【论道】张文显：论司法责任制

论司法责任制

作者：张文显教授

国家司法文明协同创新中心创新团队首席科学家

中国法学会副会长、学术委员会主任

来源：《中州学刊》2017年第1期

摘要：建立和完善司法责任制是司法体制改革的“牛鼻子”，对其他各项司法改革均具有牵引和统领作用。司法责任制的核心要义和科学内涵是“让审理者裁判，由裁判者负责”。司法责任制与司法民主制是相辅相成的，在推进司法责任制改革的过程中应重视发挥合议庭、审判庭、审判委员会以及法官专业会议等司法民主载体的积极作用，不断创新完善以司法民主保证司法公正、司法权威、司法秩序、司法公信的体制机制。习近平关于司法和司法权、司法的价值和功能、司法规律等基础理论问题的深刻论述，为司法责任制改革提供了科学理论，指引司法责任制改革在司法本质和司法规律的轨道上有序推进。

目次

一、司法责任制是司法体制改革的“牛鼻子”

二、司法责任制的理论支点

三、司法责任制的核心要义和科学内涵

四、司法责任制与司法民主制的关系

2013年召开的中共十八届三中全会开启了新一轮司法体制改革。新一轮司法体制改革最大的亮点莫过于建立和完善司法责任制，而争议最多、困难最大之处也恰恰在于司法责任制。面对如此复杂的局面，本文拟从法律政治学和司法哲学的站位，就司法责任制改革的重大理论和实践问题进行理论反思和实践建言。

一、司法责任制是司法体制改革的“牛鼻子”

十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“健全司法权力运行机制”，并把“完善主审法官、合议庭办案责任制，让审理者裁判、由裁判者负责”作为健全司法权力运行机制的重大举措。这是党中央官方文件首次对司法责任制的内涵和司法责任制改革的重大意义作出直接阐述。2015年8月18日，中央全面深化改革领导小组审议通过了《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》和《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》，标志着司法责任制在全国范围内普遍推进。

关于建立和完善司法责任制的意义，习近平总书记指出：完善司法责任制，“在深化司法体制改革中居于基础性地位，是必须牵住的‘牛鼻子’”；推进司法体制改革，“要紧紧牵住司法责任制这个牛鼻子，凡是进入法官、检察官员额的，要在司法一线办案，对案件质量终身负责。法官、检察官要有审案判案的权力，也要加强对他们的监督制约”，“保证法官、检察官做到‘以至公无私之心，行正大光明之事’”。中共中央政治局委员、中央政法委书记孟建柱同志在2016年7月18—19日召开的全国司法体制改革推进会上也指出，“司法责任制改革作为司法体制改革的基石，是建设公正高效权威的社会主义司法制度的必由之路，对提高司法质量、效率和公信力具有重要意义”，“各级政法领导干部要从全局和战略高度，深刻认识司法责任制改革的重要性、紧迫性，进一步把思想和行动统一到党中央精神上来，坚定信心和决心，当好改革的促进派和实干家”，“司法责任制改革是司法领域一场深刻的自我革命，改的是体制机制，动的是利益格局，‘伤筋动骨’在所难免”。

为什么说建立和完善司法责任制是司法体制改革的“牛鼻子”？建立和完善司法责任制改革是如何牵动司法体制改革全局呢？所谓“牛鼻子”，就是事务、行动的关键；牵住“牛鼻子”，就是抓住关键环节，抓住重点问题。把司法责任制改革作为“牛鼻子”，就是要把建立和完善司法责任制作为关键和重点，提纲挈领、纲举目张，牵引司法体制全面改革、深度改革、彻底改革。怎么牵动、牵动着哪些改革？

第一，改革法官准入制度。司法活动具有特殊的性质和规律，让审理者裁判、裁判者负责，必然要求法官（审理者、裁判者）具备审理案件、作出裁判并对其审理和裁判负责的资格和能力，具有相应的实践阅历和社会阅历，具有良好的法律专业素养和司法职业操守。这就必须改革法官准入制度，提高法官准入的门槛，推动法官正规化、专业化、职业化建设。中央关于统一法律职业资格制度改革的一系列举措正是适应建立司法责任制而实施的。此外，为把住法官入口，确保法官的专业素养、职业能力和基本操守，中央决定在省一级设立法官检察官遴选委员会，由各方专业人士及人大代表、政协委员等组成的法官检察官遴选委员会从专业角度提出法官、检察官人选，为司法责任制的实施提供人才基础。

第二，司法人员分类管理和完善法官员额制。长期以来，人民法院内部有“法官”身份的人很多，但多数“法官”不办案、不能办案（没有能力办案）、不愿办案，导致办案法官任务重、压力大、地位低、风险高、升迁困难，因而要求转到审管、政工、行政部门工作，甚至辞职改行，造成优秀法官大量流失。法官数量过多、水平参差不齐，也使得法官待遇整体上无法改善。更为严重的是，由于不管什么人都能获得“法官”的称号，甚至后勤工作人员都被称为法官，加上第一线办案的法官水平参差不齐，给当事人和社会公众一种“什么人都可以当法官、都可以办案”的印象。在此情况下，法官缺乏职业荣誉感，社会公众对法官这一职业也难以形成认同和尊重，导致司法权威和司法公信力低下，甚至导致司法信任危机。建立和完善司法责任制，就必须彻底改变这种现状，推动司法人员分类管理，重建司法人员职务序列，建立少而精的法官队伍，实行法官精英化，以便把那些具有良好职业道德和较高专业水准的法官选拔并保留到办案法官队伍中，让他们真正在第一线办案，同时为他们配备必要的高素质法官助理、书记员等审判辅助人员，使法官从事务性、文秘性工作中脱身，将主要精力投入到案件的审理中。这有利于从根本上减轻法官负担、保证办案质量，并真正使司法责任制落到实处。

