金融学术前沿：美国政府险关门与麦卡锡被罢免背后“二三事”
2023年10月10日晚，第175期“金融学术前沿”报告会在复旦大学智库楼209会议室举行。本次时事报告主题是“美国政府险关门与麦卡锡被罢免背后“二三事”，由复旦发展研究院金融研究中心（FDFRC）组织举办，中心主任孙立坚教授主持，报告人为孙教授研究团队成员杨荐涵。本文根据报告内容、公开材料以及现场讨论，从热点回顾、热点分析、专家解读和深入讨论等几方面展开。
一、热点回顾
当地时间9月28日，美国众议院以198票赞成、232票反对的投票结果否决了一项由共和党提出的短期支出法案，该法案要求削减开支、限制移民，并将联邦政府拨款延长至10月31日，从而避免政府“关门”。在该法案被否决后，如果联邦拨款未能获得延长，那么美国联邦政府部分机构就将自当地时间10月1日起关闭。
当时时间9月30日，在众议院议长凯文麦卡锡抛出一份“干净”的临时拨款法案后，9月30日下午，众议院以335票对91票的压倒性优势通过了这项临时性法案，仅有1名民主党议员和90名共和党议员投了反对票。距离2024财年开启三小时的时候，美国参议院以88比9投票通过了一项避免政府关门的短期支出法案，而在距离新财年启动前的最后一小时，拜登签字，法案生效。该法案将资金延长至11月17日，内容包括了160亿美元的救灾措施，但不包括最具争议性的对乌克兰的援助，也不包括共和党人寻求的边境安全措施。
当地时间10月3日美国国会众议院以216票赞成、210票反对的结果通过一项动议，罢免众议院议长凯文·麦卡锡，在选出新一任众议长之前，共和党众议员帕特里克·麦克亨利（Patrick McHenry）将接替麦卡锡成为临时议长，这也标志着凯文·麦卡锡结束了9个月的任职成为美国历史上首位被罢免众议院议长。
二、热点解读
（一）美国政府关门大戏1、美国政府关门的含义
首先要理解美国联邦政府关门的含义。美国联邦政府正常运转所需的各项资金，需要每个财年通过拨款法案给予授权（legislation appropriating funds for the next fiscal year），当法案无法通过，政府支出受阻，部分职能停摆。美国政府机构的预算支出需要在国会按照拨款法案的形式予以通过才能执行，国会内部的拨款职责被分配给拨款委员会下设的十二个小组，各组分别负责十二项年度拨款法案中的一项，并上报一份单独法案，随后两院将在各自的版本中达成一致，在财年结束前交由总统签署。通常情况下，在没有通过完整拨款法案时，政府机构将无权执行和产生相应的支出操作，缺乏办公经费的补充、员工因停薪将被迫休假，相关的政府服务也无法提供，政府实质上陷入关门。
关门具体会关闭哪些职能部门，影响哪些开支和服务呢？实际上关门并非全部政府职能均瘫痪，部分必要的、不受限制的职能不受影响，但会受到连带冲击。例如各州和地方政府不会关门，但会因联邦政府转移支付中断受牵连；政府雇员因休假而欠薪，但后期会补偿，工资推迟对于居民收入、支出和工作意愿会产生负面影响；失业救济金等福利会正常发放，但新申请会受阻；与政府签订合同的私营公司的员工可能遭到临时裁员，失业人数增加。关门期间，政府将继续支付国债和其他形式的债务，美债不会违约。统计局缺乏人手且工作停滞，经济数据可能推迟发布。
有必要区分一下政府关门和美债上限、政府违约两个问题。从机制上来说，政府违约是指美债总额触及上限后，美国政府无法进行新增融资，当税收、非常规手段和现金消耗完毕，美国政府无法履行支付义务从而违约，这里的支付义务涵盖范围较广，包括社会保障、医疗保险福利、军人工资、国债利息、退税和其他等。而政府关门是年度预算拨款法案的通过存在障碍时才会出现的现象。从范围上来说，债务上限导致政府违约时，涉及的支出范围更广，尤其是会导致美债违约。债务上限一旦造成政府违约，则是全面性的灾难，各项支出均会停止，范围明显更广。而政府关门只会暂时停止“非必要”的一些支出和职能，社保、美债等核心支出仍会继续。从影响上来说，理论上，由于涉及范围更广，债务上限的冲击要大得多，但实际上，由于债务上限导致的违约基本不会发生，其影响只在情绪上，而政府关门经常出现，其实际影响或许更大。
