刘艳红：二十年来恐怖犯罪刑事立法价值之评价与反思

作者：刘艳红，东南大学法学院院长、教授、博士生导师，教育部长江学者特聘教授，全国十大中青年法学家。

来源：《中外法学》2018年第1期，本文为《中外法学》官方微信号所推送的节选版，并经作者授权。

和平固然美好，却是人类最难获得的奖赏。当今世界，恐怖主义蔓延，反恐形势严峻。自“9·11”后，美国等西方国家开启了对恐怖犯罪的“战争反恐”模式。然而，战争反恐造成的人道主义危机及其有限成效，使得“联合国及其安理会已经从美国的反恐战争所造成的人权危机中认识到了通过法治途径治理恐怖主义的必要性和重要性”,全球反恐在“战争反恐”之外开始谋求“法治反恐”。在此大背景下，我国政府也从立法上加强了对恐怖主义犯罪的打击与治理。从1997年《刑法》颁行至今二十年间，刑法修正案不断针对恐怖犯罪进行立法；尤其是，2015年8月29日《中华人民共和国刑法修正案(九)》(以下简称《刑法修正案(九)》)更是集中增设了一批有关恐怖犯罪的新罪名，修改了原有恐怖犯罪的相关规定，编织起了体系严密的恐怖犯罪刑事法网。2015年12月21日《中华人民共和国反恐怖主义法》(以下简称《反恐怖主义法》)则全面系统地规定了我国反恐怖工作的体制、机制、手段和措施等，为我国依法打击暴恐活动提供了坚实的法律保障。纵观现行《刑法》实施二十年来恐怖犯罪的立法演进，呈现出罪名从单一到多元、处罚范围从实体行为到预备行为、处罚力度从轻到重等趋势。然而，世界格局的变化可能使人们习以为常的法治期待落空，也可能使人们熟悉的犯罪治理模式失灵。当今世界频发的恐怖犯罪与其说是刑事犯罪，莫如说是亨廷顿所说的文化和宗教的差异而导致的世界文明之间的竞争和冲突。姑且不论对待人类社会的文明冲突期待用法治方法予以化解是否可行，单就刑事反恐而论，“当国家的安全受到威胁时，公民自由是否处于重大危险中”便成为一个极其现实的问题。在此大背景下，分析我国恐怖犯罪刑事立法在安全与自由之间的价值立场及利弊得失，探讨恐怖犯罪的治理如何在保护社会安全与保障公民自由之间实现平衡，是当下所面临的重大理论与实践课题。

一、恐怖犯罪刑事制裁体系：以二十年刑事立法为对象之考察

    恐怖犯罪罪名分为专有罪名与相关罪名；前者是指只能或主要由恐怖犯罪行为构成的罪名。这样的罪名，往往在名称中冠有“恐怖”二字，它们外延清楚，不会引发“某罪名是否为恐怖犯罪”的争议；当然也有少数罪名虽然在名称中没有“恐怖”二字，但确属于公认的恐怖犯罪，比如劫持航空器罪、投放危险物质罪等。还有一些罪名，是恐怖犯罪分子所常用的犯罪手段，比如故意杀人、劫持航空器、爆炸等，但它们更主要的性质还是普通刑事犯罪，因而它们只能是恐怖犯罪的相关罪名。本文以下内容主要针对恐怖犯罪的专有罪名而展开，少数地方也会涉及恐怖犯罪的相关罪名。

   纵观1997年《刑法》至今为止二十年间，恐怖犯罪罪名逐渐增多，处罚力度加大，并已形成相对完备的恐怖犯罪刑事制裁体系。

   我国刑法对恐怖犯罪的刑事立法，肇始于1997年现行《刑法》，其中第120条规定的组织、领导、参加恐怖组织罪，是我国刑事立法中首次规定的恐怖犯罪罪名。但是，历经九部刑法修正案后，《刑法》中的恐怖犯罪立法有了很大的变化。这九部刑法修正案中，主要是三部涉及到恐怖犯罪的立法规定，即2001年12月29日颁布了《中华人民共和国刑法修正案(三)》(以下简称《刑法修正案(三)》),2011年2月25日《中华人民共和国刑法修正案(八)》(以下简称《刑法修正案(八)》)，以及《刑法修正案(九)》。其他几部刑法修正案并不涉及恐怖犯罪，故此不述。

