【调研报告】国家测绘地理信息局副局长宋超智：江苏、广东测绘地理信息综合监管平台建设调研报告
以专栏《调研报告》形式连续刊载国家测绘地理信息局领导和相关司室的调研报告，敬请关注。
本文作者为国家测绘地理信息局党组成员、副局长 宋超智。
2016年4月11日至13日和4月13日至15日，国家测绘地理信息局副局长宋超智率调研组先后到江苏省测绘地理信息局和广东省国土资源厅(测绘局)(以下简称为江苏局、广东局)调研测绘地理信息综合监管平台建设工作。
在江苏和广东期间，分别听取了江苏省和广东省测绘地理信息综合监管平台建设情况介绍，观看了上述平台的系统功能演示，并与两局的有关领导和涉及平台设计、建设和运行使用的有关处室和单位人员，就平台建设和使用的思路、做法、经验和对国家局的意见和建议，进行了座谈交流。
测绘地理信息综合监管平台的概念
江苏局把测绘地理信息综合监管平台定义为：根据法定权限和法定程序，利用信息化技术，对行业单位、市场项目和监管业务信息，进行实时动态信息化管理，对不同分类信息进行统计分析，定期发布市场监管动态和产业发展动态报告的信息化平台。
广东局把服务和监管融合于一个平台，他们理解的测绘地理信息综合服务和监管平台是一个根据法定权限和法定程序，围绕“测绘单位—测绘项目—测绘成果”三者的有机联系为监管服务主线，通过构建测绘地理信息综合监管数据库，实现对测绘单位从事测绘活动全生命周期的统一、动态与在线监管，实现各类信息聚集整合和智能化综合分析，支持测绘地理信息监管决策和对行政相对人提供“一站式”服务的信息化平台。
二
建设测绘地理信息综合监管平台的思路和做法
江苏局把建设测绘地理信息综合监管平台的目的明确为：通过对行政主管部门法定监管工作的信息化管理，落实市场监管责任，规范市场监管行为；利用来自行业单位、市场项目和监管业务信息进行市场分析，为行政主管部门科学决策提供参考依据。
江苏局建设测绘地理信息综合监管平台分为三步走：第一步，梳理行政主管部门法定监管权力事项，简化监管程序，明确监管职责，编制权力实施流程图。梳理相对人法定义务事项，细化履行法定义务的方式、要求。第二步，根据市场统计分析需要，确定法定监管权力和法定义务之外的信息以及信息获取方式。明确需要进行统计分析的分类信息、统计方法和分析结果表现，以及市场监管平台为公众提供查询的功能。第三步，根据建设目的和具体需求，设计综合市场监管平台的技术方案，完成软件编写工作。
江苏局通过测绘地理信息综合监管平台对涉及五大监管对象(测绘资质单位、测绘地理信息项目、市场行为，市场行为关联的项目发包方、无资质测绘单位)的六大监管内容(测绘资质、招标投标、项目备案、成果汇交、质量检验、市场信用)实施监管，支持三大监管方式(行政许可、事中事后检查巡查、行政执法)。其中事中事后检查巡查包括：CORS监控、市场巡查、地图市场专项检查、质量监督检查。
广东局建设测绘地理信息综合服务和监管平台的目的可归纳为：实现有效监管，提供高效服务，支持精准决策。
广东局建设的测绘地理信息综合服务和监管平台由一个资源中心和两个体系构成。资源中心的核心是测绘监管综合数据库，是将现有的公共服务平台、测绘成果综合监管平台、测量标志管理系统、市场监管与服务平台、网上办事大厅和电子政务平台的数据资源进行整合，通过与这些外部系统进行接口集成，实时获取所需数据，支撑综合服务和监管平台运行，达到服务和监管的目的。同时，资源中心在综合服务和监管平台运行过程中，逐步积累新的数据。两个体系，一个是服务体系，另一个是监管体系。服务体系向公众提供行业信息查询、成果申请利用、在线行政许可事项办理和测绘地理信息资源下载服务。监管体系支持测绘资质监管、测绘市场监管、测绘质量监管、测绘成果监管、信息化审批和辅助决策。
广东局在建设测绘地理信息综合服务和监管平台时采取了先试点市级平台再建设省级平台的做法。选择惠州市开展测绘地理信息综合服务和监管平台建设试点。惠州市级平台以测绘资质管理为基础、以测绘服务为支撑、以测绘项目监管为抓手，将测绘资质、测绘信用、行政执法、测绘项目、成果汇交、提供使用以及测绘质量等纳入平台数据库统一、集中、关联、在线管理，并为服务对象、监管对象提供网上办事。省级平台分为两期建设；2015年开展广东省省级平台第一期建设，并与惠州市市级平台实现对接；第二期是全面完成广东省平台各项建设，实现省市县三级平台的互联互通。
三
测绘地理信息综合监管平台建设现状和近期发展
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建设现状
