、制造业和服务业的务工人员情况变化

另外，农二代出现了一些新现象，包括跨省婚姻增加，关系网络增强，农二代主要靠熟人关系，主要在城市交社保。

城乡中国非常重要的是人与土地的关系，现在发生非常大的变化，80后兴起后，在经济社会特征上出现农二代与农一代本质的差别，一方面表现在农民与土地的关系发生重要变化，农二代收入不是来自于农业，也不会务农。另一方面农二代生活方式、工作方式城市化，生活方式跟城里一样，完全城市化。

第二，农业部门正经历重大变革。原来定义的农业，就是粮食农业的概念。但是现在发生很大的变化，农业份额大幅度下降，农业产值份额到2014年只有9%。粮食安全发生了重要变化，现在明确主粮自给。城乡的需求也发生变化，城市需求从原来量的需求转向质量、安全、健康、生态。

这些变化后的中国农业正在经历一场伟大的革命，从原来粮食农业转向多功能变化，农业功能发生很大变化，农业形态发生很大变化。

土地制度方面的变化，首先看所有权状况，按照法律的规定土地三级所有，村所有、组所有、集体所有，但是三级所有权状况现在是41%归村所有，51.5%归村小组所有，也就是中国现在土地集体所有制，以小组或者是以村为边界的所有权单位基本是小组和行政村各占一半，这就是集体所有，集体所有土地最后是由集体将村范围内的土地承包给农户经营。

表3：耕地流转转入主体（2010-2014）

14亿亩耕地中13亿亩包给了一家一户的农户，以农户为单位的承包现象，中国这几年土地流转方面，转让的面积、股份合作的面积发生了重要的变化。

土地制度发生变化就是中国农业经营制度发生变化，农业户的土地面积开始增加，除了大部分小规模农户以外，100亩以上甚至100亩到200亩以上的农户规模开始上升，土地经营规模开始上升，这是土地和经营制度发生的重要变化。

其实最大的变化是中国农业发展的模式，在乡村中国时期，中国的农业发展模式主要特点是高劳动投入提高劳动成本。

在结构转变以后，农业用工成本上升，但是亩均作物用工量下降，中国农业机械投入上升，要素比例发生变化，中国的农业从乡土中国转向城市中国。

中国农业转型最重要的标志就是从以高劳动投入提高劳动生产率转向以机械投入提高劳动生产力为主的增长模式。

第三，“熟人社会”的村庄制度正在发生剧烈变动。

维系乡土中国最重要的制度就是村庄制度，这套村庄制度现在发生了几个方面的变化：

一个是村庄随人口代际差异而变化，农一代，人走资本回、出村再回村，农二代，人走资本不回、出村却不再回村。这导致村庄的两极分化，大部分村庄衰败，原因是资本不再回来。

第二个是村庄制度现在趋于瓦解，本村人变陌生人，人际关系断裂与非人际关系的进入，礼治秩序瓦解，公私关系模糊。

第三个是政治化控制失效与乡贤治理缺失。

第四个是村庄分化加剧，大部分村庄破败与少部分复活。

第四，城乡生产要素对流不断增加。上一轮中国城市化进程，主要生产要素土地、资本和劳动力从单向流动转向对流。

土地配置县一级土地指标是200亩、300亩，资本是完全往城市走，劳动力从乡村往城市转移。但是城乡中国阶段发生了一个非常重要的变化，这三个要素都开始出现城乡之间的对流。

四

建议用“城乡中国”取代“城市化”理念

我们提出城乡中国的概念主要是因为：

第一，城市化是对城乡转型的误读。把城市化理解成是农村人口向城市的转移，城市化的结果是城市不断的扩大，乡村最后消亡，所有的要素向城市积聚，这种对城市化的理解跟城乡转型真实世界是不一致的。

城乡转型应该一是在城市和乡村之间要素的平等配置；二是城市跟乡村共生共荣。尽管乡村GDP份额很低，但是乡村功能是城市不能替代的；三是城市跟乡村之间的分工专业化和互补。这样去理解城乡转型，就不是一个通常理解的城市化。

另外，城市化是一个要素单向流失的过程，简单用城市化来看城市与乡村的这场变迁是不够的。

第二，当前公共政策有所偏差。当前金融、生产要素配置、财政都向城市配置，公共政策的结果是典型的城市偏向，最后导致城乡之间差距更大。

公共政策服务失误恰恰是对城市化和乡村失误理解的结果，现在城市和农村形成对立两极：

一是公共政策还固守着一个没有结构革命的非小农意义的改革，农民与土地之间的关系是切不断的；

二是农民就是搞农业的，农民就要搞粮食农业。

这两极之间的公共政策失误恰是造成目前城乡问题的根源，最后导致乡村和城市之间发展的不平等。在以乡土中国的概念形成的公共政策又导致中国结构转型要素配置的失误，公共政策必须要在一个新的框架下提出。

第三，城乡中国不同于城乡二元体制下的城乡分割。城乡中国和城乡二元体制下的城乡风格是不同的，城乡二元体制形成的结果是由于制度性障碍，使城市高度繁荣，使乡村越来越衰败，这个背后是体制性的障碍。

而城乡中国指的是要消除目前城乡二元体制的制度障碍，真正打通城和乡，形成城和乡之间的平等发展的发展阶段。

第四，提出城乡中国概念的目的是要制定基于城乡中国的发展战略。使整个中国下一轮发展既不是为城市，也不是为农村，应该是这两个空间平等发展，两种制度不断的融合，形成城乡融合、城乡平等发展。

（刘守英 中国人民大学经济学院教授，国家发展与战略研究院研究员）

来源：人大国发院，转自 中国城市规划 （侵删）

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