     2001年“9·11”事件发生后，在全球高压反恐态势下，我国于当年颁布了《刑法修正案(三)》，第一次从刑事立法层面全方位展开了对恐怖犯罪罪名体系的构建。首先，新增了三个恐怖犯罪专有罪名：第120条之一自然人或者单位“资助恐怖活动组织或者实施恐怖活动的个人的”资助恐怖活动罪；第129条之一“投放虚假的爆炸性、毒害性、放射性、传染病病原体等物质”的投放虚假危险物质罪；“编造爆炸威胁、生化威胁、放射威胁等恐怖信息，或者明知是编造的恐怖信息而故意传播，严重扰乱社会秩序”的编造、故意传播虚假恐怖信息罪。其次，通过修改罪状扩大处罚范围或修改法定刑加大处罚力度，将恐怖犯罪的五个相关罪名作了修改，如将《刑法》第114条投毒罪扩大罪状修改为投放危险物质罪，将《刑法》第125条第2款非法买卖、运输核材料罪修改为非法制造、买卖、运输、储存危险物质罪；将《刑法》第127条第1款盗窃、抢夺枪支、弹药、爆炸物罪修改为盗窃、抢夺枪支、弹药、爆炸物、危险物质罪，将第127条第2款抢劫枪支、弹药、爆炸物罪修改为抢劫枪支、弹药、爆炸物、危险物质罪；将第191条洗钱罪的对象增加了“恐怖活动犯罪违法所得及其产生的收益”。此外，针对恐怖犯罪专有罪名，《刑法修正案(三)》修改了组织、领导、参加恐怖组织罪，根据组织、领导和积极参加者分别规定了不同的法定刑，并将法定刑由10年以下有期徒刑提升至无期徒刑。至此，我国恐怖犯罪刑事制裁体系初步建立。

2011年《刑法修正案(八)》则新增了恐怖犯罪活动构成累犯的规定，即恐怖活动犯罪分子在刑罚执行完毕或者赦免以后，任何时候再犯该罪的，都构成累犯，从而加大了对恐怖犯罪的处罚力度。不过，我国刑事立法真正第二次全方位展开恐怖犯罪罪名体系构建的是《刑法修正案(九)》。首先，《刑法修正案(九)》增加了5个新的恐怖犯罪专有罪名，准备实施恐怖活动罪、宣扬恐怖主义、极端主义、煽动实施恐怖活动罪、利用极端主义破坏法律实施罪、强制穿戴宣扬恐怖主义、极端主义服饰、标志罪、非法持有宣扬恐怖主义、极端主义物品罪。其次，《刑法修正案(九)》修改了原有恐怖犯罪罪名的罪状并提高了法定刑。将《刑法》第120条之一资助恐怖活动罪的罪状增加了“资助恐怖活动培训”，并将罪名修改为帮助恐怖活动罪；将《刑法》第311条拒绝提供间谍犯罪证据罪修改为拒绝提供间谍犯罪、恐怖主义犯罪、极端主义犯罪证据罪；将《刑法》第283条非法生产、销售间谍专用器材罪修改为非法生产、销售专用间谍器材、窃听、窃照专用器材罪，增设了《刑法》第120条组织、领导、参加恐怖组织罪的财产刑。

二十年来，从1997年《刑法》对第一个恐怖犯罪罪名即组织、领导、参加恐怖组织罪的规定，经过《刑法修正案(三)》《刑法修正案(八)》与《刑法修正案(九)》的修改，刑法恐怖犯罪的专有罪名从1个增加到9个，至于恐怖犯罪的相关罪名范围也随着整个刑法罪名的增多而增多。刑法对恐怖犯罪的处罚范围不断扩大、处罚力度不断加强。对于以宪法为“立命之本”的政治国家而言，紧急状态是验证与衡量一国法治发展状态的试金石；[5]对于以处罚刑事犯罪的一国刑法而言，恐怖犯罪则是检验其刑事法治发展状态的试金石。如何评价我国刑事立法尤其是《刑法修正案(九)》所建立的恐怖犯罪罪名体系，事关我国恐怖犯罪法治治理状态的深层次问题。

