波特兰借鉴：对自然资源空间规划体系的启发
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导读
4月10日，自然资源部正式挂牌，其整合了国土部的土地规划、发改委的主体功能区规划以及住建部的城乡规划职能，有条件将呼吁多年、也一直在进行技术探索的多规合一从技术层面向体制层面进行提升，从而实现一张蓝图绘到底的目标。
然而，如何有效整合国土规划、主体功能区规划以及城乡规划，既是当前放在决策者面前的难题，也是决定无数规划人职业生涯何去何从的关键因素。
本文结合波特兰规划体系，从行政层级之间、城乡之间两个角度阐述对我国的借鉴意义。
美国波特兰城市风貌
图片来源：视觉中国
波特兰坐落于美国西海岸，以其宜人的人居环境、先锋的规划理念，尤其是城市增长边界的管控措施而成为城乡规划领域的明星城市。
然而波特兰却是一个模糊的概念，具体来说，其一般指代三个不同的地域：
三个不同波特兰概念的地域范围
其一为波特兰大都市区（Portland-Vancouver-Hillsboro, OR-WAMetro Area），其以波特兰市为核心，包括了俄勒冈州的5个县以及华盛顿州的2个县，面积17310平方公里，2017年人口245万人，该区域更多是一个统计概念，由于缺乏一个统一政府的设置，因此基本不存在常态化的规划编制与管理。
其二为波特兰区域政府（Metro），其是为了应对各行政区之间在空间增长、基础设施衔接等方面的区域协调问题以及为了在区域层面更好保护自然生态资源，而在1979年成立的区域型政府，当前包括俄勒冈州的3个县以及24个城市，面积7964平方公里，2017年人口181万人。——我们常说的城市增长边界，就是由该级政府制定。
其三为波特兰市（Portland City），作为一个城市政府，其范围位于Multnomah县的范围内，面积仅376平方公里，2017年人口65万人。作为波特兰市规划编制与管理机构，规划与可持续发展局在规划方面负责总体规划、邻里规划、区划、历史保护规划、城市设计、住房规划、环境规划等内容。
下文主要聚焦波特兰区域政府以及波特兰市的规划体系；同时为了更好阐述，也会涉及俄勒冈州以及Multnomah县、甚至其邻近的华盛顿县的一些规划。
美国波特兰城市风貌
图片来源：www.portlandspirit.com
01 行政层级之间：
州级政府定原则，区域政府定边界，市级政府定内容
波特兰所在的市、区域政府以及州，在土地利用规划方面的编制内容各不相同。
波特兰所在的俄勒冈州，颁布了19条原则以对全州的土地使用进行管控。前两条原则是程序方面的原则，分别是公众参与程序以及土地规划内容，后12条原则具体规定了涉及土地利用的方方面面，如资源保护、公共安全、发展繁荣、公平宜居、区域联系等。最后5条原则分别涉及全州内的特别地区，如滨海地区等。
波特兰区域政府是编制城市增长边界的主体。其于1994年首先编制了《2040 Growth Concept》，在讨论城市增长模式的不同情景，以及各情景对于城市发展的影响之后勾勒出波特兰区域2040年空间结构，在此基础上划定城市增长边界。
2040 GrowthConcept空间结构方案
波特兰市则具体负责土地利用规划的编制。最新通过的总体规划从2005年就开始编制：
2005-2007年展开城市愿景的全城市范围的讨论，相当于确定城市性质；
2009-2012年编制Portland Plan，相当于战略规划；
同时在2009-2012这三年时间进行总体规划的背景报告的准备，相当于现状分析部分；
2012-2016年再花四年进行总体规划修编，2016年6月15日新的总体规划获得通过，并于2018年5月24日下午1时正式实施。
波特兰2035总体规划土地利用规划图
由此可以发现：
首先，波特兰所在的州、区域以及城市在土地规划领域的管控内容并不重复，简单地说，就是州级政府定原则，区域政府定边界，市级政府定内容。
其次，每一层级内容均管控到位。区域政府层级管控内容虽然仅是划定开发边界，但是其精度也细到地块层级，任何开发边界的调进调出均需遵循一定的法定流程。
美国波特兰城市开发边界地区鸟瞰
图片来源：谷歌地图
反观我国各层级规划体系，传统规划口、国土口的规划大多遵循以指标进行管控的方式，不管规划口的城镇人口规模控制，还是国土口的基本农田指标、建设用地指标的逐层分解，因为缺乏与空间的具体对应，因此要么约束意义不强，要么存在作假的可能性。
——我们能否能以更多可以落实到具体空间用地绩效型指标管控（例如容积率、土地肥力等）来取代统计型的指标管控（例如人均用地指标等），来同样达到土地集约利用的目的？
