政党政治与新冠变种下2021美国疫情防控的策略得失与多重考验
The following article is from 复旦中美友好互信合作计划 Author 梢虢、Luka
* “中美友好互信合作计划”是由复旦发展研究院和丰实集团共同打造的中美关系研究的学术平台
摘要
就任美国总统一年来，拜登彻底改变了此前特朗普政府消极的抗疫策略，提出100天实现1亿剂疫苗接种的宏伟目标，通过调动“全政府”力量大力推进其应对疫情的国家战略，取得了亮眼的表现。同时，拜登着手开展全球抗疫行动，一方面强调重拾多边主义，另一方面重提疫情溯源问题，以期恢复美国在世界中的领导地位。然而，随着新变种的冲击，美国疫情再度恶化，国内围绕防疫政策的对立也不断加剧。面对多重困局，拜登的支持率创下上任一年以来的新低。
根本性转变：疫情应对国家战略
2021年初入主白宫伊始，拜登发布了一份长达200页的疫情应对国家战略文件。彼时，美国正面临着严峻的疫情形势。根据《纽约时报》的统计数据，2021年1月11日美国七日平均新增病例数超过了25万，在当时是疫情爆发以来的最高点。因此，这份战略文件的出台显得非常必要而及时。
围绕抗击疫情，文件提出了七个目标：（1）重拾美国人民的信任；（2）开展安全、有效、公平的疫苗接种；（3）通过明确的公共卫生标准以及口罩、检测、数据、治疗、劳动力来降低病毒传播；（4）立即扩大紧急救援，并启用《国防生产法》；（5）在保护工人的同时安全地复工复学；（6）保护高风险人群，促进公平，包括种族和农村/城市的公平；（7）恢复美国在全球的领导地位，推进卫生安全，为未来的威胁做更好的准备。
美国总统拜登。图源：NYT。
拜登抗疫战略的核心是开展一场全国性的疫苗接种运动，以实现新政府就职100天内注射1亿剂疫苗的目标，这足以让5000万美国人完成全程接种。拜登强调，这一计划是根据美国顶级传染病专家福奇博士（Anthony Fauci）的意见制定的，在疫情问题上美国公众将听到更多“不受政治干涉的”专家的意见。
拜登政府将其抗疫战略标榜为“由科学驱动的”（driven by science）和“协调的”（coordinated），以此区别于前总统特朗普的抗疫举措。这获得了许多研究者和科学家的积极评价。华盛顿战略和国际研究中心全球卫生政策主任斯蒂芬·莫里森（J. Stephen Morrison）将拜登的战略比作战时的全国动员，称这标志着一种根本性转变。
美国总统、副总统夫妇为新冠逝者哀悼。图源：Nature。
为了实现接种目标，拜登政府启动了联邦零售药房计划，将大量药房变为疫苗接种场所，地方政府也开放社区卫生中心供疫苗接种；同时为了解决人手不足的问题，国防部向数州派出了数千名现役军人支援当地的联邦疫苗接种点；此外美国国会也在3月通过了1.9万亿美元的《美国救助计划》，为疫苗接种运动的顺利开展提供了数十亿美元资金的支持。这些举措显示出拜登“全政府”（whole of government）抗疫的决心。
拜登政府的抗疫战略确实取得了显著的成效。拜登上台百日之际，不仅1亿剂疫苗的接种目标在3月中旬就得以实现，比原计划提前了40天，而且2亿剂疫苗接种的新目标也提前一周完成。到当年7月，美国七日平均新增病例数一路下降至1万例，七日平均死亡人数也降至200人以下，这两个数据都是自2020年3月以来的最低值。同时，超过半数的美国人完整地接种了2剂疫苗，而这一数字在拜登上台之初连1%都没有达到。因此在6月2日的一次讲话中，拜登自豪地称：“我们之所以能做到这一点，是因为我们从第一天起就采取了积极的行动。我们动用了一切手段来完成这件事。”
全球抗疫？重拾多边主义与溯源政治化
在美国国内采取积极抗疫措施、疫情防控形势趋稳的同时，拜登开始着眼于国际抗疫合作，寻求恢复美国在公共卫生领域的全球领导地位。在这一问题上，年初发布的战略文件提出了四项战略：（1）修复并强化与世界卫生组织的关系；（2）加强国际抗疫的公共卫生和人道主义响应；（3）恢复美国在全球抗击疫情中的领导地位，推动全球卫生安全和外交；（4）为应对生物威胁做好准备和加强韧性。
在此指导下，美国在多个外交场合积极推动全球抗疫，疫苗合作是重点项目之一。2021年3月12日，在四边安全对话（Quad）视频峰会上，美日印澳四国宣布将与世界卫生组织合作，为印太地区生产、分配新冠疫苗。美国国务卿布林肯将这一合作计划形容为“印度制造、美国技术、日本和美国融资以及澳大利亚物流能力的共同承诺”，但在具体执行过程中，这一合作计划波折不断。
四国安全对话。图源：AFP。
首先，美国国内的抗疫政策给疫苗合作设置了不小的障碍。拜登上台以后，美国政府援引朝鲜战争时期的《国防生产法》赋予的权力，以确保“可持续的公共卫生供应链”为由限制多种疫苗生产原材料的出口。即使在四国就疫苗合作问题上达成共识后，该项禁令也没有被取消，极大阻碍了疫苗生产的进度。