江苏局的平台已建成CORS用户动态监控系统和测绘项目备案监管系统。CORS用户动态监控系统实现了7项功能：实时用户动态在线监控，CORS用户历史活动查询，CORS用户活动区域监管，动态监管报警，热点分析，统计分析，辅助量测工具。测绘项目备案监管系统实现了5项功能：单个项目备案，多个项目集中备案，备案审核，项目备案查询，备案统计查询。
江苏局的平台链接在局官方网站主页。目前，根据江苏局单项行政业务管理需要，或自建或按照国家局要求统建了若干独立的管理信息系统，如测绘资质管理信息系统、测量标志管理信息系统、市场信用管理信息系统等，各系统之间并不关联，不能共享信息，但都链接在局官方网站主页，除各系统用户外，面向社会大众提供查询。
广东局的平台在业务办理方面，已完成了基础测绘成果申请利用网上办理，实现利用平台对审批进行辅助决策分析。完成了项目备案、财政项目立项意见咨询、地图审核、用于测绘的航空摄影审批、建立相对独立的平面坐标系统审批、测量标志拆迁、成果汇交业务功能的初步设计。在功能方面，实现了测绘资质单位在地图上的定位、查询与统计，基础测绘成果目录、GDCORS数据的查询，测绘项目查询定位以及七项智能辅助决策分析功能的初步开发，包括项目立项意见征询辅助分析、项目备案分析，成果利用申请分析，成果汇交分析，测绘单位、测绘项目与测绘成果关联查询，成果利用情况分析，项目分布分析，项目生命周期监管展示等。
广东局的平台在系统对接方面实现了与网上办事大厅、电子政务系统、测绘资质管理系统和惠州监管平台的对接，与电子政务系统、网上办事大厅之间双向通信，业务办理从平台发起，在网上办事大厅登记，在电子政务中审批，审批时由平台提供辅助决策分析，不涉及审批的对过程进行监管。与惠州的联通可获取相关业务信息，实施监管惠州平台的业务办理情况。
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近期发展
广东局省级平台建设已启动第二期建设，将全面实现项目备案、财政项目立项意见咨询、地图审核、用于测绘的航空摄影审批、建立相对独立的平面坐标系统审批、测量标志拆迁、成果汇交等业务功能，完善七项智能辅助决策分析功能(项目立项意见征询辅助分析、项目备案分析，成果利用申请分析，成果汇交分析，测绘单位、测绘项目与测绘成果关联查询，成果利用情况分析，项目分布分析，项目生命周期监管展示)。
四
测绘地理信息综合监管平台的实效和特色
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实效
江苏局平台取得的实效体现在五个方面：
达到依法监管目的。一是实现网上项目备案。二是实现实时动态监管。CORS用户动态监控系统的特点体现在实时反映测绘活动的进行情况，通过CORS用户可以对资质和非资质单位测绘活动的合法性进行监管，通过CORS用户的使用频率统计，还可以间接反映区域的经济建设情况。
提供基础监管信息。一是为市场巡查提供项目备案信息。二是为质量监督检验提供项目备案信息。通过备案数据的统计和分析，可以客观反映区域测绘市场的份额、测绘单位的经营业绩，甚至可以通过测绘市场反映区域经济建设形势和时段性的变化。
发现查处违法案件。通过平台可发现没有及时备案、备案不完全等情况，也可发现无资质测绘情况。
发布市场监管报告。结合市场监管实际需要，江苏局对平台积累的大量与测绘单位、项目有关的各类市场信息进行统计分析，定期在省测绘地理信息市场信用网站进行发布，让全行业都能了解测绘地理信息行政主管部门的市场监管情况。
推进CORS用户信息并网。CORS用户信息是平台的基础信息。按照国家局统一部署，2015年组织开展CORS建设情况检查的结果显示，除工程院建立全省CORS外，全省有40多家单位或自建或财政投入建设了区域CORS和单机站，其中部分单位对外提供服务。目前，区域CORS用户信息已全部并网，纳入全省CORS用户信息管理。
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特色
江苏局平台的特色主要体现在CORS用户的实时动态监控。根据CORS用户单位外业活动情况，结合项目备案信息，可以初步判断从事的外业活动性质，对照测绘资质管理信息系统可以查到CORS用户是否有测绘资质。可以基本掌握全省市场动态情况，做到及时发现问题，规范市场秩序。
广东局平台的特色主要体现在以图管测个性化。采用图文一体化界面，通过利用地理信息公共服务平台的各类地图数据资源，以图形驱动业务流转的模式，提供业务办理、监管服务等都围绕地图形式开展。
五
对测绘地理信息综合监管平台建设的意见、建议和启示