二、安全价值：二十年来恐怖犯罪刑事立法的价值倾向

   “价值蕴涵代表了一定社会公众的积极追求。立法无法回避价值问题，价值是立法之所以具有意义的终极根源。”现代社会刑法的立法价值有两种，安全与自由。安全刑法追求“安全价值，并为此对传统刑法进行改造，在立法上扩大犯罪范围，设置抽象的危险犯”；“自由刑法则仍然坚持法治国的刑法理念，把人权保障放在第一位，坚守刑法的限制机能。”发端于风险社会的风险刑法理论主张安全是现代社会刑法所应追求的主导价值，以之为理念构建的刑法体系为安全刑法；恪守古典法学自由法治观与人权保障的理论则主张，自由是以往也是现代社会刑法所应继续追寻的主导价值，以之为出发点构建的刑法体系为自由刑法。由于现代社会风险高发，因此风险刑法理论具有较大市场；而传统刑法理论所主张的自由刑法由于其更能反映刑法的特性和需求，因此，其生命力也未见削弱；这也导致安全刑法与自由刑法二者之间的理念此消彼长，冲突明显。“9·11”事件对世界各国安全及自由秩序直接造成了冲击。“一方面是恐怖主义犯罪本身造成的对无辜民众的伤害、对各国社会秩序的破坏以及对国际安全局势的影响；另一方面是各国对恐怖袭击所采取的回应，特别是美国主导的‘反恐战争’严重影响了国际范围内的人权保障和维护。”反观我国恐怖犯罪刑事立法，其罪名设置与处刑规定，有效地保护了公民免受恐怖犯罪的袭击，并将恐怖犯罪的治理纳入了更为合理的刑事法治轨道。然而，这绝不意味着以安全为价值导向的各国恐怖犯罪立法没有值得反思之处，更不意味着我国恐怖犯罪立法应该一味迎合当今世界各国面对恐怖主义犯罪所采取的“拓展刑法的适用范围”“减少传统的正当程序与保护手段”的大趋势。为此，从立法层面对我国恐怖犯罪立法在安全与自由价值之间的选择及可能存在的问题进行检省，也许有助于最大限度地实现恐怖犯罪治理中国家与社会的安全保护与公民个人自由保障之间的平衡。分析我国恐怖犯罪的刑事立法，可以说一直以来体现的是安全至上的价值取向。

    (一)相关法律文件明确规定“安全”为恐怖犯罪的立法价值理念

    纵观国际社会反恐犯罪各项公约及国内立法的价值取向，均是以国家及社会的安全利益至上。恐怖犯罪均体现为以残暴的暴力手段侵犯正常社会与民众生活，因此，在安全与自由之间，各国对恐怖犯罪的立法均倾向于安全，“安全是第一位的和基础性的，没有安全就谈不上自由”，所以反恐犯罪国际立法基本上都是通过“扩大警察等强力机关的侦查权”的权力并使公民“牺牲自己的一些自由权利”来“保障安全”,我国也概莫能外。

