石烁：美债债务上限危机虽解，两党分歧仍在
The following article is from 复旦中美友好互信合作计划 Author 石烁
* “中美友好互信合作计划”是由复旦发展研究院和丰实集团共同打造的中美关系研究的学术平台
2023年6月1日，美国众议院投票通过债务上限新法案，允许联邦政府继续发债，由此避免美债违约。[1]值得注意的是，债务上限新法案有效期到2025年1月1日。换言之，众议院希望2024年美国总统大选不受美债上限问题影响，为此要排除这项可能干扰两党选战的风险因素。即便如此，美债上限危机已然将两党推向深刻对立，选战绝不会因危机解除而缓和，反而更可能变得错综复杂。
这是5月31日在美国华盛顿拍摄的国会大厦。新华社发（亚伦 摄）
实际上，各方利益的真正较量才刚刚开始。美国债务上限新法案并未真正解决两党尖锐的对立，无人满意的和解仅仅掩盖了深刻的利益矛盾。美国政治正在走向利益诉求的极化、和解程序的分化、政治风险的激化、总统大选斗争的深化。换言之，两党日益难以形成稳定共识，很可能让2024年大选加重美国社会的全面对立和战略焦虑。
一、无人满意的和解
平心而论，美国众议院以314票赞成、117票反对的结果通过了新的债务上限法案，表明绝大部分议员似乎支持两党和解。对此，西方媒体普遍给予正面评价。英国广播公司新闻网的观察是“美国众议院压倒性通过该法案”。[2]路透社表示“美债上限法案在国会通过并得到两党广泛支持”。[3]反观美国媒体的立场显得比较中性。《华尔街邮报》给出了冷静的描述“债务上限法案获众议院通过，将送参议院投票”。[4]《纽约时报》则贡献了深度报道“债务上限法案的新细节”，并追问两党在哪些项目上削减了1360亿美元的预算。[5]
图片来源：央视新闻。
但是，问题不在于结果，而在于过程。债务上限法案的结果是拜登政府可以继续借债，但要对失业者在领取食品券时增加额外工作要求，并且削减美国国税局的开支。这些支出限制和预算削减措施可以看作是民主党对共和党的让步，但共和党内部对此并不满意。众议院多数派领袖、共和党议员麦卡锡在国防预算上与党内强硬派多次交锋。[6]在众议院规则委员会审核环节及随后的程序性投票上，共和党内部更是不断出现新的争执，“刺儿头”议员每每威胁阻挠债务上限法案进入投票程序，此时麦康奈尔及共和党党鞭埃默就要前去救火。[7]
民主党虽然基本保住了气候法案预算，但相关能源管道项目和新能源项目仍然遭到党内极端环保派的攻击。更糟的是，在预算大幅度缩减后，美国国税局将无力贯彻拜登政府在《通胀减少法案》中对新能源技术和产业的新增税收激励。要知道，在《通胀减少法案》将近3700亿美元的气候支出中，大约2700亿美元将通过对电动车辆、节能建筑、太阳能和其他“清洁”能源技术提供税收激励来实施，这些都依赖美国国税局来落实。但新的债务上限法案将美国国税局的预算削减了14亿美元，并将200亿美元预算转给了其他支出项目。美国国税局预算的大幅缩减将导致民主党标榜的气候主义政策很难迅速见效。
二、利益诉求的极化
复盘美债上限新法案的博弈过程不难发现，拜登政府与共和党的利益诉求已经走向严重的两极对立。借美债上限危机，共和党要求联邦政府在未来10年削减4.8万亿美元支出，主要是缩减对新能源产业和电动汽车产业的扶持力度。所以，共和党缩减开支的要求将会极大地削弱拜登政府推动美国新能源产业发展的能力。
对共和党的要求，拜登政府难以接受，因为新能源产业是拜登政府重要的选票来源。特别是新能源产业利益集团的态度将在拜登选举资金支持力度上发挥重大且关键的作用。所以，拜登不可能全盘接受共和党提出的缩减开支的方案。
本质上讲，两党的分歧从来都不是关于债务，而是关于权力。如果共和党在2024年掌握了众议院、参议院和总统职位，他们很可能通过一项大规模减税措施，推高美国的债务积累。如果民主党重新掌握众议院，并且保持总统职位和参议院控制权，他们很可能希望利用债务融资来扩大政府的执行效力。
可见，拜登政府与共和党的利益诉求已形成两极对立、难以调和的局面。双方的目标都是希望通过美债上限危机给对方极限施压，强迫对方让步，从而为各自讨好利益集团、准备总统大选做好充足准备。
三、和解程序的分化
一般而言，美国两党出现立场分歧乃至对立的情况经常发生，但两党都会利用相同的和解程序努力达成共识。这就让美国政坛既能反映不同的利益诉求，又总能通过谈判找到和解的办法。
但是，本次两党在和解程序上也出现了严重的意见分化。实际上，2022年底，国会已经批准了拜登政府的新预算计划。按理说，共和党不应当过分阻挠国会提高债务上限。但是，共和党目前的主要构成是特朗普派，代表民粹主义立场。同时，特朗普派还代表传统能源利益集团。因此，他们坚决反对拜登政府预算案中推动新能源产业发展的扶持方案，因为这会削弱传统能源产业的竞争力，并导致大量失业，从而严重打击特朗普派2024年大选的票仓。因此，特朗普派必然将缩减开支作为关键条件，捆绑到债务上限问题的谈判上来。
对此，拜登政府坚决反对，并始终坚持债务上限问题与缩减开支问题是两码事。既然国会去年已经通过了拜登政府预算案，那么共和党特朗普派就没有理由继续要求拜登政府削减开支，更没有理由以债务上限问题为筹码要挟拜登政府就范。因此，拜登政府虽然保持与特朗普派的沟通渠道，但实际上将主要斡旋目标定位在少数更为理智、对新能源发展更为友好的共和党议员，寄希望于他们能够跨越党派偏见，支持提高美债上限。
可见，和解程序的严重分化让拜登政府与共和党特朗普派更加难以达成共识。并且，双方的争执将直接影响到2024年大选中所代表的利益集团和关键票仓。因此，拜登政府和共和党特朗普派都不会轻易退让。
四、政治风险的激化
在美债上限危机深化的过程中，民主党和共和党都面临日益激化的政治风险。如果美国经济在危机中持续动荡，那么执政的民主党将损失更多。一旦美国失业率上升、股市重挫，民主党将立刻失去大量选票。对于许多民主党人来说，大选失败的代价远比向共和党做出短期让步的代价更高。更何况他们普遍认为，如果民主党可以在2024年重新统一控制国会和总统职位，那么当前对共和党的妥协都将可以得到逆转。