第三，改革法官职业保障制度。建立和完善司法责任制需要完善的司法职业保障制度，因而极大地推动了司法职业保障制度改革。司法职业保障制度是司法职业制度的重要组成部分，其完善、发展对于确保法官依法独立公正高效地行使司法职权，推进更高水平的社会主义司法文明具有基础性、战略性的深远意义。党的十八届三中全会提出健全法官、检察官、人民警察职业保障制度，将其作为推进法治中国建设的重要举措；四中全会要求进一步完善司法职业保障体系，建立法官、检察官、人民警察专业职务序列及工资制度，促进法治专门队伍正规化、专业化、职业化，提高其职业素养和专业水平，任何单位或者个人不得要求法官、检察官从事超出法定职责范围的事务，非因法定事由，非经法定程序，不得将法官、检察官调离、辞退或者作出免职、降级等处分。四中全会后，中央全面深化改革领导小组又出台了一系列与司法职业建设和保障相关的文件。但现实中，司法人员职业保障方面依然存在许多问题亟待解决。可以预见，随着包括物质保障（相对高薪）、精神保障（人格和职业尊严）、职业保护（政治、法律、社会保护）等在内的法官职业保障制度的完善，司法责任制改革有望达到预期目标。

第四，推进司法机关内部管理体系改革，实行法院、检察院司法行政事务管理权与审判权、检察权相分离。法院、检察院的人财物管理权属于司法行政事务权。将司法行政事务管理权与审判权、检察权适当分离，有利于防止司法行政事务管理权干涉审判权、检察权，保证法官、检察官依法独立公正办案。“两权分离”改革有利于克服行政化、官僚化，确保法官的主体地位。目前，各行各业的行政化趋势普遍增强，法院的行政化倾向也日趋严重。法官和法院工作人员按照行政机关“官本位”层级模式定级，法官群体因被划分为不同等级而存在上下级隶属关系，院长对副院长、副院长对庭长、庭长对法官是一种领导与被领导、支配与被支配的关系，这就为法院各级领导干部影响和干预法官办案留下了制度性空间。由于来自外部的党政机关干预和利益集团的影响主要是通过法院内部各级“领导”施加的，所以审判庭庭长、分管副院长甚至院长直接插手合议庭和法官审理案件、干预合议庭和法官裁决的情况时有发生，在一些法院甚至有常规化趋势，人情案、关系案、金钱案由此发生。由于领导干部行政式地干预办案，法官审判的责任心有所下降，审判质量难以保障。司法责任制的实施将从根本上消解司法机关内部行政化、官僚化、官本位的痼疾，为司法机关回归司法本质确立长效体制机制。

第五，防止违法干预司法活动。从司法实践来看，来自司法机关内外的各种违法干预活动是妨碍司法公正甚至酿成冤假错案的重要因素。建立和完善司法责任制必然要求抵制、排除对法官独立办案的干预，并使之规范化、制度化、法治化。对此，党的十八届四中全会《决定》提出了两项改革举措：一是建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度，防止外部干预；二是建立司法机关内部人员过问案件的记录制度和责任追究制度，防止司法机关内部的干预。2015年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》，中央政法委印发了《司法机关内部人员过问案件的记录和责任追究规定》，提出了解决违法干预司法活动的具体办法。这两个规定要求司法人员全面、如实记录领导干部干预司法活动和司法机关内部人员过问案件的情况，做到全程留痕、有据可查；同时明确规定，司法人员如实记录受法律和组织保护，领导干部和司法机关内部人员不得对如实记录的司法人员打击报复。这两个规定从外部和内部同时着手，立体化地为干预司法划出“红线”，共同构筑起防御干扰司法活动的制度“防火墙”，为司法责任制改革创造了坚强的制度保障。第六，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理。多年来，由于历史、经济、政治、国家治理体制等方面的原因，我国司法呈现出明显的地方性特征。司法地方化倾向加剧，严重损害了司法公正和社会公平正义。20世纪90年代以后，随着市场经济的发展，地方政府的经济利益和利益集团的利益对司法产生了前所未有的影响，地方保护主义对司法施加的压力日趋加重，以致出现司法的“主客场”现象，构成对司法统一、司法公正、司法权威的巨大挑战。在这种情况下，一些地方法院、检察院丧失其中立性、公平性本质而沦为地方利益的保护伞，甚至成了地方政府和地方商业利益集团巧取豪夺、暴力征用的工具，严重损害了司法的形象和声誉，损害了社会公平正义，破坏了法制尊严和统一。落实司法责任制，必须排除地方保护主义的影响。基于此，党的十八届三中全会《决定》和四中全会《决定》把去地方化作为司法改革的首要任务，通过改革人民法院体系和人民检察院体系、司法管理体制和司法管辖制度来破解司法地方化，具体举措包括“推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理”，“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”等。人财物管理本来属于中央事权，但我国幅员辽阔、人口众多，各地经济社会发展不平衡，全国法官、检察官数量又比较大，地方法院、检察院人财物统一收归中央一级管理和保障在现阶段难以做到，因此，中央从国情出发提出首先推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理。关于法官、检察官的统一管理，主要是建立法官、检察官统一由省一级遴选并按法定程序任免的机制。关于领导干部的统一管理，按照党管干部的原则，市级、县级法院院长、检察院检察长由省级党委（党委组织部）直接管理，其他领导班子成员可委托当地市级党委管理。关于经费的统一管理，主要是建立省以下地方法院、检察院经费由省级政府财政部门统一管理机制。同时，为防止司法系统行政化，省、市、县三级法院、检察院均为省财政部门一级预算单位，预算资金通过国库集中支付系统拨付给各法院、检察院。

司法责任制改革与其他司法改革事项，如优化司法职权配置，推进以审判为中心的诉讼制度改革等，也有直接或间接的关联。

总之，如果说建立公正高效权威文明的社会主义司法制度是司法体制改革的终极目标，提高司法公信力是司法体制改革的近期目标或阶段性目标，那么，建立和完善司法责任制则是实现司法体制改革目标的必由之路。