   我国《反恐怖主义法》体现的是安全至上的价值理念。《反恐怖主义法》一共有十章97个条文。其中第一章总则集中体现了该部立法的价值理念，其主要条文是第1、5、6条。该法第1条规定，“为了防范和惩治恐怖活动，加强反恐怖主义工作，维护国家安全、公共安全和人民生命财产安全，根据宪法，制定本法”。第6条规定，“反恐怖主义工作应当依法进行，尊重和保障人权，维护公民和组织的合法权益。在反恐怖主义工作中，应当尊重公民的宗教信仰自由和民族风俗习惯，禁止任何基于地域、民族、宗教等理由的歧视性做法”。这表明，我国《反恐怖主义法》的立法目的是维护安全。该法虽然也明确要求反恐斗争绝不能忽视公民自由，以确保公民合法权益不受侵犯，但是，第1条所确立的维护国家与社会安全的立法目的，奠定了其安全至上的立法价值理念；第6条所强调的，也许恰恰是为了弥补第1条过于强调安全价值的不足，以及提醒恐怖犯罪治理中所应遵守的法治底线。《反恐怖主义法》第5条规定，“反恐怖主义工作坚持专门工作与群众路线相结合，防范为主、惩防结合和先发制敌、保持主动的原则”。该条的规定同样明确体现了安全至上的价值理念，通过先发制敌主动出击，将可能是恐怖犯罪的犯罪分子绳之以法，从而实现对恐怖犯罪的有效预防和打击。而这种情况，则意味着对没有造成任何法益侵害的行为就提前进行法律制裁乃至刑事制裁，意味着刑法中抽象危险犯可能进一步增多，而这正是安全刑法的做法，即为了实现安全价值，防范恐怖犯罪的巨大风险，对于任何有碍于人类安全的行为视为是不法的。总之，我国反恐法虽然也强调尊重与保障公民人权，但是，国家与社会的安全价值，才是这部法律所追求的首要与终极价值。

我国刑事立法对恐怖犯罪的规定体现的也是安全至上的价值理念。其一，《刑法修正案(三)》的制定，正是为了配合国际社会自“9·11”后严厉打击恐怖犯罪的现实需求而制定，对此，全国人大常委会在《刑法修正案(三)》草案说明中明确指出，该草案的制定目的，正是“为了严厉打击恐怖活动犯罪，更好地维护国家安全和社会秩序，保障人民生命、财产安全”；同时，“考虑到联合国安理会于今年9月29日通过了第1373号决议，规定各国应将为恐怖活动提供或筹集资金的行为规定为犯罪”,所以草案对于提供资金、财物等方式资助恐怖活动组织的犯罪行为也规定为了犯罪。总之，满足联合国自“9·11”后建立的反恐委员会致力于加强各国预防境内外和各区域恐怖主义行为的要求，有效打击国际国内的恐怖犯罪行为，确保国家与社会的安全，是《刑法修正案(三)》的立法目的；安全，自然成为此部刑法修正案恐怖犯罪立法所追求的价值理念。其二，《刑法修正案(八)》修改《刑法》第66条特殊累犯的处罚范围，将恐怖犯罪与黑社会性质犯罪增加为特殊累犯之列，则是因为自《刑法修正案(三)》实施以后，恐怖犯罪案件数量上升，有些恐怖犯罪分子刑满释放后再次实施恐怖犯罪，严重危害了国家与社会安全，但是按照以往刑法规定，只能是前后两罪都是国家安全犯罪的才能构成特殊累犯，这一规定被认为不利于从严打击恐怖犯罪。为了“扩大特殊累犯的范围，加大对恐怖活动犯罪、黑社会性质组织犯罪的惩处力度”,故而修改了《刑法》第66条。显然，安全价值，同样也是《刑法修正案(八)》恐怖犯罪立法所追求的理念。其三，《刑法修正案(九)》对恐怖犯罪的立法理念也是安全。“1997年全面修订刑法以来，全国人大常委会根据惩罚犯罪、保护人民和维护正常社会秩序的需要，先后通过一个决定和八个刑法修正案”，而这次“修改刑法的必要性”之一就是“一些地方近年来多次发生严重暴力恐怖案件，网络犯罪也呈现新的特点，有必要从总体国家安全观出发，统筹考虑刑法与本次常委会会议审议的反恐怖主义法、反间谍法等维护国家安全方面法律草案的衔接配套，修改、补充刑法的有关规定”。显然，《刑法修正案(九)》是以惩罚犯罪保护人民为目的，以维护国家与社会安全为其任务，并由此确保了其与《刑法》第、2条刑法目的与任务的一致性，也体现了打击恐怖犯罪维护国家与社会安全利益的决心。

   我国最高司法机关规范性文件涉及恐怖犯罪的规定也体现的是安全至上的价值理念。2015年9月16日最高人民法院《关于充分发挥审判职能作用切实维护公共安全的若干意见》指出，“充分认识维护公共安全的重大意义。公共安全是人民安居乐业、社会安定有序、国家长治久安的重要保障”。在严惩暴力恐怖犯罪活动方面，该规定指出，