2、历史上的美国政府关门
美国历史上，一共发生过22次政府关门，每次关门的平均时间是8.91天，最短为1天，最长为35天。在1976到1987年期间，政府关门几乎每年至少发生1次。而90年代发生过3次，其中1995年发生过2次，间隔1个月左右。2000年以来，共发生过4次，其中3次均发生在2018年。两党的主要分歧集中在福利、医改、军费、赤字等方面。
最近两次政府关门受到市场关注较大，分别是2018年和2013年。2013年10月是一次持续时间较长的关门，为期为17天。此次导火索是国会就奥巴马医改政策存在分歧，最终未能在9月30日前制定折衷方案。2013年10月16日晚，共和党屈服于奥巴马和参议院民主党的要求，关门结束。此次关门导致近80到85万联邦雇员无薪休假，标普公司预计经济损失达240亿美元。
2018年底，美国政府关门35天，导火索是特朗普主张在拨款法案中纳入57亿美元美墨边际隔离墙的修建资金，被民主党拒绝，最终以特朗普同意签署一项为政府提供三周资金但未包含修筑资金的持续协议而宣告结束。此次政府关门不仅是美国历史上持续时间最长的一次，也是迄今代价最高的一次，约80万联邦雇员停薪，标普公司预测经济损失达60亿美元。
图1：美国政府停摆历史
来源：维基百科
3、美国政府关门的影响
经济方面，若持续时间较长，关门对GDP和PMI均会造成较大短期压力。典型的例子是2018年底，关门时间超过1个月，当时GDP增速、制造业PMI以及政府非农就业均出现明显下降，关门结束后开始修复。但是，由于政府相关支出只是延迟而非取消，“必需的”服务业会照常提供，这些冲击只在短期出现，且如果持续时间不长（政府关门的平均持续时间是8.91天），冲击体现也不明显，例如2013年。
图2：美国GDP 增速在政府关门前后走势(%)
图3：美国制造业PMI在政府关门前后走势
来源：iFinD、中信建投
财政方面，政府收入可能出现下降，财政可持续性担忧升温，这一结果的潜在传导渠道包括以下几个方面：第一，征税行为暂停甚至错失，直接带来潜在税收的下降。第二，旅游收入下降。国家公园、公共博物馆等暂停开放，机场安检工作人员不足造成航空延误，均会扰乱旅游业的正常运营，造成包括门票收入在内的旅游收入流失。例如，2013年和2018年的政府关门期间，黄石公园的园区或服务全部关闭。第三，政府关门导致居民、企业的消费、经营、投资行为变化，经济增速下降，间接导致税收下降。例如，2013年10月的政府关门期间，土地管理局无法处理约200份钻井许可证，延迟了土地能源开发。同时，由于财政部烟酒税和贸易局无法签发啤酒、葡萄酒和蒸馏酒的出口证书，导致超过200万升的美国产品港口滞留。此外，闹剧始于两党对于财政支出的分歧，类似债务上限问题，反复出现会耗损市场的耐心和信心。
市场方面，从历史经验来看，风险资产在关门前夕偏弱、关门后趋于反弹，美债在事件前后整体强势，美元整体承压。美国政府关门前后到顺利解决，市场整体波动较大，考虑到方差的话，历史经验规律的有效性需要谨慎看待。平均意义而言，美股和原油在关门前夕下跌为主，但是在关门后的一周和一个月内（多数案例中关门已经结束）反弹十分明显，这一规律在近20年中表现有所加强。美债和美元在整个事件的前后表现有一致性，美债收益率和美元指数均始终走低，尽管事关美国政府财政问题，但美债仍然被市场追捧，主要的担忧体现在美元货币上，这一特点和债务上限时的市场类似。黄金的走势和美股类似，在关门前夕往往偏弱，但在关门后容易取得正收益。