二、司法责任制的理论支点

要正确认识和坚定推进司法责任制，就必须弄清楚其内在的理论依据。习近平总书记关于司法和司法改革的论述为司法责任制提供了科学的理论依据。在习近平总书记全面依法治国系列论述中，有关中国特色社会主义法治道路的论述最为鲜明，而关于司法和司法改革的论述则尤为丰富。这是因为在全部法治改革中，习近平总书记最关注司法改革；在社会公正链条中，习近平总书记把司法公正视为维护社会公平正义的最后一道防线。在全面依法治国和深入推进司法体制改革的新形势下，习近平总书记不断创新司法理论，对一些长期困扰法学界法律界的司法理论问题给出了依据客观规律、符合中国实际、具有中国特色的深刻阐述，为包括建立和完善司法责任制在内的司法改革和中国特色社会主义司法事业发展提供了科学的理论支撑。

1、关于司法、司法权概念的论述

在司法理论体系中，最基本的概念当属“司法”“司法权”以及与它们连接在一起的“司法机关”“司法体制”等。对于这些概念，习近平总书记都作出了认真分析与阐述。

什么是司法？国内外有各种观点。习近平总书记在通常的语境下是把司法作为包括侦查、检察、审判、司法执行等国家专门活动在内的一个概念来理解的，如“司法体制”“司法公信力”“司法改革”等。

我国司法机关包括哪些部门？理论界和实务部门有不同观点。习近平总书记认为：在我国，司法机关是包括公安机关、检察机关、审判机关、司法行政机关等在内的；优化司法职权配置，就是“健全公安机关、检察机关、审判机关、司法行政机关各司其职，侦查权、检察权、审判权、执行权相互配合、相互制约的体制机制”。

什么是司法权？更是有不同的理解。习近平总书记基于对“司法”“司法机关”的理解，对司法权也作出了符合司法规律和中国实际的科学界定，指出“司法活动具有特殊的性质和规律，司法权是对案件事实和法律的判断权和裁决权”。据此，习近平一方面给司法权一个开放的结构，指出司法的各个环节都行使着对事实和法律的判断权，无论是公安机关行使侦查权、检察机关行使追诉权、审判机关行使审判权，还是执行机构行使裁判执行权，都包含着对事实、法律的判断；另一方面强调在司法权力中具有决定意义的是审判权。审判权的核心是裁决权、裁判权。所谓裁决、裁判，就是在查明事实真相的基础上，依据法律的内在准则以及道德、情理、政策等外部性规范作出定分止争、惩恶扬善、修复正义的判决，而无论是侦查还是检察，说到底都围绕着定罪量刑展开，都是裁判的前期工作，司法行政机关执行的则是人民法院的裁判，因此，裁判才是本真意义上的司法。司法责任制改革就是还权于法院和法官，就是建立以审判为中心的诉讼制度和以审判权为核心的司法制度。

2、关于司法的价值和功能的论述

习近平总书记指出，“公正是司法的灵魂和生命”，促进社会公平正义是司法工作的核心价值追求，司法机关是维护社会公平正义的最后一道防线。围绕公平正义这一核心价值，我国司法担当着“权利救济”“定分止争”“制约公权”的功能。

关于权利救济（保障权利）。习近平总书记提出：“所谓公正司法，就是受到侵害的权利一定会得到保护和救济，违法犯罪活动一定要受到制裁和惩罚。如果人民群众通过司法程序不能保证自己的合法权利，那司法就没有公信力，人民群众也不会相信司法。”基于司法的这一核心价值，党的十八大以来，特别是三中全会《决定》、四中全会《决定》和五中全会《建议》以及国家“十三五规划纲要”，都把保障人权和权利作为司法改革和司法公正的要点。四中全会《决定》指出，“加强人权司法保障。强化诉讼过程中当事人和其他诉讼参与人的知情权、陈述权、辩护辩论权、申请权、申诉权的制度保障。健全落实罪刑法定、疑罪从无、非法证据排除等法律原则的法律制度”，完善对涉及公民人身、人格、财产权益的行政强制措施，实行司法监督制度。五中全会进一步提出加强产权的司法保护，保障诉讼当事人和其他诉讼参与人的程序性权利和实体性权利；提出要落实严格的证据规则，“全面贯彻证据裁判规则，严格依法收集、固定、保存、审查、运用证据，完善证人、鉴定人出庭制度，保证庭审在查明事实、认定证据、保护诉权、公正裁判中发挥决定性作用”。

关于定分止争。法律是定分止争的实践理性。现代社会中，通过司法权尤其是诉讼来解决社会纠纷已成为最主要的也是最有效的手段和方法。如何实现司法定分止争的价值功能？习近平总书记提出两条路径：一是公正司法。司法不公，人心不服，司法定分止争的功能就难以实现。二是坚持司法为民。改进司法工作作风，通过热情服务，切实解决好老百姓打官司难问题；司法工作者要密切联系群众，善于做群众工作，“一纸判决，或许能给当事人正义，却不一定能解开当事人的‘心结’，‘心结’没有解开，案件也就没有真正了结”。

关于制约公权。制约公权是现代司法的重要功能，它主要是针对行政权力，把行政权力关进制度的笼子里，把行政权力的运行纳入法治轨道。我国检察机关对公职人员滥用职权、渎职侵权、贪污受贿行为的法律监督，督促起诉制度，法院检察院对行政机关的司法建议，都属于制约公权的制度化活动。行政诉讼则是司法制约公权的主渠道，是解决行政争议，保护公民、法人和其他组织合法权益，监督行政机关依法行使职权的重要法律制度。