江苏局认为，CORS建站和服务监管方面，有些政策界线需要明确。一是接受CORS服务的对象的分类。现在有越来越多的用户接受CORS服务，但他们接受CORS服务的目的不是为了再为他人提供测绘服务，而是为自己的业务服务。二是CORS建站的监管，是否所有的CORS站都应接受监管。
广东局认为，建设测绘地理信息综合监管平台，一是强化顶层设计。针对测绘地理信息工作发展的形势和存在的问题，以保障安全、高效利用为原则，围绕地理信息监管的薄弱环节，从国家层面进一步完善测绘管理的配套制度和测绘项目的全流程监管，切实提高成果利用效率与测绘公共服务能力，保障地理信息安全。二是推进资源开放共享。建议国家局进一步开放地理信息资源和应用，同时加强测绘资质管理信息系统、测绘地理信息市场信用信息管理平台等数据的交换与共享。
调研组认为，对建设国家局综合监管平台的启示有四点：首先要根据有关法律法规、国务院文件和局“三定方案”，明确监管对象、监管内容和监管方式；其次要明确平台系统架构；第三要明确平台功能；第四要明确分阶段达成的目标。
六
建设国家局综合监管平台的工作构想
经调研组议定，提出了初步工作构想如下：
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监管对象、监管内容和监管方式
根据现行法律法规和我局的“三定规定”，初步提炼出了国家局综合监管平台的监管对象、监管内容和监管方式。
监管对象：测绘资质单位，测绘成果使用单位，地图送审主体，测绘项目出资人，测绘项目立项部门，涉嫌测绘违法违规的公民、法人和其他组织。
监管内容：测绘资质，地理信息安全，测绘成果质量，测绘标准化(测绘基准、坐标系、标准规范)，地图管理，测绘执业资格，测绘成果汇交，测绘项目承发包，测绘项目立项前征求意见，重要地理信息数据发布，外国的组织或者个人来华测绘，测量标志保护。
监管手段：行政许可，行政检查，行政处罚，测绘资质单位信息报告与公示，测绘资质单位信用信息归集与披露，政府指定培训(任前培训，继续教育)。
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平台的系统架构和功能
平台由服务体系、监管体系、综合监管信息资源中心(测绘地理信息监管综合数据库)、支撑体系组成。服务体系向公众提供行业信息查询、成果申请利用、在线行政许可事项办理和测绘地理信息资源下载服务。监管体系支持测绘资质监管、测绘成果安全监管、测绘成果质量监管、测绘成果汇交监管、测绘项目立项前征求意见监管、测绘执业资格监管、重要地理信息数据监管、信息化审批和辅助决策。综合监管信息资源中心通过数据的采集、处理、交换、应用和管理建设行业综合监管的核心数据库。首先，梳理各类共性可复用的业务数据，形成基础库（包括人员库、机构库、项目库、标准库等），实现各类基础数据的复用与共享，保证各应用系统监管数据的协同统一管理；其次，通过接口集成，实时获取所需数据，集中管理各应用系统数据，形成业务库（整合现有的政务系统，形成审批库、资质库、执法库、注册测绘师库、信用信息库等，整合业务司承建的业务系统，形成成果目录库、测量标志库、基准站网库、质量库等）；最后，从业务库中抽取监测预警性、可供分析性、决策支持性的数据，并对数据进行清洗、对比、汇总之后，建设监管决策库,为综合监管、领导决策提供高质量的数据。支撑体系提供统一规划的业务、数据、技术、安全与运行的基础支撑，保证业务系统、信息资源、基础设施、安全保障、标准规范、运行维护之间有效衔接，方便信息的交换和共享，实现系统的集成和整合。
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今年的工作计划和达成的目标
1、提出综合监管平台用户需求
法规与行业管理司组织有监管职能的各司根据其监管内容提出各自综合监管平台的用户需求，汇总整理分析后提交管理信息中心。
2、完成综合监管平台总体技术设计和预算编制
管理信息中心负责对综合监管平台建设进行总体技术设计，并根据总体技术设计编制项目预算。
3、达成今年的阶段性目标
管理信息中心负责将测绘资质管理信息系统中的测绘资质单位信息、测绘成果行政许可受理业务管理系统中的领取涉密测绘成果的使用单位信息和地图审核系统中的地图送审主体信息集成为综合监管平台的检查对象名录库，将测绘地理信息行政执法管理信息系统中领取测绘地理信息行政执法证人员的信息和国家测绘地理信息质量监督检验专家库的信息集成为综合监管平台的执法检查人员名录库，实现测绘资质巡查、测绘质量检查、涉密测绘成果检查(含测绘成果汇交检查)和地图管理监督检查的检查对象和执法检查人员的随机抽取。
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