松绑国家补贴制度，欧盟能否打赢对美绿色补贴战？

* “中美友好互信合作计划”是由复旦发展研究院和丰实集团共同打造的中美关系研究的学术平台

当地时间3月10日，欧盟委员会主席冯德莱恩同美国总统拜登在白宫会晤，就两国对清洁技术的绿色补贴政策进行协调。去年通过的美国《通胀削减法案》曾一度引发欧洲对产业和技术外流的担忧情绪，为了赢得清洁技术领域的竞争，欧盟采取了一系列措施放宽国家补贴制度。在激烈的绿色补贴战中，欧盟面临着内外交织的重重阻碍。

缘起：美国补贴引发欧洲忧虑

当地时间3月9日，欧盟委员会通过了一项新的“临时危机和过渡框架”（Temporary Crisis and Transition Framework），一并修订了“一般集体豁免条例”（General Block Exemption Regulation），进一步放松欧盟的国家补贴制度，“以加快对欧洲清洁技术生产的投资和融资”。

具体而言，若某些企业的投资存在转移出欧洲的现实风险，欧盟成员国可以向这些企业提供其投资欧洲以外的地方获得的同等数额资金支持，所谓“对等补贴”（matching aid）；或是能够激励其在欧洲经济区内进行投资的资金支持，所谓“资金缺口”（funding gap）。据欧盟委员会的介绍，新措施旨在加快对“向净零经济过渡的关键部门”的投资，为生产战略性设备提供支持，如电池、太阳能板、风力涡轮机、热泵等绿色清洁技术。

近日，欧盟在加快向净零经济过渡方面动作频频。今年2月初，欧盟发布了“绿色交易产业计划”（Green Deal Industrial Plan），明确了实现净零和气候目标的四个努力方向，即可预测且简化的监管环境、更快速的资金获取渠道、适应绿色转型的技能提升、促进韧性供应链的开放贸易。一系列配套的项目、计划和法案也逐步提上日程。

位于葡萄牙的太阳能光伏板，图源：FT

舆论普遍认为，欧盟此举是为了抗衡美国于去年通过的《通胀削减法案》（Inflation Reduction Act），该法案以税收抵免、政府投资等形式向企业提供价值约3690亿美元的激励措施，以支持美国绿色能源创新、制造和使用。同时，该法案还要求享受税收抵免政策的产品需在美国生产，例如对于电动汽车来说，该法案就要求必须采用来自美国的电池组件和矿物。

美国的巨额补贴政策引发了欧洲的忧虑，许多官员和政客都表达了反对和谴责。捷克工业和贸易部长约瑟夫·斯克拉（Jozef Síkela）认为，这份法案是在告诉欧洲投资者“去美国，因为那儿更有利可图”。德国财政部长克里斯蒂安·林德纳（Christian Lindner）批评该法案“极度保护主义”。法国经济和财政部长布鲁诺·勒梅尔（Bruno Le Maire）则警告称，高出欧盟4到10倍的补贴将颠覆了“作为跨大西洋贸易关系核心的公平竞争环境”。

事实上，《通胀削减法案》的威力已经开始显现。据报道，欧洲最大的汽车制造商大众汽车已经搁置了在东欧建造电池厂的计划，而优先考虑在美国投资一家类似的工厂。大众预计将从美国的补贴政策中获得近100亿欧元的激励。《金融时报》援引一位了解大众内部决策的人士的话说，在推进东欧建厂的计划之前，大众正在观望欧盟将如何回应华盛顿的激励措施。

大众汽车组装线，图源：Bloomberg

“众所周知，《通胀削减法案》的某些内容引发了人们对一些针对性激励措施的担忧。”欧盟委员会主席乌尔苏拉·冯德莱恩（Ursula von der Leyen）在今年年初参加达沃斯世界经济论坛时表示。

为了缓解双方围绕补贴政策的紧张局势，美欧曾于去年12月在贸易和技术理事会上讨论成立一个特别工作组，就调整《通胀削减法案》具体条款以解决欧洲的担忧展开协商。然而，法案本身是经历艰难谈判达成的妥协，在美国国会以微弱的优势获得通过，其中欧盟最为关心的电动汽车享受税收抵免的采购要求很难做出改变。而且，为了防止法案可能被修改，部分美国议员已经提出立法，禁止财政部在没有严格遵守相关要求的情况下批准税收抵免。