习近平总书记关于司法价值和功能的论述是对司法价值和职能的最具现代性、中国化的科学概括，这些概括深刻揭示出司法责任的内在意义，为司法责任制改革确立了鲜明的价值导向和功能指向。

3、关于司法规律的论述

司法责任制改革必须遵循司法规律。党的十八届三中全会和四中全会、中央政法工作会议、中央深化改革领导小组会议都反复强调司法改革要坚持问题导向，遵循司法权运行规律。然而，一个时期以来，学术界在司法规律是什么、有哪些规律的问题上众说纷纭，难以形成共识。

习近平总书记对此提出了既高屋建瓴又求真务实的见解，创新了司法理论，凝聚了改革共识。习近平总书记首先在方法论上把司法规律限定于“司法权运行规律”“司法活动的客观规律”，指出：完善人民法院司法责任制，“要坚持问题导向，遵循司法权运行规律”，“完善司法制度，深化司法体制改革，要遵循司法活动的客观规律”。在这样的语义下，他对司法规律进行了深刻分析。

司法权既是统一的国家权力体系的组成部分，又是一种相对独立的国家权力。司法权运行既有权力运行的一般规律，又有特殊规律，其最显著的特殊规律是行使（运行）的独立性。司法权独立行使（运行）是最根本最普遍的司法规律。我国宪法、三大诉讼法、人民法院组织法、人民检察院组织法，以及党中央的一系列重要文件和文献都明确规定司法权依法独立公正行使。习近平总书记强调指出，“要确保审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权”，“司法不能受权力干扰，不能受金钱、人情、关系干扰，防范这些干扰要有制度保障”。

司法权独立行使（运行）意味着专门机关、专属权力、专业人员。具体而言：

其一，国家的司法权只能由国家司法机关统一行使，其他机关、政党、社会团体和个人都无权行使此项权力，无权对刑事案件作出有罪、无罪以及量刑轻重的判决，也无权对民事诉讼案件、行政诉讼案件作出裁决。世界上很多国家的宪法都是这样规定的。如美国《联邦宪法》第3条第1款规定“合众国的司法权属于最高法院及国会随时制定与设立的下级法院”，日本《宪法》第76条第1款规定“一切司法权属于最高法院及由法律设置的下级法院”。

其二，法院、检察院依照法律规定独立行使审判权、检察权，不受任何国家机关、社会团体和个人的非法干涉。马克思曾经说过：“法官是法律世界的国王，除了法律就没有别的上司。”联合国核准认可的《关于司法机关独立的基本原则》也指出：“司法机关应不偏不倚、以事实为根据并依法律规定来裁决其所受理的案件，而不应有任何约束，也不应为任何直接间接不当影响、怂恿、压力、威胁、或干涉所左右，不论其来自何方或出于何种理由。”

其三，司法人员审理案件必须严格依照法律规定，精准认定事实，正确适用法律。习近平总书记指出：司法人员公正办案，“只服从事实、只服从法律”。“只服从事实、只服从法律”，这是我国法律规定的“以事实为根据，以法律为准绳”的强化表达，既是司法的法治原则，也是司法的客观规律。司法责任制只能以也必须以司法权独立行使（运行）为前提。

当然，司法权独立行使（运行）并不意味着法院不受监督和制约。司法权同其他权力一样，都要接受监督和制约，不受监督和制约的权力必然产生腐败。在我国，各级司法机关必须正确处理好与党委、权力机关、行政机关以及人民群众的关系：要服从党委对司法工作的领导，使司法权的行使有政治保证；要接受权力机关的监督，对权力机关负责，维护和实现人民的意志；要接受上级司法机关的监督和指导，保证司法权的统一行使；要接受其他机关、团体和人民群众的监督，以便正确地适用法律，防止司法腐败现象发生。

需要特别说明的是，司法权独立行使（运行）不仅是司法权运行的根本规律和法治的基本原则，也是一项基本人权。1948年12月10日联合国大会通过并宣布的《世界人权宣言》第10条规定：“人人完全平等地有权由一个独立而无偏倚的法庭进行公正的和公开的审讯，以确定他的权利和义务并判定对他的任何刑事指控。”联合国大会1966年12月16日通过的《公民权利和政治权利国际公约》第14条也明确规定：“在判定对任何人提出的任何刑事指控或确定他在一件诉讼案中的权利和义务时，人人有资格由依法设立的合格的、独立的和无偏倚的法庭进行公正的和公开的审讯。”这两个联合国人权文件明确强调司法的独立性。联合国人权委员会就《公民权利和政治权利国际公约》通过的一般性意见认为，上述规定要求法庭必须依法成立，宪法和有关立法中应有关于司法、行政、立法部门相互独立以及如何设立法庭、如何委任法官以及委任的条件、任职期限、晋升、调职、停职的条件等规定。站在人权的高度看，任何对司法权独立行使（运行）的干预不但妨碍司法权健康运行、有损司法的权威和尊严，而且从根本上是对人权的粗暴践踏。

在揭示司法权独立行使（运行）这一根本规律的基础上，习近平总书记进一步指出遵循司法规律要体现“权责统一、权力制约、公开公正、尊重程序”，并在其他讲话中提出“裁判终局性”。

关于权责统一。权责统一是任何权力正确运行的基本规律，司法权力的运行尤其如此。权责统一的经典表述是“让审理者裁判、由裁判者负责”。一方面，法官要有审理案件的权力，包括法定条件下的自由裁量权；另一方面，法官要对案件的事实认定和法律适用负责，对案件的质量终身负责。要加强对审判权的监督，制定科学合理的司法责任追究制度。这既有利于调动司法人员的积极性、主动性，又有利于增强司法人员的办案责任心。

