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选区重划争议不断,两党能否左右选举结果?

The following article is from 复旦中美友好互信合作计划 Author 陈佳骏 倪枭泽

* “中美友好互信合作计划”是由复旦发展研究院和丰实集团共同打造的中美关系研究的学术平台




每隔十年,美国国会选区都要根据最新一次全国人口普查结果重新划分,本次国会选区重划已完成大约2/3,截至2022年2月16日,已有35个州确定了新绘制的选区地图1(除6个因人口稀少而仅拥有1个选区的州之外,其余44个州均需要进行选区重划)。就划分程序的实际掌控者而言,大多数州由多数党掌控的议会主导划分(33个),也有部分州由无党派或跨党派组成的独立委员会(independent commission)主持划分(11个)2


相比2020年,本次选区重划后的议席分布总体上呈现三方面的特征:首先,竞争性更强、归属更不确定的议席数量减少,摇摆选区数量减少了8个;其次,共和党在国会内的结构性优势有所削弱,倾向于支持民主党的选区数量增加至163个,而倾向于支持共和党的选区数量则减少至145个;最后,短期来看,重划选区后目前共和党控制的选区中多个(6个)由“浅红”转为“深红”,有利于该党议员确保连任,而与之相对的,当下由民主党议员占据的选区(8个)内竞争有所加强3。本次重划不仅影响2022年中期选举后众议院内的优劣形势,更影响未来十年各州选区议席的潜在归属,导致两党竞争异常激烈,围绕选区划分方案的争端层出不穷。






造就“杰利蝾螈”现象的策略


各州主导重划的政党使用复杂精妙的软件设计选区地图,造成“杰利蝾螈”(Gerrymandering)现象的反复上演,这在由多数党控制议会负责重划的州表现得尤为明显。由于共和党占州议会多数的州数为22个,占州议会主导重划州总数的2/3,理论上共和党在本次重划中掌握了一定的主动权。两党干预选区划分的主要策略包括:第一,“打包”(packing)策略,即将对手政党选民集聚在同一选区内,以减少对其他选区的影响;第二,“拆分”(cracking)策略,即将对手政党选民分散到不同选区,降低这部分选民选举出偏好代表的可能性;第三,“劫持”(hijacking)策略即将对手政党控制的多个选区合并为一个,迫使该党现任议员之间展开竞争4


依各州实际,两党灵活运用上述三种策略为本党稳固乃至争取议席5。一方面,如在北卡罗来纳州,共和党将夏洛特(Charlotte)的选民“打包”至一个选区,在集中民主党选票的同时,使共和党更可能在周围选区取胜,尽管民主党控制的州最高法院在2月4日否决了这一重划方案,共和党或仍将保留上述安排6


另一方面,如在田纳西州,共和党“拆分”了纳什维尔(Nashville)所在的戴维森县(Davidson County),目的是将民主党的选票分散到三个不同的选区,增大共和党的获胜可能性,这直接导致现任民主党众议员吉姆·库珀(Jim Cooper)宣布本届任期结束后不再继续参选7


除此之外,本次重划中运用“劫持”策略最典型的案例是伊利诺伊州,民主党将共和党控制的四个选区合并为两个,造成共和党众议员达林·拉胡德(Darin LaHood)和亚当·金辛格(Adam Kinzinger),以及共和党众议员麦克·波斯特(Mike Bost)和玛丽·米勒(Mary Miller)不得不捉对厮杀,以至于在选区地图确定后,不甘“堕落”于党内“特朗普化”风气而遭孤立的亚当·金辛格被迫宣布退出竞选8


值得注意的是,两党在重划选区时并没有局限于单一策略,而是结合多种手段扩大本党在一州内的议席优势。例如,在得克萨斯州选区重划过程中,共和党人既将哈里斯县(Harris County)的民主党选票“打包”,以便划出由支持共和党的白人为主的新选区;又将达拉斯(Dallas)市区和郊区的民主党选民“拆分”进广大的农村选区,进一步巩固席位9




民主党最大化席位收益的行动


由于共和党在大多数由州议会主持选区划分的州拥有多数优势,因而此前舆论普遍认为共和党将在此次选区重划中大获全胜。但实际上,截至2月16日,倾向于支持民主党的选区数量较旧地图增加了11个10到目前为止,民主党在此次选区重划过程中并没有丧失过多席位,主要离不开两方面原因。