鉴于美国的政策不太可能迎合欧盟的要求，欧盟专员蒂埃里·布雷顿（Thierry Breton）指出：“欧洲需要建立一个更灵活、更有利的监管框架，并确保公共资金被明智且高效地使用。”美欧围绕清洁技术的补贴战就此打响。

争论：欧盟内部能否达成一致

国家补贴制度在欧盟内部是一个众所周知的敏感话题。小国和较不富裕的国家担心宽松的补贴制度会使法德等经济实力强大的国家对其企业提供不公平的补贴或支持，进而扰乱统一的欧洲市场。经过60余年的发展，欧盟的国家补贴制度一直极力避免成员国之间发生补贴竞争。不过，近年来为了应对金融危机、新冠疫情和俄乌冲突造成的影响，欧盟的国家补贴制度已经大幅放松，允许各国对经济提供大规模的支持。

在这一轮美欧围绕清洁技术的补贴竞争中，欧洲大国尤为积极。法德两国呼吁迅速放宽国家补贴制度的有关规定，法国更是希望大规模重塑欧盟的产业支持政策。据《卫报》报道， 2022年为应对能源危机，欧盟临时放松了相关规定，由此而来的国家补贴中，53%流向了德国的公司，24%流向了法国的公司。尽管其他25个成员国至少占欧盟GDP的50%，但是仅德法两国的公司就占据了欧盟去年近80%的国家补贴。

《华尔街日报》援引欧盟竞争事务负责人玛格丽特·维斯塔格（Margrethe Vestager）写给欧盟各成员国财长的一封信说：“并非所有成员国都有相同的财政空间来提供国家补贴，这是事实，也是对欧洲完整性的风险。”

欧盟竞争事务负责人维斯塔格，图源：WSJ

部分欧洲国家对于过度放松国家补贴制度表达了担忧。据路透社获得的一份联合立场文件显示，部分欧洲国家认为对生产和商业活动的补贴可能导致严重的负面影响，包括欧洲内部市场的碎片化、有害的补贴竞争和区域发展的弱化。

这份文件由丹麦、芬兰、爱尔兰、波兰、瑞典、荷兰、匈牙利、拉脱维亚、捷克、斯洛伐克和比利时等11国签署，它敦促欧盟委员会在对补贴制度作出任何根本性改变之前全面评估其风险，并建议考虑其他可以更好促进绿色投资的政策。

欧盟最新修订的国家补贴制度吸收了成员国的意见和建议，对发放国家补贴设置了很多限定条件。比如，“对等补贴”的申请必须来自一个不太富裕的成员国，或者来自由三个成员国组成的集团，其中至少有两个国家必须位于欠发达地区。同时，相关的补助不能引发成员国之间的投资转移。

此外，根据新的规定，通过税收优惠、贷款和担保等方式激励企业的成员国将被给予更高的补助上限。欧盟还通过取消竞标程序简化了向小型项目和可再生氢等不太成熟的技术提供补助的条件。欧盟强调，上述宽松的补贴政策都是临时性的，有效期至2025年底。

为了支持财政空间有限的成员国，欧盟还提议发行新的共同债务以资助建立一个欧洲主权基金，这一计划得到了法国和意大利的支持。然而，德国、荷兰等有影响力的成员国对此却不感兴趣。德国财政部长林德纳直言：“我们认为没有理由继续增加欧洲的债务。”

德国财政部长林德纳，图源：WSJ

前景：绿色经济还是地缘政治

欧盟一系列绿色产业技术政策的前景几何，目前仍是众说纷纭。美国战略与国际问题研究中心的一份研究报告认为，欧盟的举措是推动全球经济脱碳、重组关键供应链的重要一步。围绕清洁技术的竞争是不可避免的，但同时也可以是良性的，因为这类竞争将鼓励对绿色技术进行更多的投资，并为人类带来更清洁的能源和一个碳中和的世界。

然而，舆论也对补贴战的高昂成本提出了警告。据彭博社报道，《通胀削减法案》没有对税收抵免设置上限，这意味着美国纳税人的最终成本可能是国会预算办公室估计的310亿美元的数倍。欧盟是否有能力进行“对等补贴”存疑。一位资深的国家补贴申请顾问表示：“这是一场所有人都不想看到的补贴竞赛。短期内，企业将有动力观望谁能给他们更好的条件，但最终的成本将由纳税人承担。”

