横跨三区的清水河“走廊”，如何破局片区协同发展之困？
4月，“高新-郫都合作共建电子信息产业园”内，轰隆的机械、挥汗的身影，蒸腾着春日蓬勃的活力。作为国内绝缘、光学膜行业的龙头企业东材科技，正加快建设其成都创新中心及生产基地，预计今年9月进入试生产阶段。
就在去年，东材科技还在为落户问题发愁。成都高新区拥有京东方等电子信息产业链主企业，是东材科技配套合作的主要客户集中地，却没有足够的土地资源来承接项目建设；郫都区尽管与成都高新区一河相连，却因行政区划阻隔了产业要素的流动，在产业能级和政策资源上匹配不足。
看了好几处产业园，东材科技最终选择了高郫共建园。“公司注册地在成都高新区、建设在郫都区，招进来的员工社保缴纳在成都高新区，对我们来说既降低了成本也更好地招引了人才，而且能够充分享受两边的营商环境和政策优势。”东材科技相关负责人说。
规划面积仅1平方公里的高郫共建园是一块“试验田”。以此为起点，作为成都市“三个做优做强”24个重点片区之一的清水河高新技术产业走廊（简称“清水河走廊”），正进行着更大、更受关注的改革探索。
一方面，清水河走廊整合城西清水河沿线产业区，由郫都菁蓉湖片、高新西清水河两岸产业带和温江永宁北片组成。参与共建的三方，既有全成都唯一GDP破3000亿的成都高新区，也有“千亿俱乐部”的最强后备力量郫都区和温江区，均具备良好的产业发展基础，在推进产业建圈强链上的体制创新备受关注。
▲清水河高新技术产业走廊效果图
另一方面，整个清水河走廊建成区面积超过90%。三区携手并非白纸作画，而是要在城市更新中打开高质量发展、高品质生活的新空间，对以片区为单元，探索超大城市发展中人口、交通、环境等问题的解决路径具有示范意义。
清水河走廊在重点片区建设上
做出了哪些有益探索？
行政区与经济区适度分离改革上
如何进一步走深走实？
记者对此进行了调研。
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为何要从“各吃各饭”
变成“共办一桌席”
记者来到成都市经信局市新经济委采访时，智能终端产业处正忙着组建一支特殊的专班。从市经信局市新经济委，成都高新区、温江区、郫都区政府（管委会）以及成都产业集团抽调的干部，即将集中办公。这支规模不大的队伍，却肩负着对清水河走廊整体规划、扶持政策、重大项目、基础设施和公共配套建设等实施统筹管理的重大任务。
马上要从“各吃各饭”变成“同桌吃饭”了——专班干部们戏言。
成都高新区、温江区、郫都区沿清水河两岸分布、三区毗邻，长期以来却因行政区隔形成了截然不同的发展局面。成都高新区作为城市新区，是先进制造业落户成都的首选地，产业高端引领的特点显著，但迅速增长的人口给公共服务带来巨大压力；温江区和郫都区作为中心城区，宜居品质明显，但产业转型升级面临着培育新增长点的难题。
尤其是三区毗邻的清水河沿线，利用和开发较为零星。连接主城与郫都城区的红光大道轴，以及连接主城和温江城区的光华大道轴，是传统意义上城西承载经济和人口的主要空间。
分开来看，三个区各有长板和短板，若是将片区视为整体单元，三个区却能互相取长补短。
“城西需要一条产业廊道，来承接城市功能的外溢和人口的进一步疏解。”在郫都区发改局项目包装促建服务中心主任童锐看来，清水河走廊的片区开发以人为核心着眼于城市问题，依托电子信息、生物医药全产业链联动拓展，将全面提升片区的核心功能、特色功能和基本功能，随着后续产业和配套的进一步强化落地，这条走廊有望改变城西两轴发展态势，形成三轴并举的新格局。
放在全市空间功能结构优化重塑的大局来看，清水河高新技术产业走廊作为24个重点片区一，正是致力于打造示范区中的示范区。
▲清水河高新技术产业走廊（高新片区）项目开工