图4：美国政府关门前后的大类资产表现
(美债收益率为涨跌BP、+表示收益率下行美债上涨，其余为涨跌幅%)
来源：Wind、中信建投
4、近期事件经过：“关门”预测为何甚嚣尘上，“生死时速” 又是如何反转
有两个方面原因导致“关门”预测甚嚣尘上。
首先是新财年时间节点。9月30日是美国2023财年的最后一天，美国国会需在这一天前，通过预算拨款法案，涵盖下一财年的可自由支配支出和联邦机构资金。如果未能通过预算拨款法案或临时拨款法案，那么美国政府就会面临停摆。
并且白宫已经提前一周指示联邦机构做好“关门”准备，理由就是是众议院多数党共和党内部分歧严重，无法就拨款达成一致。因此高盛、野村等市场机构不断地提高关门概率的预测，穆迪警告说若美国政府“关门” 将对其信用评级造成负面影响。
其次是党内外分歧较大。一些众议院共和党人认为，拜登今年6月签署的《财政责任法案》设置的上限过高，他们希望打破三个多月前达成的协议。参议院共和党人却与民主党人一道，寻求超过上限的开支。
最终发生反转剧情的原因可能来自两党议员联手。美国各大媒体已经发出来美国政府关门报道之际，麦卡锡拿着一份删掉争议最大的援助乌克兰60亿美元的条款的预算案站了出来，并交付众议院表决。然而预算案是由美国参议院之前制订的，准备拿来和众议院讨价还价的（众议院是共和党控制的，但参议院由民主党控制）。最终之所以形成较好的结果，是因为在麦卡锡的坚持下，一部分共和党和民主党籍众议员联手，不顾另一部分的共和党籍众议员的反对，通过了临时拨款法案，避免了美国政府的停摆。虽然最终剧情翻转，但政府关门的阴影仍然没有散去。
1、罢免原因
首先，麦卡锡议长地位本就脆弱。在去年美国中期选举中，共和党以低于预期的优势夺回了众议院的控制权。截至目前，共和党在众议院仅比民主党多9席，只要5个党内议员不合作共和党就失去了多数地位，因此这一拨强硬派取得了“四两拨千斤”的话语权，以至于1月议长选举时，他们更是放言，只要麦卡锡敢和民主党合作，他们就要把他从议长的位子上拉下来，后来麦卡锡历经5天共计15轮表决才与党内极端保守派达成妥协当选议长。麦卡锡当时妥协内容包括：同意把罢免议长动议的门槛降至由一名众议员提出即可，而非当时规定的需要获得一党中多数议员的支持，同时与川派议员进行利益交换，如支持马特盖茨进入众议院军事委员会，甚至担任委员会主席等等。
第二，被消耗的信任。今年5月，美国政府再次面临债务上限问题，债务上限一向是两党斗争的重点，在野党通常会抓住机会，阻击执政党，逼迫他们做出大的让步。共和党内极端派的要求，是债务上限不能再增加，还要在2024财年削减政府支出，如果拜登不同意，则用其他重要东西来交换，否则继续阻击。可麦卡锡作为众议长，共和党的谈判领袖，却强硬不起来，最终只让拜登同意了2024财年支出基本不变，2025财年支出增长不超过1%，可以说麦卡锡在此次斗争中的表现，明显不“称职”。
第三，预算案彻底爆发。9月30日麦卡锡抛出参议院的预算，并说服了党内建制派，让预算案神奇通过，这相当于在最后关头“卖了”极端派，当场就有共和党极端派严厉批评麦卡锡，这更加削弱了麦卡锡的权威下降。
第四，诡异的投票结果（216：210）。赞成罢免麦卡锡的216票中，共和党有8票，民主党有208票，而他们在几天前还是最势不两立的死对头，9月30日面对挑衅时，麦卡锡的自信或许来自于他刚刚帮助拜登避免关门的功劳，认为民主党应该投李报桃，但民主党显然是过河拆桥了，全员支持了罢免提议。
2、罢免影响