   “暴力恐怖犯罪严重危害广大人民群众的生命财产安全，严重危害社会和谐稳定。对暴力恐怖犯罪活动，要坚持严打方针不动摇，对首要分子、骨干成员、罪行重大者，该判处重刑乃至死刑的应当依法判处；要立足打早打小打苗头，对已经构成犯罪的一律依法追究刑事责任，对因被及时发现、采取预防措施而没有造成实际损害的暴恐分子，只要符合犯罪构成条件的，该依法重判的也要依法重判”。2016年最高人民检察院工作报告表明，“深入开展严打暴恐活动、打黑除恶等专项工作，依法惩治影响人民群众安全感的严重刑事犯罪”。

     2017年最高人民检察院工作报告指出，“坚决贯彻总体国家安全观，紧紧抓住影响国家安全和社会稳定的突出问题”,“坚决维护国家安全。深入开展反分裂、反渗透、反颠覆、反邪教斗争”。2017年最高人民法院工作报告指出，“认真贯彻总体国家安全观，依法惩罚犯罪、保障人权”,“全力维护国家安全和社会稳定。”显然，无论是最高人民法院还是最高人民检察院，在贯彻恐怖犯罪治理过程中，都是与国家安全观完全保持一致的，其所遵循的也是安全至上的理念。

       总之，无论是我国反恐基本法即《反恐怖主义法》，或是有效针对恐怖犯罪进行专门立法的几部刑法修正案，或是我国最高司法机关颁布的有关规范性文件，都表明我国恐怖犯罪的相关立法都是以安全为首选价值的。

   (二)恐怖犯罪刑事立法同样明确体现了安全至上的价值理念

　  当前我国刑事立法中恐怖犯罪的专有罪名，都是为了贯彻打早打小的恐怖犯罪刑事政策，这就意味着，恐怖犯罪的罪名适用在很多时候并不是显性的恐怖犯罪分子，而可能只是“潜在的恐怖犯罪分子”，亦即可能是也可能不是恐怖犯罪分子(而只是普通民众)，或者说是还没有被认定为恐怖犯罪分子的一般人。“人们设立刑罚分配以便有效地对未来犯罪形成威慑。如果目标是威慑其他的潜在犯罪人，是指‘一般威慑’，如果目标是威慑已抓获的犯罪人，则是指‘特殊威慑’”；“在极端的情况下，一般威慑会使惩罚无辜者正当化”,因此，一般威慑主要体现的是刑法安全价值。我国《刑法》尤其是《刑法修正案(九)》规定的恐怖犯罪罪名，体现的就是刑法的安全价值。

   首先，追求安全价值的刑法倾向于使用不确定法律概念，追求自由价值的刑法则特别注重罪刑法定的明确性。就恐怖犯罪而论，最不确定的法律概念是“恐怖主义”。据不完全统计，国际学界对恐怖主义的定义有几百条之多。然而，恐怖犯罪的特殊性决定了普适性的恐怖主义以及相关的恐怖犯罪、恐怖活动、恐怖分子等的精确定义难以产生，而这恰恰极大影响了恐怖犯罪的准确认定与打击，我国恐怖犯罪立法也存在这个问题。

   2011年10月29日全国人大常委会《关于加强反恐怖工作有关问题的决定》(以下简称《反恐决定》)第2条解释了什么是恐怖活动：“恐怖活动是指以制造社会恐慌、危害公共安全或者胁迫国家机关、国际组织为目的，采取暴力、破坏、恐吓等手段，造成或者意图造成人员伤亡、重大财产损失、公共设施损坏、社会秩序混乱等严重社会危害的行为，以及煽动、资助或者以其他方式协助实施上述活动的行为。”《反恐怖主义法》第3条则规定，本法所称恐怖主义，是指通过暴力、破坏、恐吓等手段，制造社会恐慌、危害公共安全、侵犯人身财产，或者胁迫国家机关、国际组织，以实现其政治、意识形态等目的的主张和行为。本法所称恐怖活动，是指恐怖主义性质的下列行为：①组织、策划、准备实施、实施造成或者意图造成人员伤亡、重大财产损失、公共设施损坏、社会秩序混乱等严重社会危害的活动的；②宣扬恐怖主义，煽动实施恐怖活动，或者非法持有宣扬恐怖主义的物品，强制他人在公共场所穿戴宣扬恐怖主义的服饰、标志的；③组织、领导、参加恐怖活动组织的；④为恐怖活动组织、恐怖活动人员、实施恐怖活动或者恐怖活动培训提供信息、资金、物资、劳务、技术、场所等支持、协助、便利的；⑤其他恐怖活动。本法所称恐怖活动组织，是指三人以上为实施恐怖活动而组成的犯罪组织。本法所称恐怖活动人员，是指实施恐怖活动的人和恐怖活动组织的成员。本法所称恐怖事件，是指正在发生或者已经发生的造成或者可能造成重大社会危害的恐怖活动。