我们能否增加更多自下而上的诉求通道，使得自上而下的管控与自下而上的诉求之间可以取得一种均衡？
而近年来国内兴起的空间规划，其核心在于划定三线三区，然而划定三线三区的主体并未明确，从而导致各级政府均划定三线三区，上级政府的三线三区往往只是在统一原则基础上对下级政府三线三区的汇总。
三线三区是落地的管控措施，在当前现状用地信息越来越详实的情况下，这种落地成为了可能，也是可以成为管控下级政府土地利用的有效手段。
波特兰鸟瞰
图片来源：httpblog.kudoybook.com
然而在哪一层面划定三线三区是一个值得研究的课题。对于涉及区域利益的，如区域生态红线的控制、城市连绵地区开发边界的控制等等，是否应当由上一层级政府、或者政府之间的联合体进行管控，而对于不涉及区域利益的，比如我国一般地区的城市开发边界，上级政府是否制定原则比划定边界更加重要？
另外，三区三线，尤其是城市开发边界的划定，是需要基于对城市增长模式研究的结果。
我们看到波特兰区域政府是在编制一个类似于结构规划，对空间增长模式做出判断的基础上制定城市开发边界，而并不仅仅基于数量的推敲。
因此我国空间规划的制定是否应以一个结构规划作为前提，在判断空间结构、空间增长模式的前提下再行划定三线三区？
图片来自网络
02 城乡之间：
范围清晰，内容各有侧重
此处的城乡有两层含义，一是行政区划界定的城乡，一是城市增长边界界定的城乡。
1. 行政区划界定的城乡
从行政区划角度来看，美国是有界线清晰的城乡边界的。美国的城市（city）是由若干社区自愿结合在一起进行自治的区域。而在城市以外的地区，则是由县级政府进行管辖。
就土地利用规划而言，城市政府负责编制城市内部的土地利用规划，县级政府负责编制城市边界以外的土地利用规划，空间清晰，并无重叠。
下表列出波特兰市总体规划以及Multnomah县总体规划的目录，可以发现两者的侧重点有所差异：
波特兰市总体规划更加关注城市方面的内容，如城市形态如何打造、城市设计的手法如何应用、如何促进经济发展等等，其最终目标在于打造一个“人人均有机会、人人均可参与到影响自身生活的决策中的繁荣、健康、公平、韧性的波特兰”。
Multnomah县总体规划则更加关注非建设用地、自然资源、历史文化资源的保护等内容。
表1 波特兰市总体规划以及Multnomah县总体规划的目录
2. 城市增长边界界定的城乡
从城市增长边界角度来看，则可以区分空间景观上的城乡。就一般县级政府的编制范围而言，其范围往往有些在增长边界内，有些在增长边界外，因此一般县级政府的总体规划编制往往分为两个部分：城市地区、乡村地区。
在这方面，Multnomah县总体规划并不明显，因为其大部分位于乡村地区。我们拿其邻近的华盛顿县总体规划作为案例。
整个规划截然分为两个部分，城市地区以及乡村地区。通过两部分目录的对比，我们可以发现城乡之间在规划编制内容上的显著差异性。
表2 华盛顿县总体规划城市地区以及乡村地区目录对比
不管是行政区划上的城乡，还是空间景观上的城乡，在总体规划之下，均会以社区规划的形式对每个社区的土地使用进行规划。社区规划在有的地区作为总体规划的一部分，有的地区作为单独的规划。
在城市地区的社区规划，有点类似于上海当前规划体系中的单元规划，而乡村地区的社区规划，则是对较为集中的聚居点的规划，有点类似于我国一般镇的镇区规划。
美国波特兰滨水景观
图片来源：suitcasemap.com
就我国而言，并没有行政区划上明确的城乡分界，县级政府往往是一个区域型政府，既管城，又管乡，因此较难从行政区划角度界定差异化的编制内容，传统城市总体规划是以中心城区的概念界定城乡。
今后空间规划中三大分区的设置也是界定城乡的一种方式，是否能在空间规划三大分区边界界定清楚的情况下，以不同类型、不同内容的规划手段来应对不同分区中独特的问题与挑战？
03 结语
波特兰规划体系给与我们的启示在于：
①行政层级上差异化、但同精度的土地管制手段；②城乡之间界线清晰、但各有侧重的规划编制内容。
当前我国部门规划管理职责的整合，仅是构筑统一空间规划体系的开始。通过波特兰规划体系的借鉴，建议我国空间规划体系以空间结构规划为始，以三区三线为纲，清晰界定各级政府空间规划差异化职责，清晰界定三区空间各有侧重的规划编制内容，从而形成结构引领、管控有度、各有侧重的空间规划体系。
美国波特兰周边哥伦比亚河谷
图片来源：www.pdxmonthly.com
来源：城PLUS
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