首先是众议院面临瘫痪，国会陷入内部权力斗争，在选出新领导人之前，众议院实际上处于瘫痪状态。第一，选举任务艰巨。被提名人必须赢得众议院简单多数，但共和党在众议院只占微弱多数，而且党内还存在分歧，而右翼共和党人已明确表示，如果议长人选不能保证他们的优先事项（包括大幅削减联邦开支和严格的移民限制）得到满足，他们就不会支持他。而鉴于民主党控制着参议院和白宫，作出这种保证几乎是不可能的。这种局面可能会导致国会进一步丧失机能，首当其冲的是联邦开支谈判，众参两院必须在11月中旬前就年度拨款法案达成一致，以便在新财年为政府提供资金，如果众议长缺位，这是不可能完成的。第二，未来新任议长压力巨大。如果选出新的共和党籍议长，在推动联邦开支水平远低于麦卡锡在春季与拜登达成的债务协议中所规定的水平上将面临巨大压力，修改该协议将引发众议院与坚持该协议的参议院发生冲突。
其次，美国政府关门风险加剧。避免联邦政府关门的权宜法案只是争取一些时间，让国会议员可在11月17日之前提出更持久的替代方案，除非国会能够通过所有12项全年开支法案或另一项权宜之计拨款法案，否则政府将于11月中旬关闭。
最后，此次政治动荡加剧了世界各地投资者和政治领导人对华盛顿失能加剧的担忧。
近期政治大戏后面是美国经济根深蒂固的问题。关门大戏中两党争执关键之一在于削减财政开支，而麦卡锡被罢免的由头在于放弃了之前大幅削减财政支出的主张，跟拜登政府达成妥协激怒了共和党少数派。或许美国内部也已经清醒认识到无纪律的透支性的超强财政刺激不可持续，而闹剧之下，是各方对美国政府债务未来可持续性的不安。
第一是债务方面。债务问题一直是美国社会的不稳定因素，美国赤字近年翻倍，更加加剧了这一隐患。当地时间9月18日，美国财政部发布数据显示，美国国债规模突破33万亿美元，根据美国国会预算办公室的预计，2023年联邦财政预算赤字将达到1.5万亿美元，赤字占GDP的比例升至5.3%，到2024年将进一步升至6.1%。目前，在美国没有面临战争或经济衰退等国家紧急状况的财政年度，美国12个月滚动的财政赤字/GDP今年7月已经超过8%，远超国际上公认的财政赤字红线3%，联邦债务总额超过了GDP的120%，而且还在不断攀升。
图5：12个月滚动的财政赤字/GDP
图6：联邦财政赤字占GDP比例
来源：wild
图7：联邦债务占GDP比例
来源：彼得彼得森基金会
第二是成本攀升问题。一方面，针对利率，美联储官员仍在反复向市场传递鹰派信号。10月3日，美联储主席鲍威尔表示，他的目标是希望美国拥有持续和强劲的劳动力市场，而这就需要把控困扰美国经济的通胀问题，这意味着美联储依然希望把美国通胀率控制在2%以下。另一方面，“赤字-举债”的恶性循环同样指向利率上行、美债利率成本抬升。美国政府压缩赤字支出的目标带来大规模国债的发行，高美债供应，利率上行压力加剧，而政府成功避免关门，也导致投资者抛售避险国债，推升利率。
图8：美联储基金利率
图9：美国国债十年期收益率
来源：Investing.com
针对债务利息支出，美国国会预算办公室（CBO）假设未来10年平均利率约为3%，10年期国债收益率维持在4%以下，预测国债净利息支出占GDP的比重将从2023年的2.5%扩大至2033年的3.7%，由此抬升财政赤字至GDP的6.5%。美国联邦预算委员会（CRBF）的数据显示，美国国债的利息支出或将成为未来30年联邦预算中增长最快的部分。预计到2053年，债息支出将达到5.4万亿美元，超过美国在社保、医保等所有强制性和可自由支配支出项目上的支出。
据国泰君安的压力测试，假设2023随着美联储近一年来的超速加息，利息负担进一步加重。年政府债务展期将造成平均利率比CBO的设定高出0.5个百分点，未来10年平均利率高出1个百分点，则2033年利息支出将达到GDP的5%，2033年财政赤字将达到GDP的8.6%。