       在此，《反恐决定》和《反恐怖主义法》对何为“恐怖主义”的界定就有分歧：前者强调恐怖活动的暴力性，后者强调恐怖活动的政治性；而这种分歧，只是国际学界对恐怖主义上百种定义之不同点的小小投射而已。同时，虽然《反恐怖主义法》对恐怖活动的定义尽量与刑法恐怖犯罪罪名之间衔接努力，但是，该法规定的“其他恐怖活动”这一兜底条款暴露了恐怖活动定义的模糊性。尤其是，《反恐怖主义法》虽然首次尝试对恐怖主义加以定义，但该定义实际上是《反恐决定》中对于“恐怖活动”的定义，这种重复定义的做法表明，恐怖主义也好，恐怖活动也罢，对它们进行精确的定义非常困难；也因此，才会出现将“恐怖活动”的定义移嫁到“恐怖主义”身上的情况。至于《反恐怖主义法》对于“恐怖活动组织”“恐怖活动人员”以及“恐怖事件”等概念的解释，则均是在用“恐怖”解释“恐怖”的循环定义中进行的。

  　恐怖主义或恐怖活动或恐怖组织或恐怖人员或恐怖事件，无不是以“恐怖”二字为核心的恐怖犯罪基础性概念；基础性概念不清晰，无疑会带来“解释上的争议”及“给司法资源造成负担，并最终引起法的不安定性”，而这正是“背离了古典自由主义的、旨在保护个人权利的刑法模式”之后新的安全刑法模式的特点，这无疑会直接影响到刑法相关恐怖犯罪罪名的准确适用；而这正是安全刑法的特性之所在，因为模糊性规定更易解释与适用，更有利于打击恐怖犯罪有效保护国家与社会安全。罪刑法定原则的派生原则之一即为明确性原则，不明确的法律使公民难以预测自己的行为，不确定的概念将因歧义众多而难免出入人罪，这是对罪刑法定原则自由的违反。“如果不能给恐怖主义下一个行之有效的定义，我们将置我们赖以生存的自由社会之运转所必需的宪法的确定性于危险的境地。”同时，这些不确定的法律概念，无疑会给恐怖犯罪的治理实践带来难题。