其次，印度疫情反复也给疫苗合作带来了不确定性。据《纽约时报》报道，许多捐赠给非洲的疫苗都在印度生产，但印度政府于4月份突然阻止其最大的疫苗生产商印度血清研究所（Serum Institute of India）出口疫苗，并命令将供应转向国内，以遏制印度的第二轮疫情爆发。一些全球健康领域的活动家表示，捐赠疫苗还不够。他们希望拜登能在其他国家建立疫苗制造中心，并敦促疫苗制造商分享他们的技术。
新冠疫苗，图源：路透社
同时，多种迹象表明，美国积极推进全球抗疫合作有针对中国的意图。据美联社报道，3月初中国已承诺向45个国家提供约5亿剂疫苗。在中国众多的疫苗生产商中，仅四家就能够在一年内生产至少26亿剂疫苗。鉴于中国的生产能力，世界上大部分人最终接种的可能是中国疫苗，而非那些号称疗效显著的西方疫苗。
对此，布林肯在一次采访中直言，包括中国在内的许多国家都在进行所谓的“疫苗外交”。他说：“非常不幸的是，这些国家将政治与人民的健康挂钩。”《外交事务》杂志认为，四国的疫苗合作就是为了直接对抗中国在向印太地区提供疫苗方面的领先地位。
尽管如此，较前任特朗普相比，美国的全球抗疫努力仍取得了不少成绩。根据美国国务院和新冠肺炎疫苗实施计划（COVAX）的统计，截止2022年初美国已经通过COVAX和双边协议等渠道向外输送了3.7亿多剂疫苗，其中超过三分之一流向了印太地区。巴基斯坦以接受4000万剂疫苗位列受援国第一位，菲律宾、印度尼西亚、越南、尼日利亚和孟加拉国紧随其后，各接受了超过2000万剂疫苗。此外，美国承诺还将再对外援助7亿剂疫苗。
受援国接受美国疫苗情况。图源：凯泽家庭基金会。
如果说美国的全球抗疫合作兼具多边主义和地缘竞争两面性的话，那么操弄疫情溯源问题无疑就是将疫情政治化的表现。2021年2月，《南华早报》援引一位美国国务院官员的话称，美国不会接受世界卫生组织在武汉进行的病毒溯源调查结果，除非美国使用自己的情报网络并与盟国合作来独立验证这些结果。
5月26日，拜登发表声明称，他要求情报部门加倍努力收集和分析信息，并在90天内出具一份关于病毒溯源问题的报告。拜登还表示，美国还将继续与世界各地志同道合的伙伴合作，敦促中国参与全面、透明、循证的国际调查，并提供所有相关数据和证据。
中国—世卫组织联合专家组。图源：路透社。
《华尔街日报》形容拜登的这一举措略显落魄（comedown），因为拜登上台以来的主流叙事都将“实验室泄漏说”斥责为阴谋论，现在重启对病毒溯源的调查显然与拜登一再强调“以科学和事实为指导”的说辞相去甚远。《华南早报》尖锐地指出，情报官员不是科学家，所以这样的调查完全就是一出闹剧。最终，负责调查的情报官员之间没能就病毒的源头达成共识。这并不是一个出人意料的结果。《华盛顿邮报》援引部分美国官员和议员的话说，这次溯源的调查范围有限，期限又紧，因而从一开始就注定是失败的。
多重考验：新变种的反弹与防疫的掣肘力量
虽然上半年拜登的抗疫成果斐然，但是随着德尔塔毒株和奥密克戎毒株的相继来袭，美国疫情在下半年迅速恶化。仅2个月后，美国七日平均新增病例数就于9月初反弹至16万例。
在此期间，拜登政府不断推出更加积极的防疫措施。9月9日，拜登发布了一项疫苗令，要求：（1）拥有100名以上雇员的企业必须为其员工接种疫苗或每周进行核酸检测；（2）所有在医院、家庭医疗机构或其他医疗机构工作的人员必须接种疫苗；（3）所有联邦政府行政部门的雇员和联邦政府承包商的工人必须接种疫苗。这项疫苗令将覆盖全美三分之二的工人，近1亿人口。
这些严格的要求得到了企业界一定的支持。沃尔玛、IBM、美国航空等大公司都落实了拜登的要求。根据CNBC的调查，大多数美国首席财务官（80%）表示“完全支持”拜登政府的疫苗令。然而，新的防疫政策在实施过程中仍遭遇了不小的阻碍。据《经济学人》报道，疫苗令发布后有近700万工人宣称他们并不会接种疫苗。在德克萨斯州休斯敦市的一家医院，超过150名医务人员因为反对疫苗令而被解雇或辞职。
12月2日，拜登政府又宣布了包含五项新措施的抗疫冬季计划，包括：（1）为1亿符合条件的美国人注射加强针；（2）开设新的居家疫苗接种诊所；（3）扩大免费的居家核酸检测；（4）增加医务支援团队；（5）为世界其他地区接种疫苗并强化入境规则。26日，面对来势汹汹的奥密克戎毒株，拜登政府再推防疫新政，涉及加强医疗支援、提升核酸检测的可获得性和扩大疫苗接种三项内容。
但这些举措都没能扭转美国疫情不断恶化的趋势。截止2021年12月28日，疫情已导致超过80万美国人死亡，这一数字比拜登上台时翻了一番。美国单日新增确诊病例数更是于2022年1月3日突破100万，创下疫情爆发以来的最高纪录。