关于权力制约。权力制约即司法权力之间的制约或制衡，表现为司法权分别由不同司法机关行使。例如，在刑事诉讼活动中，公安机关行使侦查权，人民检察院行使检察权，人民法院行使审判权，司法行政机关行使刑罚执行权。公检法司四机关各司其职，侦查权、检察权、审判权、执行权相互配合、相互制约。针对四机关在司法权运行过程中存在的不均衡现象，习近平总书记明确提出“制衡”概念，要求“以优化司法职权配置为重点，健全司法权力分工负责、互相配合、互相制约的制度安排”。

关于公开公正。司法是维护社会公平的最后一道防线，司法公正是社会公平的底线，维护公平正义是司法的核心价值。“要依法公正对待人民群众的诉求，努力让人民群众在每一个司法案件中都能感受到公平正义，决不能让不公正的审判伤害人民群众感情、损害人民群众利益。”如果说公正是司法的本质特征和价值目标，公开透明就是确保司法公正的必然要求。司法不公开、不透明，就会给暗箱操作留下空间，就会导致司法不公、司法腐败。“阳光是最好的防腐剂。权力运行不见阳光，或有选择地见阳光，公信力就无法树立。执法司法越公开，就越有权威和公信力。涉及老百姓利益的案件，有多少需要保密的？除法律规定的情形外，一般都要公开。要坚持以公开促公正、以透明保廉洁。要增强主动公开、主动接受监督的意识，完善机制、创新方式、畅通渠道，依法及时公开执法司法依据、程序、流程、结果和裁判文书。对公众关注的案件，要提高透明度，让暗箱操作没有空间，让司法腐败无法藏身。”

关于尊重程序。在某种意义上，法治就是程序之治，依法办事就是依照程序办事。美国著名大法官威廉姆斯·道格拉斯有一句堪称经典的名言：“正是程序决定了法治与恣意的人治之间的基本区别。”基于程序之治的观念，奥地利法学家凯尔森试图把一切法律现象都还原为程序法。美国哲学家罗尔斯倾向于把法治归结于程序正义，指出法治取决于一定形式的正当过程，正当过程又主要通过程序来体现。美国程序法学派提出“程序法治”的概念，在他们看来，法治的精髓在于程序，由于司法是基于自然正义而客观地形成的一套民主、公正、理智的程序，同非理智的、专断的政治和行政决策形成鲜明的对照，所以司法更能代表法治。把尊重程序作为司法的基本规律，乃是因为：其一，程序是制约司法权力、防止权力任性的伟大发明。通过程序，一方面使司法权具有职能上的法定性、正当性、有效性，避免权力滥用和过度自由裁量；另一方面使司法权按照既定的权限和程序启动和运行，并且以民众看得见的方式行使，提高司法权运行的公信力。其二，程序是人权保障的武器，尤其是刑事诉讼程序的发明。通过规定罪行法定、无罪推定、疑罪从无、罪责均衡、严禁刑讯逼供、排除非法证据、充分辩护、法律援助、司法救助等严格而又公正的程序，建立起有效保障人权的司法制度。

关于裁判终局。裁判权是司法权的核心，裁判终局就是强调法院的生效裁判应有终局性。“司法审判本来应该具有终局性的作用。”司法裁判的终局性具体表现在两个方面：一是裁决效力的至上性，即对于司法机关作出的生效裁决，除经司法机关依法改判外，其他任何机关、组织或个人均不得变更或撤销。二是裁决效力的终结性，即司法机关对某一诉讼案件作出最终生效裁决后不得再将这一诉讼重新纳入司法裁判的范围，亦称“一事不再理”原则（针对民事案件）和“禁止双重追诉”原则（针对刑事案件）。坚持司法的终局性原则，是维护司法权威的必然要求。正如美国学者埃尔曼所说：“具体的言行一旦成为程序上的过去，即使可以重新解释，但却不能推翻撤回。经过程序认定的事实关系和法律关系，都被一一贴上封条，成为无可动摇的真正的过去。”但长期以来，我们偏离司法规律，不重视维护司法的终局性和既判力。一些人利用再审、信访等方式反复申诉、反复信访，制造出了很多媒体所说的“马拉松式诉讼”，既造成司法资源的巨大浪费，又导致司法裁判丧失权威。2013年以来中央提出落实终审和诉讼终结制度，实行诉访分离，就是让中国司法回归到司法终局性规律之中。

除了上述五条，学术界还提出了法官中立、律师自由等司法基本规律。

法官中立，即法官立场中立、思维中立、办案中立。中立是司法权独立行使（运行）在法官身上的一种特殊体现和要求，司法权独立行使（运行）必然要求法官中立、裁判居中。法官中立也是司法责任制的应有之义。法官的中立性根源于诉讼当事人的复合性、对抗性。法官必须在双方或多方当事人之间保持独立和中立地位，不受其他任何因素干扰而偏袒一方当事人，唯有如此，才能作出公正的、不偏不倚的判决，所以说法官中立是保证司法公正的必然要求。法官中立也决定于司法的受动性或被动性。受动性或被动性的简明表达是“不告不理”，不告不立案、未告的事项不由法官提起。美国法学家戈尔丁将法官中立性归纳为三项原则，即：与自身有关的人不应是法官；结果中不应含纠纷解决者的个人利益；纠纷解决不应有支持或反对某一方的偏见。法官中立意味着法官应在发生争端的各方当事人之间保持一种超然的、无偏袒的态度和地位，而不得对任何一方存在偏见、偏好；法官行使司法权审判案件不受任何无关因素的影响。正如美国法学家卢米斯所说：“在法官作出判决的瞬间，被别的观点，或者被任何形式的外部权势或压力所控制或影响，法官就不复存在了。”