   其次，追求安全价值的刑法倾向于刑法的犯罪化、扩张化和犯罪的前置化。以《刑法修正案(九)》为例，其对恐怖犯罪的立法，正是以新的恐怖犯罪行为入罪化以及既有恐怖犯罪行为处罚范围扩大化与重刑化为内容的。由于对恐怖犯罪的事后打击难以弥补其造成的巨大损失，为此，国际社会普遍认为，反恐犯罪的重点在于“如何有效地做到事前预防”。这也成为中国恐怖犯罪立法所重点考虑的问题。①《刑法修正案(九)》新增的5个恐怖犯罪专有罪名正是对这种立法需求的回应。一是将恐怖犯罪的预备行为规定为犯罪，从而新增了准备实施恐怖活动罪；二是将制作、散发宣扬恐怖主义、极端主义的图书、音频视频资料或者其他物品，或者通过讲授、发布信息等方式宣扬恐怖主义、极端主义的，或者煽动实施恐怖活动的行为，规定为宣扬恐怖主义、极端主义、煽动实施恐怖活动罪；三是将利用极端主义煽动、胁迫群众破坏国家法律确立的婚姻、司法、教育、社会管理等制度实施的，规定为利用极端主义破坏法律实施罪；四是将以暴力、胁迫等方式强制他人在公共场所穿着、佩戴宣扬恐怖主义、极端主义服饰、标志的行为，规定为强制穿戴宣扬恐怖主义、极端主义服饰、标志罪；五是将明知是宣扬恐怖主义、极端主义的图书、音频视频资料或者其他物品而非法持有，情节严重的行为，规定为非法持有宣扬恐怖主义、极端主义物品罪。恐怖犯罪的核心行为是暴力袭击，如恐怖主义暗杀、恐怖爆炸袭击等。通过对这些恐怖行为的犯罪化，从而实现了国际社会对恐怖犯罪重在事前预防的立法需求。②《刑法修正案(九)》新增的恐怖犯罪的相关罪名中，有4个罪名也是对这种立法需求的回应。拒不履行信息网络安全管理义务罪、非法利用信息网络罪、帮助信息网络犯罪活动罪、组织、资助非法聚集罪四个罪名中，前三个属于信息网络安全的犯罪，但它们也是恐怖犯罪的相关罪名，而且相关度极高。对于恐怖犯罪治理而言，如何采取有效措施收集恐怖活动的信息，如何加强世界范围内情报部门的合作以共筑反恐信息安全网，以及如何加强对网络犯罪的打击以实现反恐犯罪信息的共享等，是恐怖犯罪事前预防中非常重要的环节。因此，这三个罪名通过增加网络服务提供者、网络使用者的履行安全管理或合法利用信息网络等义务，将网络犯罪帮助行为设立为独立的罪名，以便营造一个更为安全的网络环境，提高准确打击网络犯罪的几率。至于组织、资助非法聚集罪，此罪名虽无“恐怖”二字，但实际上它甚至可能纳入到恐怖犯罪专有罪名之列，至少也是恐怖犯罪的相关罪名。聚集是一个中性词，乃集合聚会之意；非法聚集，则使得聚集行为的性质发生了变化。然而，何为非法聚集，根据1989年10月31日《中华人民共和国集会游行示威法》找不到适用依据，《刑法修正案(九)》对此亦没有规定。从该罪法益分析，只要是扰乱社会秩序的行为，似乎就可入罪。这样一来，该罪名无疑为恐怖犯罪治理提供了便捷的入罪入刑通道，为恐怖犯罪罪名的适用也提供了极大的解释空间；它意味着，一旦发现有形似可疑可能危及社会秩序的集聚行为，对于多次组织和资助者就可定罪。很显然，立法者通过该罪名以实现对这类行为的及时打击，意图实现建立一个无恐有序的社会环境。因此，该罪名正是为了有效实现恐怖犯罪的事前预防而设立的。③有些罪名虽非新罪，但《刑法修正案(九)》通过修改原有罪名的罪状，从而扩大了恐怖犯罪的处罚范围，同样体现了对预防恐怖犯罪立法需求的回应。比如《刑法修正案(九)》第24条非法生产、销售专用间谍器材、窃听、窃照专用器材罪、第38条拒绝提供间谍犯罪、恐怖主义犯罪、极端主义犯罪证据罪，两罪均扩充了犯罪对象，扩大了处罚范围。总之，为维护公共安全，严惩恐怖犯罪，《刑法修正案(九)》将一些行为犯罪化，从而扩大了恐怖犯罪的处罚范围。

