伯恩斯提名美驻华大使，资深职业外交官作用几何？
The following article is from 复旦中美友好互信合作计划 Author Josefina、信妍
* “中美友好互信合作计划”是由复旦发展研究院和丰实集团共同打造的中美关系研究的学术平台
美国白宫于当地时间8月20日发布声明，总统拜登将提名职业外交官、前美国驻北约大使尼古拉斯·伯恩斯（Nicholas Burns）担任驻华大使一职，该提名有望得到参议院最终确认。作为美国最有经验和最受尊敬的职业外交官之一，伯恩斯的提名体现了中国依然是美国的外交优先事项。然而在中美关系尚未稳定的当下，伯恩斯本人对两国关系的作用仍有待进一步观察。
一、
外交老手脱颖而出
早在今年4月，就有消息人士透露，拜登正在考虑提名伯恩斯成为拜登驻华大使提名最后阶段的候选人。作为拜登政府最重要的大使职位之一，驻华大使的候选人还有参与了中国加入世界贸易组织谈判的前美国贸易代表巴尔舍夫斯基（Charlene Barshefsky）、前芝加哥市长拉姆·伊曼纽尔（Rahm Emanuel），以及现任交通部长布蒂吉格（Pete Buttigieg）。
前两位候选人都有与中国打交道的丰富经验：贸易律师巴尔舍夫斯基以其在克林顿政府时期与朱镕基总理进行的中国加入世界贸易组织谈判而著名，伊曼纽尔则在2018年担任芝加哥市长期间访问北京，与中国副主席以及商务部长会面，以期达成一项让一家中国公司在芝加哥组装有轨车辆的价值13亿美元的交易，挽救受关税战影响的中美业务。前印第安纳州南本德市市长布蒂吉格被诸多民主党人士视为美国未来的总统候选人，一些观点认为让他出使中国将给中国提供了解潜在未来美国总统的机会，且出任内阁的职位有助于布蒂吉格建立起和黑人选民的联系，为未来的竞选提供政治积累，最终布蒂吉格被任命为交通部部长。
现任哈佛大学肯尼迪学院教授的伯恩斯有27年服务于政府外交部门的经验，会说英语、法语、阿拉伯语和希腊语四门语言。作为一名资深的职业外交官，他担任过美国国务院三把手的政治事务副国务卿（2005-2008）、美国驻北约大使（2001-2005）、驻希腊大使（1997-2001）、国务院发言人（1995-1997）、白宫国家安全委员会人员（1990-1995）等职务。
提名一旦确认，伯恩斯将成为近年来第一位被派驻到中国的职业外交官大使，他丰富的外交资历也显示出拜登对中美关系的重视。
拜登驻华大使提名候选人尼古拉斯·伯恩斯。图片来源：彭博社
国安委履历：处理与竞争国关系
1990至1995年间，伯恩斯在白宫的国家安全委员会工作。在老布什政府任期，他是苏联事务部的主任，在此期间他参加了所有美苏首脑会议和其他国际会议，专长于处理经济援助，美国和俄罗斯、乌克兰以及其他波罗的海国家的关系。随后在克林顿任期内他担任了俄罗斯、乌克兰和欧亚大陆事务高级主管和克林顿总统特别助理，负责为总统提供关于前苏联15个成员国所有方面的建议。
90年代前期也是国际政治格局风云变幻的时期，东西德的统一、东欧剧变、苏联解体等重大事件让美国一度在短期成为世界上唯一的强权。俄罗斯成立初期，伯恩斯跟随克林顿奔波于国际货币基金组织、世界银行和各大国际会议之间，争取向俄罗斯的援助和贷款，希望通过经济援助让俄罗斯从过去的共产主义过渡到民主制度下的资本主义。但到了90年中期，美国逐渐认为俄罗斯存在很多腐败问题，有向独裁转变的倾向，于是开始考虑北约东扩。伯恩斯很赞赏克林顿与竞争国领导人建立个人联系和信任的努力，认为通过与叶利钦等领导人的诚挚交流，美国和俄罗斯在克林顿任期内保持了良好的关系，中国在那一时期也并不存在敌意。
北约出使：盟友信念与谈判技巧
如果说在国家安全委员会工作的五年为伯恩斯处理美国与竞争对手的关系提供了重要的锻炼和影响，那么出使北约的五年则是伯恩斯盟友观的关键形成期。
根据伯恩斯本人的回忆，在“9·11”事件发生后，还在是美国新任北约大使的他无法联系上白宫的任何人（当时白宫正忙于援救），但加拿大大使马上致电了他，问他美国是否要援引使用北约条约的第五条（北约的任何一方被攻击，都将被视为对整个北约的攻击），让北约其他成员国和美国共同进入战争状态，抗击恐怖主义。当伯恩斯还在犹豫是否要说服总统援引北约条约第五条的时候，加拿大大使对他说，“在这个世界上有朋友是一件很好的事”，这一席话让他深刻认识到有盟友的重要性，“美国因为有盟友而强大，并且应该善待盟友”从此成为了他的外交政策信念。