成都市发改委相关负责人表示，从全市层面来看，成都作为超大城市未来转型发展的空间格局，就是从“两山夹一城”逐步转变为“一山连两翼”，形成多中心、网络化、组团式城市新格局。“三个做优做强”是对全市城市发展格局的一次“全新设计”，全面回答了超大城市功能优化“怎么看、怎么办、怎么干”这一事关城市发展的全局性问题，有利于顺应城市发展规律，实现超大城市高质量、可持续发展。
“在构建城市新格局中，24个片区作为先行示范区，理应做到至少三个方面的示范：实现新的产业承载、实现新的人口承载、实现功能跃升。”该负责人表示。
聚焦清水河高新技术产业走廊，这一片区将突破原有单片区域、单个体系布局的发展模式，形成组团式发展，通过三区共建来实现新的产业承载、新的人口承载和功能跃升，最终解决片区发展不充分不均衡的问题。
例如在产业上，清水河片区作为成渝地区电子信息和生物医药产业的重要承载地，2022年电子信息制造业产值4281亿元、规上工业307家，分别占全市68%、63%，分别占成渝地区双城经济圈27%、18%，综合实力与上海张江、深圳高新区等国内头部梯队相当；生物医药制造业产值228亿元，占全市31%。但相较于长三角等国内其他城市群，在产业规模、产业能级等方面还有较大差距。
“通过清水河片区示范建设，在产业融合发展、跨区域协同等方面探索实践，将打造成渝地区双城经济圈电子信息、生物医药产业发展核心引擎。”成都市经信局市新经济委智能终端产业处处长李坦表示，尤其是西部地区是全市区域协调发展有待提升的区域，需要统筹西部地区禀赋优势，形成以电子信息、生物医药、科幻为代表的绿色低碳产业带，辐射带动西部片区。
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“十指有长短”，
如何攥指成拳？
成都高新西区发展建设指挥部工作人员张峣民的办公桌上，摆放着一本《成都市清水河高新技术产业走廊片区总体规划》。厚厚一本册子，已经在各个主体单位之间“流转”并修改多次，装着这个片区的未来图景。
“成都高新区也在通过重点片区的协同发展来思考如何保持主导产业持续增长，我们相信清水河高新技术产业走廊集聚三个强区，是中心城区和城市新区融合发展的前哨，也肩负着成都探索四大结构调整、强化产城融合的责任。”张峣民表示，清水河走廊40平方公里的规划面积中，成都高新区占25平方公里，既有综保区内的英特尔、富士康、戴尔等企业，也有综保区外的华为、西门子、京东方等企业，可谓汇聚了成都高新区的产业精华。
如何在这片区域内集中优势攻坚突破？根据总体规划，清水河片区将共同做强万亿级电子信息产业集群、共同做大千亿级生物医药产业集群，构建IT、BT以及“ IT+BT”融合发展产业体系。
用好成都高新区“产业+营商环境+政策”的高端引领力，以及郫都区、温江区“土地+配套”的要素承载力，是推动该片区产业能级上台阶的根本。当然，这一前提是探索经济区与行政区适度分离改革，通过破解产业要素流动的行政阻隔来推动片区一体化发展。
“我们突出跟上科技革命、产业变革的趋势和步伐，保证所承载的产业始终处于新赛道，发挥战略支撑作用，更好服务打造引领高质量发展的重要增长极。”张峣民表示，成都高新区原有的产业空间已接近饱和，通过建设“高新—郫都合作共建电子信息产业园”“高新—温江合作产业园”来优势互补、共建园区共引项目，将为布局未来赛道抢占先机。
▲清水河高新技术产业走廊世界科幻公园效果图
以先行探索的“高新—郫都合作共建电子信息产业园”为例，目前，高郫共建园及周边集聚世界500强企业18家，围绕京东方等龙头企业打造“半小时”配套供应圈，电子信息产业本地配套率达32%，汇聚了以华为智算中心、瑞波科总部及高机能半导体材料研发制造基地项目、博创科技西部总部基地项目为代表的产业领军企业。其中，许多项目都是高新招引、郫都落地。
“高郫共建园一期的市场反响很好，马上同步推广二期，说明关键产业链上的关键企业都愿意去，知道共建园里能充分享受到电子信息产业链的红利、跟链主企业合作。”张峣民介绍，高郫共建园采用了“领导小组+执委会+合资公司”的协同运营机制，双方招引项目落地后，按照约定比例投入建设和共享产值税收。