《刑法修正案(九)》恐怖犯罪立法，在通过入罪化与扩大化的同时，还不断扩展到法益受到真正侵害之前的阶段进行提前干预，此即犯罪的前置化。准备实施恐怖活动罪，在正式的恐怖活动开始之前的准备行为，被作为犯罪行为予以规定。准备实施恐怖活动属于预备犯罪行为，恐怖犯罪属于重罪，在各国刑法中，重罪的预备犯是可罚的。然而，“准备”行为究竟前移至何时可以认定为犯罪？“在刑事实体法领域，刑事问责移至犯罪行为开展之前的时点”,宣扬恐怖主义、极端主义、煽动实施恐怖活动罪、利用极端主义破坏法律实施罪、强制穿戴宣扬恐怖主义、极端主义服饰、标志罪、非法持有宣扬恐怖主义、极端主义物品罪，这几个恐怖犯罪专有罪名均体现了同样的罪责前移。成立这些罪名均不要求发生任何实害结果，只要有前置化的具有恐怖主义犯罪危险的行为即可，由此导致的问题是，因为不是具体的恐怖杀人或爆炸等恐怖犯罪行为，而只是以语言或穿着或某种状态为构成犯罪的标志，这些缺乏实体性内容的行为认定将会极大困扰恐怖犯罪治理的司法实践。比如，随意且偶尔提及恐怖主义可否认定为“宣扬”，哪些行为可以认定为“宣扬恐怖主义、极端主义”；出于宗教信仰抵制不同族群之间男女通婚是否为“利用”极端主义破坏法律实施；斜睨他人以示应予穿戴恐怖主义服饰可否认定为“强制”，哪些服饰标志可以认定为“恐怖主义、极端主义服饰、标志”；哪些物品可以认定为“恐怖主义、极端主义物品”，没有主观上的认识因素仅仅因为客观上手中拿着恐怖主义书籍可否认定为“非法持有”，等等。有的恐怖犯罪罪名，则表明“刑事制裁的边界可以扩展至所谓的‘状态犯’，也就是‘组织成员’这一单一状态就可以构成犯罪”,比如组织、领导、参加恐怖组织罪，而这同样是犯罪前置化的表现。

　　总之，我国刑法对恐怖犯罪行为的犯罪化，以及修改既有恐怖犯罪的罪状，都是为了实现处罚范围的扩大化；而对恐怖犯罪处罚的前置化，同样也是为了实现处罚范围的扩大化。在此，刑法的安全价值被放大，刑法对公民自由与人权的保障功能退居其次。各国反恐实践表明，面对恐怖犯罪的袭击，各国政府为了消减本国人民对于恐怖犯罪的恐惧，增加民众的安全感，无不从立法层面加以快速反应甚至是过度反应；为了达成治理恐怖犯罪的目的，传统的法治国原则，如最后手段原则、确定原则和法定原则等被削弱，并且经常成为非理性的惩罚需求的牺牲品，理应具有法的安定品质的刑法日益“灵活化”,这种灵活化，正是安全刑法的特性。过于灵活化的刑法将会导致“法律被引入令人遗憾甚至为危险的方向”,并直接导致“去刑法化”；刑法处罚范围的进一步扩张，刑法的安全价值被凸显，刑法的目的“明显地转向预防与安全，国家在犯罪发生之前、在针对某个行为人特定犯罪的嫌疑具体化之前就已经开始介入”。对于恐怖犯罪治理而言，这也许是有效的；但是对于各国人权保障而言，这也许是一个需要谨慎面对的信号。

    ......

五、结语

　　恐怖犯罪严重影响人类和平与发展，当下我国的恐怖犯罪也呈频发态势，反恐犯罪形势异常严峻。对待有着“新型战争”或者“准战争”之称的恐怖犯罪，合理的反恐治理模式，应该是国际社会以及各主权国家合力以政治智慧解决，法治手段只能具有辅助的效果。同时，当各国在采取法治手段反恐之时，必须明确“人权和反恐之间不存在折中”,“恐怖主义威胁必须被压制，但国家应确保反恐措施不侵犯人权”。现代法治国原则下，整个法秩序的规范是为了保障人民的基本人权，故应慎用刑法手段来抗制恐怖犯罪；即便动用刑法也应确保“国家统治权的行使必须受到宪法及法律的约束”并最终将之“内化为具体保障人民的基本人权”,以使刑事立法和刑法的适用始终追寻法治国刑法的自由价值，树立以自由为前提的安全刑法观。唯此，人类社会的法治进程才不会因为恐怖犯罪而改变其既有轨道。国安才能国治，治国必先治安；治安必须反恐，反恐必须恪守法治底线。在当下中国总体国家安全观的构建中，恐怖犯罪治理所追求的上述法治目标，也许能助推国家安全的总体治理朝着法治化的轨道进行。