在国际谈判方面，身经百战的伯恩斯也有丰富的经验。在国务院担任政治事务副国务卿期间，他领导了美国和印度之间的民用核协议谈判以及美国与伊朗的核谈判，并参与了美国与以色列长期军事援助协定的达成。根据伯恩斯以往关于伊朗核协议的访谈和评论，可以看出他在谈判中擅于利用积极（承诺给予谈判对象经济利益）和消极（例如以经济制裁相威胁）的“经济激励”为美国争取有利的谈判地位，并十分看重在多边谈判中联合其他国家共同向谈判对象施压。
人际网络：身处拜登的核心圈
伯恩斯与拜登及其核心团队成员多年以来的合作关系，让他能够和总统及重要决策人员进行直接沟通并产生影响，这是很多外交官和地区专家非常看重的大使资质。
在2020年大选期间担任拜登竞选团队外交政策顾问的伯恩斯，在90年代担任希腊大使的时候就认识了拜登，在出使北约和回到华盛顿后也和拜登有多年共事的经历。伯恩斯在洛伊国际政策研究所（Lowy Institute）的采访中表示，他非常赏识拜登的务实、判断力，以及作为一个政治家对国际事务的了解。
伯恩斯和拜登共同的盟友观，以及他们在维护和发展与盟友关系上通力协作的默契也让伯恩斯成为拜登处理与中国关系的不二人选。
伯恩斯还是北约大使的时候，美国一度与法国和德国在伊拉克问题上有很大的分歧，在伯恩斯和拜登的共同配合下，当时被派往北约商谈的拜登得以在晚餐桌上“吸引住”两位大使，并重建起他们和美国沟通的桥梁；在他的副国务卿任期内，美国在外交上正在努力恢复和印度的关系，美国因为印度进行核武器试验对印度实施了长达三十年的制裁，拜登在说服国会通过两个解除对印度制裁，并允许美国公司帮助印度发展民用核能的法案中发挥了关键性的作用，让美国和印度的关系取得了突破性的进展。
伯恩斯和布林肯也是长达26年的朋友。布林肯职业生涯的早期，伯恩斯曾和他在国家安全委员会共事；布林肯担任着欧洲和加拿大事务高级主管期间，伯恩斯是美国驻希腊大使；在2008年退休后，他还在2009至2013年间受雇于布林肯。
此外，伯恩斯和拜登团队的另外两位核心成员也有紧密的工作关系：2014至2017年间伯恩斯在现拜登气候变化特使约翰·克里（John Kerry）的外事政策委员会工作，他和拜登的国家安全顾问沙利文则在2016年希拉里的竞选团队以及2020年拜登的竞选团队共同工作过。
二、
“民主价值观”下的对华思路
伯恩斯在今年二月接受CNN的采访中说，中美关系是对美国最重要也是最有挑战性的事项，美国不想将从二战以来在印太地区获得的军事优势拱手让给中国，同时也要保护美国公司免受中国公司在补贴、倾销、专利法和知识产权上的不公正待遇。
相比美国的另一个对手俄罗斯，伯恩斯认为中国是对美国更大的威胁。因为中国比起冷战时期的苏联有更强大的经济实力，更有战略眼光，并且与俄罗斯不同，中国代表着一种新的发展模式。中国的领导人在多个场合的演讲中宣扬中国的体制和发展模式，基于不同的意识形态，让美国不得不与中国竞争，以捍卫自己的体制和民主价值观，避免战争发生，并促使中国遵守贸易规则。伯恩斯还认为，美国和俄罗斯大国力量的不同在于美国有北约的盟友，美国和中国大国力量的不同则在于美国有和澳大利亚、日本、韩国以及印度的盟友关系。
另外，伯恩斯对美国与俄罗斯和中国关系的定位也不同。他在两次访谈中表示，美国和俄罗斯虽然有可以合作的地方，但对抗是主要关系；中美的竞争关系则是复合性的，中美在竞争中也存在着相互依存和合作的关系，例如在疫情和气候变化方面两国就有很多可以探索的合作空间；作为当今世界最大的两个经济体，中美还应该在经济领域加强合作，在后疫情时代带领其他国家走出经济萧条。今年上半年，中美合作也的确在气候领域取得了积极进展，4月拜登的气候特使约翰·克里（John Kerry）对上海富有成果的访问以中美重要的联合声明结束，中国领导人也在美国主持的领导人气候峰会上发表了重要讲话，对在气候变化领域的国际合作表示了支持。
美国气候特使约翰·克里和中国气候特使解振华在上海举行了为期两天的会议。