律师自由，包括律师职业自由和律师执业自由。律师队伍是法治的一支重要力量，在保障法律正确实施、维护当事人合法权益、维护社会公平正义、支持司法机关定分止争、提高司法公信力中能够发挥十分重要的作用。从司法权独立行使（运行）的根本规律和普遍规律出发，从律师职业的社会功能和法治功能出发，必然要求律师自由。1959年1月10日世界法学家大会结束时通过了关于法治问题的《德里宣言》，该宣言指出：为维护法治起见，必须有能自由处理业务的有组织的法律职业，但亦应有从事法律职业的管理条例，以保障每个律师能够毫无顾虑地“为顾客办案”，不怕国家干涉，不怕金钱、名誉和地位的损失。1990年9月7日联合国第八届预防犯罪和罪犯待遇大会通过的《关于律师作用的基本原则》指出：律师的作用是“为一切需要诉讼的人提供法律服务以及与政府和其他机构合作，进一步推进正义和公共利益的目标”，其目的在于“充分保护人人享有的人权和基本自由，无论是经济、社会和文化权利或是公民权利和政治权利”，因此，律师的独立和自由是律师能够抗衡权力、捍卫人权的基本条件。《关于律师作用的基本原则》第14条规定：“律师在保护其委托人的权利和促进维护正义的事业中，应努力维护受到本国法律与国际法承认的律师自由，并在任何时候都根据法律和公认的准则以及律师职业道德，自由和勤奋地采取行动。”这意味着律师自由并不是指律师可以为所欲为，律师执业是受到法律规范、律师行业自治规范和法律职业道德约束的。

三、司法责任制的核心要义和科学内涵

司法活动具有特殊的性质和规律，司法权是对案件事实和法律的判断权、裁决权，亲历性是司法权运行的基本特征。然而，长期以来，由于司法行政化、官僚化不断加剧，导致审者不判、判者不审，既有悖司法的亲历性，无法保证司法公正和效率，也难以追究错案责任。实行司法责任制，就是要让审理者裁判、由裁判者负责，实现权责相统一，建立办案质量终身负责制和错案责任追究制。当前，在全面推进司法责任制的关键时刻，必须从理论上厘清司法责任制的核心要义和科学内涵。

司法责任制的核心要义是“让审理者裁判，由裁判者负责”。那么，如何理解“让审理者裁判”，又如何理解“由裁判者负责”呢？

关于审理者裁判，首先要界定“审理者”，即司法责任的主体。就我国现行司法体制而言，审理者包括独任法官（法官个体）、合议庭，也包括审判委员会，他们都是审判主体，都是审理者。独任法官审理和裁判、合议庭法官审理和裁判在理解上都没有问题，问题在于审判委员会是不是审理和裁判的主体？笔者认为，它当然是审理者，让审理者裁判、由裁判者负责，绝不能排除审判委员会。按照我国《人民法院组织法》和三大诉讼法的规定，审判委员会不仅属于审判实体，而且是人民法院最高审判组织，所以不能违宪违法地把它排除在审理者、裁判者之外。至于审判文书如何签发，并不影响审判委员会作为审理者、裁判者的宪法法律定位和确保司法公正的法律职能。

既然人民法院的审理者是多元的，那就要各行其权、各负其责。我国《人民法院组织法》、相关诉讼法、《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》明确了各类司法人员和审判组织的职责和权限，并规定凡是进入法官员额的，都要在司法一线办案。

对于独任法官的职责，《人民法院组织法》规定：“简单的民事案件、轻微的刑事案件和法律另有规定的案件，可以由审判员一人独任审判。”《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》规定独任法官的职责是：（1）主持或者指导法官助理做好庭前会议、庭前调解、证据交换等庭前准备工作及其他审判辅助工作；（2）主持案件开庭、调解，依法作出裁判，制作裁判文书或者指导法官助理起草裁判文书，并直接签发裁判文书；（3）依法决定案件审理中的程序性事项；（4）依法行使其他审判权力。

对于合议庭的职责，《人民法院组织法》第9条明确规定：人民法院审判案件，实行合议制；人民法院审判第一审案件，由审判员组成合议庭或者由审判员和人民陪审员组成合议庭进行；人民法院审判上诉和抗诉的案件，由审判员组成合议庭进行，合议庭由院长或者庭长指定审判员一人担任审判长，院长或者庭长参加审判案件的时候，自己担任审判长。《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》规定合议庭审理案件时，承办法官应当履行以下审判职责：（1）主持或者指导法官助理做好庭前会议、庭前调解、证据交换等庭前准备工作及其他审判辅助工作；（2）就当事人提出的管辖权异议及保全、司法鉴定、非法证据排除申请等提请合议庭评议；（3）对当事人提交的证据进行全面审核，提出审查意见；（4）拟定庭审提纲，制作阅卷笔录；（5）自己担任审判长时，主持、指挥庭审活动；不担任审判长时，协助审判长开展庭审活动；（6）参与案件评议，并先行提出处理意见；（7）根据合议庭评议意见制作裁判文书或者指导法官助理起草裁判文书；（8）依法行使其他审判权力。合议庭审理案件时，合议庭其他法官应当认真履行审判职责，共同参与阅卷、庭审、评议等审判活动，独立发表意见，复核并在裁判文书上签名。合议庭审理案件时，审判长除承担由合议庭成员共同承担的审判职责外，还应当履行以下审判职责：（1）确定案件审理方案、庭审提纲、协调合议庭成员庭审分工以及指导做好其他必要的庭审准备工作；（2）主持、指挥庭审活动；（3）主持合议庭评议；（4）依照有关规定和程序将合议庭处理意见分歧较大的案件提交专业法官会议讨论，或者按程序建议将案件提交审判委员会讨论决定；（5）依法行使其他审判权力。审判长自己承办案件时，应当同时履行承办法官的职责。

