寻找城市公交困境的源头
文丨上海金融与法律研究院研究员 聂日明
最近两年，国内城市公交停运事件频发。有媒体统计，自2021年以来，国内公交停运、欠薪事件至少曝出18次，理由多为疫情冲击、客流下降、国家新能源补贴政策调整、财政补贴不到位等。这些停运事件往往以发布停运公告开始，以舆论讨论倒逼政府干预。
这些事件是一个系统性问题，需要全局性的解决方案，10月9日，交通部、国家发改委等九部门发文《关于推进城市公共交通健康可持续发展的若干意见》，文件回应了最近两年不断涌现的城市公交停运问题。文件从城市公共交通运营补贴补偿、价格调整、新能源公交车辆充电、保障从业人员工资待遇等方面明确支持政策。
城市公交是一个庞大的行业，又是典型的公用事业，有70万辆正在运营的公交车、130万以上的从业人员。城市公交客运行业面临的困境具有很强的普遍性，因此分析其面临的问题是有助于我们理解今天的局面何以发生，在此基础上才有可能提出恰当的解决方案。
日渐衰落的城市公交
改革开放以来，中国的城市公交行业取得了惊人的成绩，1978年城市公交车仅有2.58万辆，供给严重不足，每车日均客运量高达1400人次。随后的15年，尽管车辆每年增长5-10%，但城市人口在增长、交通需求在增长，每车日均客运量依然很高，一直到1996年，才降到500人次，此后长达20年时间（到2014年），维持在每车日均400多人次的客运量。在近二十年期间，公交车数增长了280%，但客运量也增长了200%。
2015年城市公交开始发生逆转，当年车辆增长了3.3万辆，但公交客运量反而下降了16亿人次，这个趋势不可阻挡，每年都是历史新低，如果看单车日均数据，从2009年就开始下降，先缓慢下降，然后2015年以后加速下降到2019年的273人次。从数据可查的2016年开始，到2019年，全国31个省区，每车日均客运量全部下跌，无一例外。全国的日均每车客运量下跌了19%，下跌幅度越过20%的包括京沪粤浙等9个省区。
受2020年到2022年的疫情冲击，客流下滑的更快，2022年的日均客运量低到138人次/车•日，只有2019年的一半、2014年的三分之一，2008年的四分之一。2023年生活回归正常，但客流并没有恢复，按交通运输部每月公布的城市客运数据，2023年全年预计每车日均客运量仅有160人次，还没有2020年和2021年高。
在全国城市公交惨淡经营的同时，有一些省区的表现尤其令人担忧，比如河北、山东、河南、江苏、海南等，这几个省区的公交客运强度低，在疫情期间下跌的幅度大，所以最近闹出停运风波的城市出在这几个省也就不奇怪了。
过往停运的公交公司经常将停运归结为疫情冲击、客流下降。但疫情冲击只是原因之一，其它交通工具对城市公交的替代也是重要的原因。首先就是轨道交通的冲击，2010年时，中国轨道交通运营里程为1471公里，到2022年上升为9555公里，此外还有近5000公里的轨道交通在建工程。这刺激了轨道交通的年度客运量从2010年的55.7亿人次上升到2019年的239亿人次，轨交的客运量已经占到轨交+公交两者客流量之和的四分之一，预计2023全年，轨交的占公交和轨交之和的比重将超过40%。
其次，分走公交汽车蛋糕的不仅仅是轨道交通，因为全国300多个城市中轨交覆盖才40余个，而且轨交的头部效应很明显，全国客运量前5和前10个城市的轨交客运量占全国的比重分别为54%和74%（2019年）。我们将公交和轨交合并计算，2014年以来，两者之和也基本上没有增长。但居民出行是实实在在的增长，增长的部分没有反映在城市公交、轨交上，主要是私人交通工具。
2013年中国每百户城镇家庭平均拥有22辆家用汽车、39辆电动助力车（电摩）、21辆摩托车，其中前两者在过去十年持续增长，增长到目前的51辆和71辆，这意味着近一半的城镇家庭有汽车，7成家庭有电摩，他们势必在家庭出行中承担越来越重要的角色。
未能及时转型的城市公交政策
没有一成不变的行业，所有的企业都要经受市场的考验。无论是轨交和小汽车扩张，还是居民对于点到点移动的偏好，抑或居民对于私家车这种私密性和舒适度高出行方式的偏爱，都会挤出城市公交。
尽管公交主导是中国城市客运的政策导向，但正在远离城市公交。在2015年全国的城区（不包括建制镇），居民通勤方式中，公交仅占14%、轨交占2.5%，除此以外，步行和自行车占40%，电摩占20%，汽车占16%。结合家用交通工具拥有量的判断，电摩和汽车的占比必然要上升，这两个恰好对应着中低收入和高收入两类家庭的出行方式。
从图示，我们可以清楚地看到，公交（轨交）只在那些城市人口密度高的大城市、体制氛围浓厚的东北和西北地区在通勤中占比高。城市公交每车日均客运量比较低的省区分为两类：第一是电摩占通勤比重比较高的地区，如河北、江苏、河南、海南、安徽等，另一类是浙江、山东等小汽车占比高的地区，相对于电摩和小汽车，公交车在两类地区两不靠，在这些地区推广城市公交吃力不讨好。
很多人批评公交公司停运的行为，认为这会损害民生福利。但从大趋势来看，正是民众自己因为舒适、便利放弃了公交出行。乘客越来越少的民生项目，原本就应该反思这类项目的存在。做一个反事实推论，如果从2014年公交车辆就开始顺势减少，也许今天公交公司的境况要好很多。
对比2014年和今年前8个月，当前的公交车辆数、从业人员比2014年多了三分之一左右，这意味着即使不考虑涨价，总成本至少也增加了这么多；而客运量下降了近50%，每车日均客运量少了近60%，这意味着收入对应减少。据原全国人大代表喻春梅的不完全统计，在2017年武汉、成都、上海、北京等地的公交票务收入不到运营成本的一半。在2022年，每车日均客运量更是低到2019年的一半以下，粗略估计目前的票务收入可能仅为运营成本的2-3成左右。
结论是显而易见的，在2010年前后中国的城市公交的客运需求就已经达到了顶峰，这个趋势在2014年以后更加明显，按常理，城市公交应该随之转型。要么适时削减冷门线路、班次、车辆数以及从业人员，给定财政补贴有限，调整公交覆盖的人群。要么增加财政补贴的规模，弥补人流减少带来的亏损。这两条路径都有其成本，目前社会舆论与决策纠结的点也在这里。从长期来看，财政补贴是无法持续增长的，因为持续增长的财政补贴意味着对少数还在乘冷门线路公交的乘客实施了金额更高的补贴，这势必会挤压其它民生项目的支出。
城市公交在需求下滑后没有及时转型，在遭遇了疫情冲击后，不仅放大了城市公交的困境，也使得财政补贴不涨反跌。
城市公交行业对于城市基建和公用事业有很强的警示意义，判断基建与公用事业是否有进一步投资的必要时，对这些投资的需求前景预判非常重要，尤其是已经有很清晰的供给过剩的信号时，进一步投资应该被严格限制。
那么为什么公交行业会错失转型的机会以及如何应对城市公交行业面临的问题，我们将在下一篇文章进一步展开。
本文仅代表作者本人观点
责任编辑 闫曼 man.yan@ftchinese.com
图片来源 Getty Images、作者提供
商业财经 国际视角
关注FT中文网视频号
往期精选