伯恩斯将“联合盟友共同应对中国”视为与中国竞争的重要策略，“民主价值观”成为了伯恩斯联合盟友的“锦囊妙计”。或许此次履新，近距离接触中国，全面了解中国的外交战略意图之后，伯恩斯更多地会成为中美竞争关系的润滑剂？中美关系竞合的钟摆滞留在哪一个端点多一些，大使是一个重要的因素。
在去年与印度国会领袖拉胡尔·甘地（Rahul Gandhi）的一次对话中，伯恩斯表示“美国寻求的不是与中国的冲突，而是与北京的思想斗争”。伯恩斯在甘地表示印度从美国期望的不是地区性的想法，而是全球性的想法后发表了这一“思想斗争”的言论。此后伯恩斯补充说，“与威权国家不同，美国和印度这样民主国家的优势在于，我们可以通过投票的方式进行自我修正……美国两党都普遍支持与印度建立全面而紧密的关系，作为全球最大最重要的两个民主国家，美国和印度应当共同努力，不是要与中国进行对抗，而是要让中国遵守法治”。
伯恩斯利用民主价值观联合盟友应对中国的意图不仅仅局限在太平洋地区，因为欧洲内部对中国态度存在的诸多分歧，伯恩斯也格外强调美欧共享的民主价值观。
或许和以往的教育与职业经历相关，在美国的盟友中，伯恩斯非常重视和欧洲的关系，他认为美国需要重新建立与世界的联系，尤其需要重建和欧洲的互信。美国能够联合太平洋的盟友共同与中国竞争，但欧盟内部却在5G、对中国的态度上存在着很多分歧，作为美国和欧洲之间“传话筒”的英国在脱欧后对欧洲影响力下降，以及欧盟和北约内部一些国家的民粹主义和独裁倾向，更让一些欧盟成员认为应该在中美关系中寻找第三条道路，这样的情况下民主价值观成为了美国联合欧盟共同应对中国的救命稻草。
关于美国在国际社会的角色，伯恩斯认为，美国需要重新参与到世界中，重新加入世卫组织、巴黎气候协定，但美国不应该再认为自己还在扮演着世界警察的角色，不过如果美国和盟友被侵犯了，就应该进行防卫。
三、
职业外交官回归影响几何？
历史上华盛顿派驻到北京的大使既有像温斯顿·洛德这样的职业外交官，也有像前华盛顿州州长加里·洛克（Gary Locke）和前爱荷华州州长特里·布兰斯塔德（Terry Branstad）这样的政客，但是近四任驻华大使都是政治任命的。布林肯曾谈到职业外交官对振兴美国外交的重要性，伯恩斯的当选让他成为近年来第一位作为大使被派驻中国的职业外交官。一些观点认为，这一任命暗示着拜登有意从特朗普政府对政治任命的明显倾向中回归到“政治与职业任命相混合”的传统。
过去的几十年里，美国国务院中政治任命所占职位的比例远高出其他的国家安全机构，这一趋势在倡导“美国优先”，将美国国内利益置于外交政策之上的特朗普政府治下被进一步加剧。很多高级官员都被排挤出了外交部：前驻乌克兰大使玛丽·约万诺维奇（Marie L. Yovanovitch）在一次污名化运动中被辞退，史蒂夫·利尼克（Steve A. Linick）也在对蓬佩奥滥用政府资源的调查中被免去了国务院检察长的职务。
自2017年至2020年底，有近四分之一的高级职业外交官离开了外交部，其中包括60%的职业外交大使，他们的等级相当于军队中的四星军官。这不仅削弱了国务院职业外交官的士气，还剥离了需要依靠职业技术专家提供相反观点的决策程序。
拜登在对美国国务院的拜访中告诉国务院的官员 “你们是我所有工作计划的中心”。图片来源：《纽约时报》。
这一趋势有其深层次的原因。首先是美国文化中长期存在的“反精英主义情绪”在社会阶层固化，利益分配不均的今天被加剧，特朗普利用这一点，在“文化战争”中对准了包括外交官在内的政府技术官僚。其次是白宫在忠诚度与业务能力的权衡中往往更看重被任命者对总统及其指令不可撼动的忠心。随着上世纪60年代联邦政府规模的扩大，白宫对官僚机构的不信任也增加了，总统更加在意对政府的控制，正如尼克松对他内阁成员所说的，”我们不能依靠那些相信另一套政府哲学的人为我们提供他们最好的工作或者坚定的忠诚”。最后，在911事件后，外交官很快成为了在反恐战争中居于军队之下的次要角色。很多外交官都被派到了阿富汗、伊拉克和一些撒哈拉以南非洲的国家从事地区稳定与重建的任务，这一超出美国能力的工作极大地占用了美国的外交官资源，也让人们更加容易忽视外交部在说服国家领导人、弥合国家分歧等领域的传统作用。