一是,在加利福尼亚、纽约、伊利诺伊等民主党占据州议会多数的州,民主党的目标是扩大更有可能胜选的选区数量。鉴于本次选区重划中异常残酷(ruthless)的两党竞争形势,民主党已经不追求划出十拿九稳的“安全选区”(safer districts),而以增加竞争性更强的摇摆选区为主要目标11。具体而言,在纽约州,尽管一贯存在由两党共同组成的独立委员会划分选区的传统,但由于分歧太大,委员会最终决定将双方的提议方案呈交民主党主导的州议会决定,最终,民主党不出意外地新增3个倾向支持该党的选区“进账”12。同样,在加利福尼亚州,名义上由独立委员会主导的选区重划增加了竞争更强的摇摆选区数量,这不仅导致共和党可能获得的席位从13.7个减少到7.8个,更削弱了少数族裔的代表性13。在俄勒冈州和伊利诺伊州,民主党控制的州议会也将共和党确保可以获得的议席数量分别压缩到了1个和3个,相比之下,倾向于民主党的选区数量则各为4个和13个14。由此可见,民主党占多数的州议会在操纵“杰利蝾螈”为本党谋利时的“侵略性”(aggressive)毫不逊色于共和党15


表源:笔者自制。数据源:“政客”网站。


二是,在不占据优势的州,民主党争取确保一定数量的选区“基本盘”稳固。从民主党国家选区重划委员会(National Democratic Redistricting Committee)到民主党议员个人,均花费大量金钱,聘请律师,准备针对违反联邦和州法律的方案提起诉讼。例如,密苏里州民主党众议员伊曼纽尔·克里弗(Emanuel Cleaver)面对共和党拆分其所在堪萨斯城(Kansas City)选区的行动,公开表示如果自己的选区发生显著变化,将请律师提起诉讼16。进一步而言,在州最高法院内支持民主党或具自由派倾向法官占半数以上的州,民主党更以州长或州最高法院(state Supreme Court)的干预作为潜在后手,遏制共和党过分侵吞自身选区的行为。这些准备一定程度上达到了该党的预期目的。例如,在肯塔基州,包括参议院少数派领袖米奇·麦康奈尔(Mitch McConnell)在内的共和党成员均反对在新方案中“拆分”民主党掌控的路易斯维尔(Louisville)选区,原因正是担忧州最高法院介入,因此宁愿维持该州5比1的众议员数量优势17。出于相似的顾虑,共和党在佛罗里达、内布拉斯加和印第安纳等州最初提出的方案均没有寻求完全“消灭”州内的民主党议席18



州法院和联邦法院介入

选区重划引争议


随着大多数州完成新选区地图的绘制,斗争的“战场”从府会转移到了法庭,州和联邦法院将在未来几个月指导至少七个州的大约75个国会选区的绘制。目前州和联邦法院存在三类关于选区重划的诉讼:一是围绕“党派不公正”(partisan gerrymandering)的诉讼;二是所谓的“僵局诉讼”(impasse litigation),即如何处理党派对府会控制的分裂给选区重划带来的争议;三是围绕《选举权法案》(Voting Rights Act)的“种族不公正”(racial gerrymandering)诉讼。


民主党似乎在“党派不公正”(partisan gerrymandering)的诉讼中找到突破口。2019年,联邦最高法院在“Rucho诉Common Case案”(Rucho v. Common Cause)中裁定,党派不公正划分选区的问题是一个政治问题,只能由选举产生的政府部门解决,而不是由联邦法院裁决的法律问题。因此,州法院、国会和州立法机构成为规范党派不公正划分选区的唯一选择。


今年到目前为止,民主党人已经在俄亥俄州和北卡罗来纳州的法院利用了这点:在俄亥俄州,州最高法院要求共和党占多数的州议会在一个月内重新划分选区,否则将把划分选区地图的权力转交给两党共同组成的独立委员会,防止民主党落入仅掌控该州15个选区中2个的窘境;在北卡罗来纳州,州最高法院自由派法官以相对多数裁定共和党主导州议会划分的选区地图“不合宪”(unconstitutional),要求后者在2月18日之前重新提交新方案,避免了民主党目前控制5个选区中的2个被夺走的危险。


“僵局诉讼”正在宾夕法尼亚、路易斯安那、威斯康星和明尼苏达等州进行。其中,宾夕法尼亚、路易斯安那、威斯康星三州都是由共和党主导州议会的选区地图重划,但州长都是民主党人且拥有对州议会地图的否决权。明尼苏达州则是美国仅有的两个由不同政党控制州立法机构参众两院的州之一。