对于审判委员会的职责，《人民法院组织法》第10条规定：“审判委员会的任务是总结审判经验，讨论重大的或者疑难的案件和其他有关审判工作的问题。”《刑事诉讼法》第180条规定：“合议庭开庭审理并且评议后，应当作出判决。对于疑难、复杂、重大的案件，合议庭认为难以作出决定的，由合议庭提请院长决定提交审判委员会讨论决定。审判委员会的决定，合议庭应当执行。”在司法实践中，审判委员会有权力也有责任审理具有全局性、类型性、敏感性的案件如涉及国家外交、安全和社会稳定的重大案件，解决其他重大、疑难、复杂案件的法律适用问题。审判委员会的决定对法官个人、合议庭、审判庭都具有必须接受和执行的法律效力。

此外，审理者还应当包括审判庭（含常设的和特设的）。20世纪80年代审判林彪、江青反革命集团的法庭就属于这样的审理者。

如何理解“由裁判者负责”？一些人狭隘地将这句话仅仅理解为或误读为裁判者要对错案承担法律责任以及责任终身追究，好像这项制度规定是悬在法官头上的一把利剑。其实，在现代汉语中，“责任”一词有三个相互联系的基本的语义。一是分内应做的事，如“岗位责任”“尽职尽责”等。这种责任实际上是一种角色义务。每个人在社会中都扮演一定角色，即有一定岗位或职务，相应地，也就必须且应当承担与其角色相适应的义务。二是特定的人对特定事项的发生、发展、变化及其结果负有积极的助长义务，如“担保责任”“举证责任”。三是因没有做好分内之事（没有履行角色义务）或没有履行助长义务而应承担的不利后果或强制性义务，如“违约责任”“侵权责任”“赔付责任”等。我们可以借用西方学者的分类方法，把前两种责任称为“积极责任”（positiveresponsibility），而把后一种责任称为“消极责任”（negativeresponsibilityorliability）。

依据“责任”一词的上述基本语义，“裁判者负责”的含义包括：法官应当尽职尽责地做好审判工作，也就是履行好法官作为审判员的职责；法官要对案件事实认定和法律正确适用负责；法官要对案件全体当事人负责，对司法公正和社会公正负责；法官要有职业良知，要坚守法治信仰，要敢于排除非法证据，敢于抵制对案件审理的各种干扰，要不断提高自己的司法能力，没有能力就谈不上负责；最后，才是法官要对办案质量终身负责，对错案负有终身责任。如果把司法责任制简单地归结为错案追究，就失去了司法责任制改革的广泛而深刻的意义。即使错案责任也是“有限责任”，即在职权范围内对案件质量终身负责。根据《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》，审判责任的范围限于：“故意违反法律法规的，或者因重大过失导致裁判错误并造成严重后果的，依法应当承担违法审判责任。”具体分为六种情况：（1）审理案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的；（2）违反规定私自办案或者制造虚假案件的；（3）涂改、隐匿、伪造、偷换和故意损毁证据材料的，或者因重大过失丢失、损毁证据材料并造成严重后果的；（4）向合议庭、审判委员会汇报案情时隐瞒主要证据、重要情节和故意提供虚假材料的，或者因重大过失遗漏主要证据、重要情节导致裁判错误并造成严重后果的；（5）制作诉讼文书时，故意违背合议庭评议结果、审判委员会决定的，或者因重大过失导致裁判文书主文错误并造成严重后果的；（6）违反法律规定，对不符合减刑、假释条件的罪犯裁定减刑、假释的，或者因重大过失对不符合减刑、假释条件的罪犯裁定减刑、假释并造成严重后果的；（7）其他故意违背法定程序、证据规则和法律明确规定违法审判的，或者因重大过失导致裁判结果错误并造成严重后果的。这表明，要认真对待司法责任制，谨慎实施错案追究。

值得强调的是，实行法官审判责任制，并不是让“法官独裁”。有一些复杂、疑难、新型、敏感、热点案件，如果任凭法官自己决断，而不经过任何集体合议及复核把关，是很容易出错的。特别是一些重大的具有广泛社会影响的案件，不经过由资深法官组成的审判委员会的评议或讨论决断，不经过庭长或分管院长审查，径直由法官直接签发判决书，那是很危险的。如果对当事人、对社会的危害很大的话，裁判法官个人是负不了责任的。比如，这几年陆续发现的冤案，哪个是法官个人能负得了责任的？都是由国家赔偿、国家负责。这就是我们国家基本的司法制度。做过法院院长的人都明白，对于冤错案，法官个人真地负不了责任。例如，把一个案件判错了，一个工厂一夜之间倒闭，几百人、几千人失业，企业的财产一夜之间化为乌有，像这样的事情，哪个是法官个人能负得了责任的呢？正是基于这种实际情况，合议庭审判长、审判庭庭长、法院院长必须认真履职，加强对办案法官的监督和对审判质效的监控。

另外，我们必须正视一个基本事实，即我国法官队伍的整体素质特别是一些基层法院法官的法律知识、法治理念、司法能力和社会阅历，很难适应独立审理房地产、知识产权、金融、民生、网络犯罪等领域的新型诉讼案件。在这种情况下，奢谈法官个人的司法责任制，只能是脱离国情、脱离实际的空想，必然跌进司法改革的“乌托邦陷阱”。

让审理者裁判、裁判者负责，也涉及审级独立问题。依据我国宪法、人民法院组织法、诉讼法的规定，法院体系中的每一个法院都是独立审判实体，都是独立的审理者、裁判者。上级法院没有权力就案件审判发号施令，更不能代替下级法院作出裁判，上级法院可以指导下级法院但不能代替下级法院。坚持审级独立，每个法院、法官遇到复杂疑难案件时就不会要求上一级法院“内审”，而是认真负责、正确适用法律，这就是司法责任制的内在逻辑。