拜登的回归重燃起了职业外交官们的希望。在今年二月对国务院的拜访中，拜登向职业外交官们表示了他的支持：“过去的几年是艰难的。你们是美国的封面，你们很重要。”拜登对重建与盟友关系的努力也让更多人对外交官这一职业表示出兴趣，根据国务院的数据，今年二月的外交部报考人数自去年十月特朗普政府的最后一次外交官考试增加了30%。对外交重燃的热情同样也延伸到了教育领域，乔治城大学埃德蒙·A·沃尔什外交服务学院新一年的申请数量增加了40%，是其现任院长乔尔·海尔曼（Joel Hellman）“前所未见”的。
不过，拜登在国务院的演讲并没有提到将职业外交官提拔到高级职位的具体途径，随着被政治任命的人开始占据国务院的最高职位，一些外交官们也表示了对拜登将职位交给“忠诚者们”的失望。此外， 还有很多人认为，美国国务院在增强多样性上还有很多需要改进的空间。美国外交部一直都被讽刺为“白人的，男性的，耶鲁的”（pale, male and Yale），在种族多样性上尤其饱受抨击。根据国务院的数据，在2019财年，仅有80位黑人外交官和专家被提拔，仅占与之竞争的8000名外交官的1%；根据美国外交学院的数据，在去年美国派驻海外的大使中，仅有3位为非裔、4位为拉丁裔。
拜登政府表示，解决外交官队伍的多样性将成为当前外交工作的一个优先项，布林肯在二月称，国务院将聘请一位首席官员改革这一事宜。
当前中美关系处于紧张而敏感的时期，任命伯恩斯这样一位资历足以胜任国务卿职务的人作为大使，表明拜登是以最严肃的态度对待中美关系的，这一任命最直接的目标是防止中美关系直线下滑。一些观点认为，美国需要一位可以省去繁琐官僚体系环节，并能直接代表总统进行协商的“大人物”来主持中美沟通的工作。
布鲁金斯东亚政策研究中心的高级研究员瑞恩·哈斯（Ryan Haas）认为，伯恩斯就是这样一个在中美关系动荡期能够向中国“清楚且有权威地”表示美国关切的人，与此同时又能在气候变化、公共健康、伊朗和朝鲜等美国具有相关利益的领域与中国探索合作的可能性。并且，伯恩斯虽然认为中美之间存在竞争，但也同样强调美国不能与中国“脱钩”，在一些事项上有与中国进行合作的需要，鉴于他对中国的观点并不那么偏激，伯恩斯对于中方来说也是可以接受的。
2002年时任北约大使的伯恩斯。图片来源：北约官网
另一些观点认为，拜登的国家安全委员会和国务院已经对中国有高度的关注，下一任大使的工作可能更多是实施政策而非制定政策。除了要和布林肯以及沙利文共同工作以外，拜登的中国特使还需要在气候变化政策上和约翰·克里相协调，并与现在在国家安全委员会中扮演着“亚洲沙皇”的库尔特·坎贝尔（Kurt Campbell）相抗衡，布林肯更倾向于选择一位有专业知识和背景，能够严格执行对华政策的人。
《南华早报》在一篇评论中写道，伯恩斯这样的职业外交官能够很好地执行国务院的想法，但这也意味着他会缺少动力在中美关系如此微妙又复杂的时期去探索特定的机遇。上世纪80年代末的美国驻华大使温斯顿·洛德（Winston Lord）也认为，对华政策的重要性以及其中牵涉的美国多方利益，使得政策指令不可避免地集中于华盛顿。
另外需要注意的是，在过去的四年里中美关系的气候已经发生了变化，无论选择谁，新一任大使为中美关系带来突破的可能性都很低。奥巴马政府的亚洲问题专家、现在乔治敦大学（Georgetown University）任教的梅德罗斯（Evan Medeiros）说，选择伯恩斯表明，在常规高层对话因意识形态竞争日益加剧而萎缩之际，拜登寻求与北京建立一种新的沟通模式。他在接受日经新闻采访时称，希望（驻华大使）“是这种关系中的关键人物，我们需要一个理解大国政治的人”。鉴于目前中美并未恢复定期、有组织的高层对话，驻华大使可能因此担任更关键的角色。
同时对于伯恩斯来说，他必须处理的一个新问题是塔利班接管阿富汗之后，美国国内对于拜登政府迅速将外交重点转移到印太地区和与中国战略竞争的能力产生质疑，作为资深职业外交官，除了扮演政策执行的角色之外，是否能向白宫提供灵活且务实的建议，并稳定美国与各方盟友的关系，也是各界对这项任命的另一期待。
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