向清洁技术提供补贴的初衷是推动经济绿色转型，“但现实却正在偏离这个初心”。国际可持续发展研究所（International Institute for Sustainable Development）高级助理阿伦·科斯比（Aaron Cosbey）表示，如果一个原本应该在德国建造的巨型工厂转而在南卡罗来纳州建立起来，这并不会使世界更有可能实现碳排放目标。

伴随补贴战的是紧张的地缘政治局势，各国开始聚焦更高程度的生产本体化。国家利益超越了对开放经济的承诺。从长远来看，这可能会加快重塑供应链和全球经济。世贸组织总干事伊维拉（Ngozi Okonjo Iweala）警告称，补贴战可能会损害国际贸易，进而影响全球经济增长。

《金融时报》指出，美国的《通胀削减法案》远非防止汽车制造业空心化那么简单，其本质是试图建立一个由清洁能源技术构成的“小院高墙”，在一个日益动荡的世界中谋求能源安全。欧洲也许可以阻止产业和技术外流，但其战略安全计划仍不明确。欧洲的政策没有任何关于本地生产要求的内容，也没有任何像美国那样把竞争对手列入黑名单的做法。因此，欧洲筑造的小院高墙上似乎布满漏洞。

冯德莱恩与拜登会晤，图源：Politico

在欧盟发布其修订的国家补贴政策次日，欧盟委员会主席冯德莱恩在白宫同美国总统拜登会晤。在经历了一整个冬天之后，大西洋两岸的许多人都希望这次访问标志着春季解冻的开始。在会后发布的联合声明中，美欧领导人表示：双方围绕《削减通胀法案》进行的官方对话“已经对明确的挑战采取了实际步骤，使各自的政策相一致”。美欧同意“协调双方的激励政策，使其相互强化，避免扰乱跨大西洋贸易和投资”。

在宣布推进双方对话的同时，联合声明还提到了中国的“非市场政策和做法”。Politico评论称：“拜登和冯德莱恩所传达的信息是，团结他们的因素比分裂他们的因素更多。双方政策的分歧曾短暂地掩盖了一个现实，即从长远来看，美欧都着眼于一个共同的终极目标，即应对气候变化和遏制中国对关键行业、材料和供应链的控制。”

一家法国工厂正在生产太阳能电池板，图源：WSJ

此次会晤上，拜登与冯德莱恩就深化“在关键矿产和电池供应链多元化方面的合作”达成共识，直指在稀土和电池领域处于领先地位的中国。长期以来，部分欧盟官员和外交官认为中国的产业补贴对欧洲而言是更大的威胁，近年来随着5G网络、俄乌冲突等议题备受关注，欧盟对中国的态度也渐趋消极。

然而，欧盟另一重要机构欧洲理事会内部对冯德莱恩和拜登的联合声明感到担忧。Politico援引一位匿名欧盟官员的话说：“当然，欧盟委员会有权处理贸易问题。但欧洲地缘政治战略的决策必须在欧洲理事会的授权下完成。”

欧洲理事会代表着欧盟27个成员国，是欧盟的最高决策机构。相较欧盟委员会这一较为独立的行政机构，欧洲理事会的对华立场更多地受到部分友华国家的影响，如德国、匈牙利和希腊等。另一位欧洲理事会的匿名高级官员评论称：“美中之间存在巨大的冲突风险。虽然我们是美国的合作伙伴，但我们并非附庸国。我们认为绝不能与中国完全脱钩。”

现任欧盟委员会主席冯德莱恩被视为推行对华强硬立场的代表人物之一，而欧洲理事会主席查尔斯·米歇尔（Charles Michel）则采取更为缓和的对华政策。这并非是二人第一次在中美问题上显露分歧。迄今，冯德莱恩已多次在多边和双边场合与拜登会面，而米歇尔却尚未对白宫进行正式访问。去年12月，米歇尔访问中国，令人意外的是冯德莱恩并未一同出访，这也被视为欧盟高层对华政策分歧不断加深的证据。

外遇有力的高额补贴，内存分化的国别立场，欧盟试图在激烈的绿色竞争中胜出仍然困难重重。

参考文献

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13. Stephanie Bodoni, EU Loosens Aid Shackles to Counter US Clean-Tech Subsidies, Bloomberg, March 9, 2023, https://www.bloomberg.com/news/articles/2023-03-09/eu-prepares-state-aid-changes-to-counter-us-clean-tech-subsidies

14. Zack Colman and Karl Mathiesen, U.S., EU search for climate truce—and a united front against China, Politico, March 10, 2023, https://www.politico.com/news/2023/03/10/united-states-european-union-climate-00086554

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