制定产业政策后的美国会成为“芯片”强国吗？
郑志刚：《芯片与科学法案》被很多学者认为是“一个具有划时代意义的法案”，但制定产业政策后的美国会成为“芯片”强国吗？
文 丨 FT中文网专栏作家 郑志刚
于7月28日由美国国会众议院正式通过《芯片与科学法案》（CHIPS and Science Act）在8月9日由总统拜登最终签署。在成为美国法律的预算总额为2800亿美元的法案里，527亿美元将在2022-2026年间用于补贴建设和更新晶圆厂，以促进半导体制造回流美国，并支持半导体研究和国防创新等相关领域。
《芯片与科学法案》被一些学者认为是长期信奉自由市场经济的美国政府推出的为数不多的以“工业政策的顶层设计以塑造市场行为”为目的的产业政策。而上一次大规模启动产业政策则是为了恢复和重建美国经济而推出的罗斯福新政。因而《芯片与科学法案》被很多学者认为是“一个具有划时代意义的法案”。
美国政府在此时推出扶持芯片产业发展的产业政策并非事出无因。对此很多学者已经做了大量的解读。例如，对美国历届政府实行经济奖励、税收激励和基础设施配套等措施，但未能使众多的制造业成规模地回到美国本土的政策反思；防止疫情、地缘政治冲突等因素加剧美国原本存在的制造业不足问题而造成危机：当然，来自包括中国在内的相关国家与地区类似产业政策的竞争压力成为“压垮骆驼的最后一根稻草”。我们的问题是，制定产业政策后的美国会成为“芯片”强国吗？
第一，产业政策在很多国家的实践证明并不总能奏效，甚至无法奏效，因此美国政府此时推出围绕芯片发展的产业政策也许只是政府干预经济行为内生决定的诸多问题的前奏和肇始。
一些国家的产业政策实践表明，导致扶持对象付出成本与获得收益并不对称的产业政策，与其说激发企业家的创新，不如说更容易激发机会主义者的套利。事实上，美国一些《芯片与科学法案》的反对者已经开始担心，高盈利的美国本土芯片公司会将政府补助用于股票回购和其他刺激股票价值的短期行为，而不投资于研发和建厂。
而按照杨方曦、王英良（参见《美国<芯片与科学法案>解读》），决定哪些区域能够成为“区域技术中心”的过程可能诱发新的政治博弈。例如，特定区域能带来的选举政治利益可能会比该区域对科技的促进更被分配者看重。因此，这两位学者对于“区域技术中心”究竟能为芯片制造和科技进步带来多大助力同样持“还需要进一步观察”的审慎态度。
容易理解，如果一项政策带来的收益不是没有，而是有限的一点点，但投入成本和引发的后续负效应却很多。这样的产业政策在纯粹的经济学成本收益分析中也许并没有存在的必要。而现实的情形是，产业政策的受益者进而利益相关方不仅数量有限，而且能量巨大，包括那些制定政策的政府官员，通过产业政策实施套利的部分企业，甚至鼓吹上述产业政策的经济学家等等。这是固然很多人都知道产业政策是把“弊大于利”的双刃剑，但其很难在政府的政策工具箱中绝迹的重要原因。这不，连一项长期信奉自由市场经济的美国都开始引入产业政策这一双刃剑了。
其实，我倒是很欣赏曹德旺先生曾经说过的一句类似的话，盈利动机明确的企业自然会考虑如何通过创新和研发投入把企业做大做强的。根据我的观察，成为现在头部企业的中国的BATJ，美国的亚马逊、苹果等企业没有一个是依靠政府产业政策扶持的。政府与其浪费纳税人的公帑补贴少数套利企业，不如提供产权保护、竞争中性的营商环境，让每一个企业形成稳定发展的预期。这样带来的整体推动社会经济发展的效果也许更加明显，同时可以让每一家企业从中受益。事实上，中国四十年市场导向的经济转型很重要的目的之一就是避免计划经济的沉疴，而产业政策被张维迎教授称为披着市场经济外衣的计划经济。
第二，上述法案的推出或者是出于美国对政府法制化执行力和政府官员抗腐败能力的自信。
产业政策在一些国家实施过程中往往引发政策制定者与套利企业的利益勾兑，导致政界和商界大面积的腐败坍塌。这样的例子在现实生活中比比皆是。但至少在理论上，我们并不能排除在一些法治透明国家，相关政府官员认真推进产业政策的可能性，尽管政府官员在识别产业的发展趋势上存在先天不足，最终不得不依赖市场和企业家。产业政策是否在法治环境这一外部条件下变得更容易成功有待进一步观察。在某种意义上，美国《芯片与科学法案》的推出将为学术界识别一项产业政策变得有效的必要条件，进而未来可能修正产业政策的理论定位提供了难得的观察和研究场景。
第三，直觉上，上述法案的推出并不能排除美国把芯片发展产业政策作为后冷战时期军备竞赛的代替战略的可能性。就像当年的冷战时期美国发起的军备竞赛一样，上述法案推出的目的也许并不在于发展本国的芯片产业，而是通过掀起全球芯片产业发展的竞赛浪潮，在芯片产业的发展投入中拖垮竞争对手。这一观点超过了我作为金融和公司治理学者的研究领域，在此不做更多评论。
其实，没有《芯片与科学法案》的美国，依靠自由市场经济的活力和企业家的内在盈利动机，至少在芯片研发和生产上已经是当今当之无愧的芯片强国了。但美国依然南辕北辙地学习在很多国家的实践证明无法奏效的产业政策。这究竟是如今的产业政策确实变得无比强大，可以起到事半功倍的效果，因此需要理论界重新认识产业政策？还是美国一些政客仅仅看到了产业政策成功的一面，而没有看到产业政策的另一面？甚至项庄舞剑，意在沛公？这一切的一切都有待未来的观察。
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