“说实话，在电子信息产业上我们郫都区与成都高新区有能级的差距。”童锐告诉记者，高郫共建园吸引了众多高端产业化项目落地，给郫都区的产业带来结构性调整，尤其在制造业的高端化、智能化提升上有着较强的带动作用。“一个大型企业过来对周边有很大帮助，现在就是要体现分工、合作、竞争。”
对温江区而言，生物医药是其主导产业，也是参与片区建设的重要抓手。目前成都高新区的生物医药产业以研发为主，而位于温江区的成都医学城有相应的生物医药制造链条，区域合作将共同做大生物医药产业链；同时生物医药产业与电子信息产业的融合发展也为此注入了活水。
▲成都医学城国际科创社区项目效果图
“去年底电子科大‘三医+AI’大学科技园项目已建成交付，成都医学城依托电子科技大学的载体空间，在3月成功招引了北京极至科技、四川元匠等三家企业项目落地，在量子生物制药、精准医疗等方面助力清水河高新技术走廊建设。”温江区发改局相关负责人介绍。
在这片区域上，好的经验和做法也在三区之间推广。例如，成都高新区对土地进行标准化改革，事先约定土地的容积率、投产比等准入门槛，对土地集约利用和全流程监管，让土地能最大发挥效益，这一经验也将在清水河片区推广，意味着企业落地该片区享受的是“同区待遇”。
事实上，三区协同发展，不仅事关产业能级的跃升，也旨在通过优化城市空间格局、构建绿色交通体系，为城市补短板、强功能，引领片区价值提升。
▲郫都区菁蓉湖 摄影王效
如郫都菁蓉湖片区原本因郫都区城市南北空间割裂而发展滞后，如今作为三区毗邻地区成了发展的桥头堡。成都科学（科幻）馆、世界科幻公园、科创新城清水河片区生态修复工程（一期）、科创大道建设工程、“智慧郫都”科创服务平台建设项目、科创小学、科创幼儿园、科创医院、望帝路南延线、望丛祠大街南延线等26个项目正有序推进中。
在温江区和郫都区之间，打通断头路瓶颈路已提上日程，货运大道东沿线、天润路（天王堰路-滨河路段）、太清路(郫温连接线)、五环路等跨区交通项目，将让片区形成四通八达的交通路网。
“以前我们的人才政策不如成都高新区的好，有地修建人才公寓也难以吸引人才，现在借力清水河高新技术产业走廊建设，温江、高新两地探索共建人才住房，针对不同人群精准供给，人才的科技成果也可以就地转化，留住人才就留住了产业，有了产业就有了发展。”温江区发改局相关负责人表示，温江区还将引入成都七中领办的基础教育学校，全面提升片区的公共服务水平，在留才方面再发力。
▲温江区
实现新的人口承载，需要以人口和人才为导向，推进公共服务配置与下沉。清水河高新技术产业走廊根据人口结构、人口规模及人群画像来精准提供有效供给，更好地在公共服务供给时序上进行统筹安排，没有“一刀切”“盲目化”去落实“指标”、落实“任务”，而是根据这个片区最多的是年轻人这一特点，侧重于加快供给让年轻人有感所需的公共服务设施，让片区吸引力倍增。
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如何算好“片区的账”
与“各家的账”？
2021年12月底，成都市委十三届十次全会提出优化调整城市空间结构，首次提出“三个做优做强”。
从顶层设计到中微观层面落地，城市的空间体系已逐步成型。目前，清水河高新技术产业走廊已形成一个总体规划和一个工作方案。
一个总体规划为《成都市清水河高新技术产业走廊片区总体规划》（以下简称《总体规划》）。
“如果各家有各家的账和‘小算盘’，仅仅站在区县的角度来拼凑总体规划肯定不行。”李坦认为，片区建设的主体在区县，牵头市级部门更多从顶层设计和统筹上来协调。以重点片区来推动发展，关键在于打破原有行政区划内“大包大揽、自建自用”的模式。例如成都高新区的公共服务存在短板，完全可以在一河之隔的温江区建设，没有必要调规拆迁。目前正在征求意见、优化调整的《总体规划》有着许多类似统筹考量的细节。