面临民主党内部压力，拜登政府选择软化对共和党的立场。国会中的一些民主党议员一直呼吁拜登向共和党让步。因为党派内部出现意见动摇和分裂，拜登被迫部分让步。但是，这也引起了民主党内部债务上限强硬派的愤怒，使拜登对民主党的领导显得更加软弱无力，由此会削弱民主党对拜登参加2024年大选的支持力度。
同样，共和党冒着引发经济危机的风险阻挠债务上限的提高，这让他们已经成为美国公众责备的对象。再加上，共和党在众议院的优势非常脆弱。即使选民情绪出现轻微的转变，也可能使共和党重新成为众议院的少数党。另外，越来越多的公众开始埋怨共和党特朗普派的作风，这会导致共和党总统候选人在2024年大选中面临更多的指责和争议。
五、总统大选斗争的深化
即便债务上限新法案通过，美国政局也仍然在走向深度分裂，从而将让2024年大选斗争会进一步深化。由美国广播公司新闻网和华盛顿邮报提供的最新民意调查表明，大多数受访者倾向支持拜登而非共和党。[8]但是，这并不意味着拜登掌控了民心。
决定2024年大选的关键因素并非债务上限，而是美国国内经济。目前美债上限危机正在给通胀高企、失业加剧、贫富差距拉大的美国经济带来更严重的危害。拜登在2020年竞选期间宣称自己是一个中间派，然后利用民主党在国会微弱的多数优势勉强通过了一系列重大影响深远的政策，包括《芯片和科学法案》和《通胀削减法案》。共和党赢得2022年国会中期选举后，立刻就要重新评估拜登的政策。美债上限问题恰恰给了共和党绝佳的机会。然而，拜登政府没能展现出灵活务实的政治能力和执政手段，让共和党特不断成功地要挟自己。在国家陷入深度分裂的情况下，美国2024大选的斗争必然会走向深化，并可能加速美国社会走向全面对立和深度迷茫。
2022年11月选民正在投票（图片来源：路透社）
作者简介：
石烁，经济学博士，复旦发展研究院应用经济学博士后，复旦平安宏观经济研究中心客座研究员。主要研究领域为国际经济学、国际贸易和中国经济。
研究资助：
作者感谢复旦大学人文社会学科传世之作学术精品研究项目“构建经济发展的国家理论”（XM04221238）、复旦大学发展研究院2023年度“国家发展动力”项目、上海市“超级博士后”激励计划、复旦平安宏观经济研究中心对本研究、2017年教育部“创新团队发展计划”滚动支持项目（IRT_17R24）、2014年文化名家暨“四个一批”人才项目的支持。
参考文献
[1] 此前，美国政府将在2023年6月1日达到法定债务上限，此时的债务存量为31.4万亿美元。
[2] BBC News. 2023. “Debt ceiling deal: US House overwhelmingly passes bill.” https://www.bbc.com/news/world-us-canada-65771669.
[3] Reuters. 2023. “US debt ceiling bill passes House with broad bipartisan support.” https://www.reuters.com/world/us/us-debt-ceiling-bill-faces-narrow-path-passage-house-2023-05-31/.
[4] Sotomayor, M., P. Kane, and R. Siegel, “Debt ceiling bill passes House, moves to Senate as deadline nears.” The Washington Post. May 31, 2023. https://www.washingtonpost.com/business/2023/05/31/debt-ceiling-deal-house-vote-bill/
[5] Tankersley, J. and A. Rappeport. “New Details in Debt Limit Deal: Where $136 Billion in Cuts Will Come From.” https://www.nytimes.com/2023/05/29/business/debt-ceiling-agreement.html.
[6] POLITICO. 2023. “Defense hawks prepare to choke down debt deal — and Biden’s Pentagon budget.” https://www.politico.com/news/2023/05/31/defense-hawks-prepare-to-choke-down-debt-deal-and-bidens-pentagon-budget-00099464.
[7] POLITICO. 2023. “House clears final procedural hurdle before expected passage of debt bill.” https://www.politico.com/news/2023/05/31/mccarthy-drags-debt-deal-towards-floor-vote-00099410.
[8] The Washington Post. 2023. “Americans split on who they’d blame if U.S. defaults, Post-ABC poll finds.” https://www.washingtonpost.com/politics/2023/05/05/debt-ceiling-poll/.
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