四、司法责任制与司法民主制的关系

在司法责任制的实践过程中，一些地方出现了一种严重的错误倾向，即“去司法民主”“去民主化”。针对这种错误倾向，必须强调为司法民主辩护，并坚定不移地捍卫司法民主。

司法民主或民主司法是我国社会主义司法的基本原则。在我国，所有国家机关的活动都必须遵循若干基本原则：一是坚持中国共产党的领导。这是正确行使职权的政治保证和组织保证，也是中国共产党作为执政党和领导党的必然要求。二是民主原则。这是由中华人民共和国的国体和政体决定的。三是法治原则。法治是治国理政的基本方式，作为治国理政主体的国家机关，必须依照宪法法律行使职权，严格公正依法办事。

就民主原则而言，司法民主是我国司法制度的基石，也是司法权行使（运行）的基本原则。如何理解司法民主原则？一是司法为民，这是社会主义法治的核心价值，是社会主义法治为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民的人民主体原则在司法领域的价值体现，是社会主义司法的本质与目的性所在。司法为民的内容极其丰富，排忧解难是为民，定分止争是为民，促进社会和谐是为民，维护社会公正是为民，尊重和保障人权是为民，等等。二是民主司法，即司法运行过程和程序全面公开，当事人知情、协商，调解优先、调判结合，司法信息对公众和媒体开放等，都是民主司法。在司法权运行和司法活动中，民主司法主要体现为合议庭、审判庭、审判委员会均实行少数服从多数，依多数法官的意见形成裁判。

民主司法是如何实现的呢？就人民法院来讲，民主司法的法定组织形式和实践载体是合议庭、审判庭、审判委员会，还有人民陪审员制度。

在法院的合议庭、审判庭、审判委员会中，司法民主的机制有两个：第一个是民主集中、平等自主评议。每个法官都是平等的，也都是独立自主的。例如，我国法院普遍实行审判委员会开会时主持会议的院长（副院长）最后发表意见，这就是为了保证司法民主，如果院长一开始就发言，把调子定了，其他法官事实上就不大可能发表不同意见了。平等自主是为了保证法官没有顾虑地发表关于案件事实、证据采信、法律适用等的独立见解。第二个是少数服从多数。少数服从多数是民主的标志，也是民主的原则。在合议庭、审判庭中，只要形成了多数意见就可以形成有效裁判，如果审判长或主审法官的意见是少数意见，他（她）就没有权力否决其他法官的意见。正如我国《刑事诉讼法》第179条规定：“合议庭进行评议的时候，如果意见分歧，应当按多数人的意见作出决定，但是少数人的意见应当写入笔录。”

在推进司法责任制改革的时候，必然涉及合议庭、审判庭、审判委员会的改革，无论往哪改、怎样改，都必须坚守司法民主的底线。在本轮司法体制改革中，在“去行政化”的主张下，弱化合议庭或者把合议庭虚置化的情况比较普遍，有些法院以“案件繁简分流、扩大简易程序”为名行削弱合议庭之实；有的法院甚至违背宪法和法律的规定公然取消审判庭；有些法院把审判委员会当作“行政化”的东西加以否定。基于这些片面的、错误的认识而进行的司法权力运行机制改革必然演化为“去司法民主化”。“去司法民主化”的倾向是不对头的，它违背了我国国体和政体决定的国家权力行使的根本原则，违背了司法权运行的基本规律。这应当引起有关方面高度重视，并及时加以纠正。

司法民主的最高制度载体是人民法院作为国家审判机构依照宪法法律独立行使审判权，而不是法官个人独立行使审判权。从宪法和人民法院组织法的规定可知，我国实行的是人民法院依法独立行使审判权，而不是法官独立行使审判权。在我国，无论是宪法、人民法院组织法、诉讼法还是党和政府的官方文件，都没有关于法官独立行使审判权的规定。“人民法院依法独立行使审判权”，这是确保国家审判权正确行使的宪法原则和法治原理。人民法院独立行使审判权这个宪法原则是不能动摇的，无论怎样进行司法改革，这一点都不应该动摇，这是中国特色社会主义司法制度的基石。不能把司法改革导向“法官独立行使审判权”，那要犯方向性、路线性错误。法官仅仅是独立办案，法院才是独立行使审判权。过去，我们批判西方国家的法官独立，现在不能矫枉过正。其实，西方国家也不都是法官独立，美国联邦最高法院实行的就是集体合议、集体裁决。我国的裁判文书既要由办案法官签名，更要加盖人民法院的公章才能生效，这足以说明是法院而不是法官独立行使国家审判权。《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》就规定：“对于有下列情形之一的案件，院长、副院长、庭长有权要求独任法官或者合议庭报告案件进展情况和评议结果：（1）涉及群体性纠纷，可能影响社会稳定的；（2）疑难、复杂且在社会上有重大影响的；（3）与本院或者上级法院的类案判决可能发生冲突的；（4）有关单位或者个人反映法官有违法审判行为的。”

司法责任制与司法民主制是相辅相成的。如果扭曲司法责任制，必将导致司法民主制破产；如果司法民主制破产了，司法改革就彻底失败了。笔者注意到，中央全面深化改革领导小组审议通过的《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》不仅坚持了司法民主原则，而且建立了一种新型司法民主制度，即“专业法官会议”。该意见规定，“人民法院可以分别建立由民事、刑事、行政等审判领域法官组成的专业法官会议，为合议庭正确理解和适用法律提供咨询意见。合议庭认为所审理的案件因重大、疑难、复杂而存在法律适用标准不统一的，可以将法律适用问题提交专业法官会议研究讨论。专业法官会议的讨论意见供合议庭复议时参考，采纳与否由合议庭决定，讨论记录应当入卷备查”，还应“建立审判业务法律研讨机制，通过类案参考、案例评析等方式统一裁判尺度”。这些虽不是法律规定的司法民主形式，但这种由司法改革文件确定的司法民主形式很有必要、十分及时。在深入推进司法责任制改革的过程中亦应重视发挥合议庭、审判庭、审判委员会以及专业法官会议等司法民主载体的积极作用，创新和完善以司法民主保证司法公正、司法权威、司法秩序、司法公信的体制机制。

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