图片来源:纽约时报。


当前最具争议的是“种族不公正”诉讼,近日联邦最高法院对亚拉巴马州选区地图纠纷的裁决引起广泛讨论。此前,亚拉巴马州的一家州法院裁定,该州选区地图违反了《投票权利法案》(Voting Rights Act)第二款关于“禁止种族歧视性投票实践或程序”(prohibits voting practices or procedures that discriminate based on race)的规定,因为在该州占1/4人口的非裔居民,只有在7个国会选区中的1个占多数。法院命令该州在5月24日初选日之前重新绘制地图。共和党人对此不满,上诉至联邦最高法院。2月7日,保守派占多数的联邦最高法院以所谓“影子裁决”(shadow docket,指在极其紧迫的时间内和条件相当有限的情况下做出的判决)的方式,以5比4的微弱差距裁定亚拉巴马州不能绘制任何新地图,直到最高法院在其秋季任期内审理完整案件。5位投赞成票的保守派大法官表示,距离该州初选日太近,无法重新绘制亚拉巴马州的地图。


该裁决产生的影响,一是联邦最高法院保守派在距离选举如此短的时间里利用“影子裁决”的方式做出决定,是否会带来连锁反应,使其他一些有类似争议州的共和党人纷纷效仿,大玩法律挑战游戏;二是国会民主党人抓住这一裁决,推动目前在分歧严重的参议院陷入停滞的“投票权法案”获得通过。2月8日,国会众议院“非洲裔党团”40多名成员致信美国司法部长梅里克·加兰,敦促司法部挑战限制投票权的州法律。



党派不公正划分难消除


纵观美国历史,选区重划曾是一个被大多数美国人忽视的过程问题。但现在已不是,两党已然认识到能够决定十年政治权力格局的选区划分是如此的重要且危险。导致的结果是,选区划分已经沦为极端党派之争的游戏场,选区重划与选区“不公正划分”就像孪生兄弟一样出没。


民主党人一直想要通过全面的联邦改革来结束不公正的选区划分。去年9月,民主党参议员艾米·克洛布查(Amy Klobuchar)等人提出《自由投票法案》(Freedom to Vote Act),法案中的一条规定了确定重划选区是否公平的标准,并且澄清了联邦法院在这个过程中的作用。


图片来源:When We All Vote。


具体来说,如果选区是“带有意图(intent)”绘制的,或者如果绘制“具有偏袒或不偏袒任何政党的效果(effect)”,就可能被怀疑存在党派不公正的选区划分。其中,“意图”指的是如果可以证明重划选区的计划是为了动摇选区而有利于一方,那么它就可能被认为是非法的;“效果”则指的是如果它具有在政治上动摇选区的效果,即使这不是最初的意图,也可能被视为无效。


根据该法案,“意图”或“效果”将使用计算机建模来确定。通过软件来分析重划选区的计划是否可能“在全州范围内导致党派优势或劣势”。这一分析还将比较当前计划和替代计划的模拟选举结果。如果任一政党认为一个州制定了可能导致党派不公正的重划选区计划,该党可以对该州提起民事诉讼。


此外,法案还涉及对联邦法院审理的党派不公正划分案件的限制。正如前文所述,2019年的“Rucho诉Common Case案”裁定党派不公正的选区划分不是联邦法院可以审理的问题,而是由州法院等来决定。但这里存在的问题是,各州宪法都不同,导致许多州在不公正重划选区的案件上会有不同的裁决结果。《自由投票法案》实际上是要为联邦法院建立指导方针和标准。


讽刺的是,希望解决党派政治的法案最终败在了党派政治上,共和党人去年10月阻止了该法案。可见,短期内两党难以找到改革的突破口,重划选区过程仍将是美国式的“政治血腥运动(bloodsport)”。


本文作者

陈佳骏,上海市美国问题研究所助理研究员;

倪枭泽,上海市美国问题研究所研究青年。

注:本文为2021年中美友好互信合作计划课题的阶段性成果。



参考文献

1. FiveThirtyEight: What Redistricting Looks Like In Every State (FiveThirtyEight, 2022, February 16). Retrieved from: https://projects.fivethirtyeight.com/redistricting-2022-maps/. 截至2月16日,尚有佛罗里达州、路易斯安那州、密苏里州、新罕布什尔州、北卡罗来纳州、俄亥俄州、宾夕法尼亚州、罗德岛州和威斯康星州未完成选区地图绘制。

2. POLITICO: Redistricting 2022 Tracker: New Congressional Maps by State (POLITICO, 2022, February 11). Retrieved from: https://www.politico.com/interactives/2022/congressional-redistricting-maps-by-state-and-district/.