美国七日平均新增病例数走势。图源：NYT。
12月27日，在与各州州长的会晤中，拜登不得不承认，面对具有高度传染性的奥密克戎变体，他在今年年初采取的防疫措施远不足以满足需求。《华盛顿邮报》发表了题为“拜登总统在疫情上失败了”的评论文章，说到：“我们看到的是一个苦苦挣扎的政府和一个不掌握事实、不愿意在疫情问题上做出任何实质性改变的总统。”可见，美国舆论对拜登近一年的抗疫表现可以说是倍感失望。
同时，疫情持续发酵使美国政治也陷入了困境，民主共和两党围绕防疫政策问题的分歧愈发尖锐。针对9月初拜登发布的疫苗令，共和党籍参议员特德·克鲁兹（Ted Cruz）在接受采访时称：“共和党应该利用一切手段保护人民的权利，疫苗令是违法的，它被滥用了，它正在伤害我们的国家。”
参议员特德·克鲁兹，图源：CNN
至今，已有超过10个州和一些企业联手反对拜登政府的疫苗令。由前总统特朗普提名的路易斯安那州西区地方法院法官特里·道蒂（Terry A. Doughty）于11月30日作出裁定，要求暂停实施对医务人员的疫苗令，并称：“毫无疑问，这样一项疫苗令应该由国会而非行政部门发布。”
联邦层面的党派分歧更加严重。12月，少数参议院共和党人冒着令政府停摆的风险，试图阻止一份向政府拨款的提案，由于部分资金将被用于推行拜登的疫苗令。而在众议院的投票中，共和党议员几乎一致反对这项拨款。CNN对此评论称，随着政治两极分化在选举前的加剧，这样的僵局只会变得更糟。
最终，联邦最高法院于2022年1月13日驳回了针对大型企业的疫苗令，党派分歧在这场判决中仍清晰可见。保守派大法官的多数意见认为，发布这项疫苗令的劳工部职业安全与健康管理局（the Labor Department’s Occupational Safety and Health Administration, OSHA）并未就此事获得国会的授权，“对大量员工生命和健康造成了重大侵犯”。而三位持反对意见的自由派大法官则质疑最高法院的决定：“在美国工人应该得到多少保护、得到什么样的保护这个问题上，具备专业知识的OSHA显然比一个一无所知的法院更有权做出决定。”
在中期选举临近的背景下，共和党人在防疫政策上与拜登针锋相对。《华盛顿邮报》报道说，佛罗里达州州长罗恩·德桑蒂斯（Ron DeSantis）因反对对私有企业的疫苗令而在保守派中赢得了“英雄般的地位”；密苏里州总检察长埃里克·施密特（Eric Schmitt）推动暂停疫苗令的成功则极大提振了他2022年参选参议员的势头。相关评论认为，对共和党人来说，那些未接种疫苗的群体大多是支持他们的选民，这就是为何反对疫苗令甚至已经成为一些2024年潜在总统候选人的关键话题。
反对疫苗令的示威游行，图源：NYT
一年来，越来越多美国民众对拜登的抗疫努力感到不满。拜登上台后的最初半年，由于积极的抗疫举措取得了较好的成果，美国民众对拜登抗疫的满意度一直维持在60%以上。但进入7月以后，美国疫情形势恶化，进而引发经济、政治领域的多重困境，美国民众对拜登抗疫的满意度也持续下滑。根据民调机构FiveThirtyEight数据显示，2022年初，美国民众对拜登抗疫的不支持率达到48.0%，高于支持率44.7%。这对拜登而言显然是一个坏消息，因为他一直将抗疫视为其任期内的首要问题和重要政绩。NPR的民调数据显示，拜登在总体选民、共和党选民乃至民主党选民的支持率仍在持续下滑。《华盛顿邮报》尖锐地指出：“毫无疑问，拜登已经结束了与其选民的蜜月期。”
美国民众对拜登抗疫的满意度调查。图源：FiveThirtyEight。
拜登的支持率不断下滑。图源：NPR。
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32. William McGurn, Joe Biden’s Covid ‘Science’, WSJ, https://www.wsj.com/articles/joe-bidens-covid-science-11622494168
33. President Joe Biden’s vaccine mandate is ordinary yet controversial,The Economist, https://www.economist.com/united-states/2021/09/18/president-joe-bidens-vaccine-mandate-is-ordinary-yet-controversial
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