最终的结果指向是形成“高利率-高利息支出-高赤字-高信用风险-高期限溢价-高利率”的恶性循环。
图10：各支出规模占GDP的比重
来源：CBO，富兰克林邓普顿
图11：2023-2033年美国政府净利息支出占GDP比重 (%)预测
来源：CBO，国表君安国际
三、专家观点
中国人民大学国际关系学院教授、国家发展与战略研究院研究员、美国研究中心副主任刁大明认为，毫无疑问，在美国国会政治意义上，麦卡锡如今的出局完全堪比当年特朗普的当选，这是一种继续、一种升级、一种渗透到美国政治每个分支、每个环节的巨变。虽然特朗普已离任将近三年，但美国政治仍未走出“特朗普时代”——一种由共和党先发起的、尚无明确方向或结论的、极可能将持续较长时间的政党重组过程。国会众议院正在放弃所谓的“集体主义”，转而去效仿专属国会参议院的“个人主义”，而这会否是一种国会众议院的“参议院化”？
清华大学经济管理学院副院长何平在接受中国经济时报记者采访时认为，市场预期美国会保持高利率，未来仍有加息的可能，这是美债收益率上涨的重要原因。美国的利率高涨，短期内会让全球资本流向美国，这给全球流动性带来负面影响。由于许多国家的货币政策跟随美国，受美债收益率飙升的影响，日本、英国等国家的长期国债收益率也创出新高。
南开大学金融发展研究院院长田利辉认为，今年美国联邦政府利息净支出占GDP的比例、占联邦财政（支出）的比例，恐怕还会继续上升。债务规模扩大，叠加利率持续高位运行，意味着财政的灵活性和持续性会不断被削弱，突发财政危机的风险会显著增加。美联储连续加息，让发展中国家不得不面对是否要加息支持汇率，维持币值稳定的问题。不符合国内经济发展阶段的加息，就会使得国内经济遇冷，带来经济下行；但如果不加息，就会面临本币贬值。这是两难的矛盾选择。
中国人民大学重阳金融研究院研究员刘英提出，美国本世纪以来经历了几次关门，政府不作为社会就乱套，带来大量的政治、经济、金融及社会问题。长短期收益率债务堆积如山对美国经济是堰塞湖也是达摩克利斯之剑，沉重债务负担压在美国经济头上，债务累积让美国财政政策等宏观政策调整受限。
光大银行金融市场部宏观研究员周茂华认为，美债收益率持续走高，削弱了风险资产的吸引力，尤其是，美国科技股等高估值风险资产压力更大。美国财政融资面临更高的成本，财政失衡风险上升。同时，欧美等经济体也被迫提高政策利率，缩减了部分经济体宽松政策空间，少数经济和金融存在结构失衡、外源性融资依赖重的经济体受美债高收益率外溢影响较大。另外，美债收益率走高，美国相对于欧日经济体具有优势，也支撑强势美元，非美货币仍面临一定压力等。
前纽约联储经济学家埃德·亚德尼表示，自疫情以来美国透支国力进行超大规模财政刺激，其恶果已经逐渐显现，大举抛售美国长期债券的行为表明，人们对美国财政政策制定者的所作所为越来越警觉。令人担忧的是，不断膨胀的联邦预算赤字将导致债券供应超出需求，从而需要更高的收益率来推动市场出清。这便是‘债市义警’的出场提示信号。
穆迪目前对美国的评级仍然是最高的Aaa ，但其在9月25日曾表示，与许多Aaa评级国家相比，美国的财政政策制定不够强劲，政府再次停摆将进一步证明这一弱点。穆迪称，展望未来，财政政策制定不够强劲将导致财政赤字持续居高不下，利率成本高于预期，将对美国评级或前景构成压力。
讨论：
尽管美国国会两党在最后时刻表决通过了短期拨款法案，避免了联邦政府机构停摆，但权宜之计无助于解决美国社会深层面的问题，此次事件体现了美国政治体制的功能失调。除非美国经济出现大幅改观，政府财政问题得到根本性扭转，否则因财政预算引发的政治危机依然会持续不断。
排版 | 郭冰垚
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