3. Nathaniel Rakich: The Countless, Confusing, Sometimes Contradictory Takeaways of The 2021-22 Redistricting Cycle (FiveThirtyEight, 2022, January 19). Retrieved from: https://fivethirtyeight.com/features/the-countless-confusing-sometimes-contradictory-takeaways-of-the-2021-22-redistricting-cycle/.

4. Glenn C. Altschuler: Gerrymandering is putting US in Mad Max territory (The Hill, 2022, January 23). Retrieved from: https://thehill.com/opinion/campaign/590942-gerrymandering-is-putting-us-in-mad-max-territory.

5. The Hill: Redistricting 101: ‘Cracking’ and ‘Packing’ (The Hill, 2022, January 10). Retrieved from: https://thehill.com/video/in-the-news/590605-redistricting-101-cracking-and-packing.

6. Ally Mutnick: North Carolina Supreme Court strikes down GOP-drawn congressional map (POLITICO, 2022, February 4). Retrieved from: https://www.politico.com/news/2022/02/04/north-carolina-congressional-map-struck-down-00005974.

7. Ally Mutnick: Rep. Jim Cooper retires after Tennessee district dismantled (POLITICO, 2022, January 25). Retrieved from: https://www.politico.com/news/2022/01/25/rep-jim-cooper-retires-tennessee-00001924.

8. Ally Mutnick, Shia Kapos, and Olivia Beavers: Illinois Dems carve up liberal giant-slayer’s district in new congressional map (POLITICO, 2021, October 29). Retrieved from: https://www.politico.com/news/2021/10/29/illinois-democrats-congressional-map-517544.

9. Nick Corasaniti, Ella Koeze, and Denise Liu: How Texas Plans to Make Its House Districts Even Redder (New York Times, 2021, October 3). Retrieved from: https://www.nytimes.com/interactive/2021/10/03/us/politics/texas-redistricting-map-2022.html.

10. FiveThirtyEight: What Redistricting Looks Like In Every State (FiveThirtyEight, 2022, February 16). Retrieved from: https://projects.fivethirtyeight.com/redistricting-2022-maps/. POLITICO: Redistricting 2022 Tracker: New Congressional Maps by State (POLITICO, 2022, February 16). Retrieved from: https://www.politico.com/interactives/2022/congressional-redistricting-maps-by-state-and-district/.

11. Sarah Ferris, Ally Mutnick: Dems avert total redistricting doomsday — but they’re not out of the woods (POLITICO, 2022, February 2). Retrieved from: https://www.politico.com/news/2022/02/02/democrats-redistricting-midterms-00004497.

12. Nicholas Fandos: Odds of Gerrymandering Grow in New York as Redistricting Panel Falters (New York Times, 2022, January 3). Retrieved from: https://www.nytimes.com/2022/01/03/nyregion/new-york-redistricting-gerrymandering.html.

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14. Ally Mutnick: Oregon enacts new congressional map after GOP walkout ends (POLITICO, 2021, September 27). Retrieved from: https://www.politico.com/news/2021/09/27/oregon-congressional-map-514362. Ally Mutnick, Shia Kapos, and Olivia Beavers: Illinois Dems carve up liberal giant-slayer’s district in new congressional map (POLITICO, 2021, October 29). Retrieved from: https://www.politico.com/news/2021/10/29/illinois-democrats-congressional-map-517544.

15. Wall Street Journal Editorial Board: The End of the GOP Gerrymander Panic (Wall Street Journal, 2022, January 2). Retrieved from: https://www.wsj.com/articles/the-end-of-the-gop-gerrymander-panic-marc-elias-redistricting-texas-california-new-york-new-jersey-florida-north-carolina-11641163075.

16. Ally Mutnick: Republicans weigh ‘cracking’ cities to doom Democrats (POLITICO, 2021, July 6). Retrieved from: https://www.politico.com/news/2021/07/06/republicans-redistricting-doom-democrats-498232.

17. Ally Mutnick: Republicans weigh ‘cracking’ cities to doom Democrats (POLITICO, 2021, July 6). Retrieved from: https://www.politico.com/news/2021/07/06/republicans-redistricting-doom-democrats-498232. Ally Mutnick: GOP considers more ruthless redistricting (POLITICO, 2022, January 20). Retrieved from: https://www.politico.com/news/2022/01/20/republicans-redistricting-more-ruthless-527445.

18. Ally Mutnick: GOP considers more ruthless redistricting (POLITICO, 2022, January 20). Retrieved from: https://www.politico.com/news/2022/01/20/republicans-redistricting-more-ruthless-527445.




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