一个工作方案为《成都市清水河高新技术产业走廊片区工作方案》。
按照“一片区一专班”原则，建立由一个牵头市领导（片长）+一个区（市）县责任主体+一个牵头市级部门+若干协同部门和国企协同推动的“1+1+1+N”跨层级重点片区开发建设工作推进专班。目前该片区已确立联席会议的模式，每月召开全体会议或部分成员会议，也可根据阶段性工作不定期召开会议。同时，第一轮抽调的集中办公人员已全部到位。
“以前有产业配套但确实不多，毕竟有行政区划这层隔膜，兄弟区县之间也有着竞争关系，很多事情从基层没法推。”童锐认为，明确工作机制后由市领导牵头，自上而下推动三区共荣发展，在顶层设计上就确保了规划衔接、特色体现。
“实体化运转后将提高工作效率。”李坦表示，三个区的具体牵头部门不同，集中办公后能在规划共编、设施共建、项目共推、政策协同、创新联动上“共办一桌席”。尤其在以重大项目集群为牵引的片区发展中，牵头部门更发挥着引导作用。大到如何以四大结构优化调整为主抓手，小到如何协同道路的设计宽度、如何平衡产业项目和公共服务的数量，都需要由牵头部门来统筹。
“没有先例！只能摸着石头过河，大胆去闯，大胆去试！”李坦表示，清水河走廊片区涉及三个成熟片区的三个行政单位，辐射300多平方公里，在不打破原有行政机制下推动协同协作，是绝无仅有的。不同于成都高新区、双流区当年共建天府国际生物城的白纸作画，也不同于高郫产业园在特定区域、特定产业、特定项目来合作，未来的重点片区在优势互补、收益共享、风险共担上融合发展还需摸索。
多位受访者表示，高郫共建园的模式集中在产业共建，有共同收益可预期，但重点片区的打造需要解决的是整个片区的功能提升，在涉及到基础设施这类无经济收益的投入上，就需要创新模式，或许在具体推进中还需“一事一议”来协作解决问题。
纵览24个重点片区名单，一个突出的特点就是探索推动经济区和行政区适度分离的改革路径。不仅是清水河高新技术产业走廊的建设推进涉及成都高新区、温江区、郫都区，还有成都熊猫国际旅游度假区的建设推进涉及金牛区、成华区和新都区等。
“‘三个做优做强’更强调一盘棋的发展，全市资源更多整合集中到重点片区，做强城市的核心功能。重点片区往往不是单一的行政区，而是跨行政区的。也就是说，成都是按照《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》的要求，推动经济区与行政区适度分离管理模式，打造跨行政区的功能片区。”成都市经济发展研究院区域经济研究所所长、高级经济师刘军伟认为，这一以功能为导向推动城市空间优化的思路，最具创新和突破的地方在于聚焦转变单片区域、单个体系布局的发展模式，以承载城市核心功能的重点片区去引领市域功能空间发展，将充分释放城市重大功能性平台的战略牵引效应，打破行政区划，通过功能延展，形成若干个差异化发展的功能组团。
当然，在实际的推进中肯定会遇到很多问题：重点片区跨不同的行政区，是不是能把共同利益协调一致？从行政区的利益出发，都想抓核心功能，谁愿意让给相邻地区？
“所以，对于涉及多个区（市）县跨行政区联动的重点片区，建议市级加强统筹、上下联动共同谋划建设，最大限度地推动核心功能平台引领效应充分发挥。”刘军伟建议，对于区（市）县毗邻地区合作的重点片区，加强支持、鼓励探索创新联动发展新范式。如对成都高新区、温江区、郫都区规划共建清水河高新技术产业走廊，建议鼓励相关区（市）县共同开展资金投入、用地指标、人才引进等方面创新。
流动是市场的生命力。让机制、规划、产业、项目、利益协同推进，让跨行政区划的人、财、物、数等资源要素便捷流动，市场的力量进一步释放，区域经济高质量发展的动能进一步加速。以24个重点片区为抓手的“三个做优做强”，还将在经济区和行政区的适度分离的探索实践中趟进“深水区”。
路虽远，行则将至，高质量发展的路上，敢为才有为。
信息来源：成都发布