【发展研究】碳中和下自然资源管理发展研究

本文作者为自然资源部测绘发展研究中心王硕。文章于2021年获得中心“学习十九届五中全会精神，庆祝中国共产党成立100周年”主题征文优秀论文二等奖。

       碳中和是指将原来滞留在大气中的人为排放二氧化碳（化石燃料利用和土地利用）通过人为作用（木材蓄积量、土壤有机碳、工程封存等）和自然过程（海洋吸收、侵蚀-沉积过程的碳埋藏、碱性土壤的固碳等）所吸收，即净零排放。实现碳中和，既是彰显我国作为发展中国家在全球气候治理的责任担当，也是加快推动我国经济和能源结构转型的重要指引，这需要立足当下国际国内发展形势，剖析当前存在的问题，结合发展实际研究提出自然资源领域支撑碳中和的政策体系和实施路径，促进人与自然和谐共生。

实现碳达峰、碳中和是一场广泛而深刻的经济社会系统性变革

（一）碳中和顶层设计启动，相关政策体系逐步完善

       中央高度重视碳达峰、碳中和，应对气候变化国际承诺目标持续提高，碳减排路线图逐步明确。习近平总书记多次就实现碳达峰、碳中和发表重要讲话，十九届五中全会、中央经济工作会议、中央全面深化改革委员会会议等党中央重要会议多次强调抓紧制定2030年前碳排放达峰行动方案，“十四五”规划明确“积极应对气候变化”并要求“落实2030年应对气候变化国家自主贡献目标，制定2030年前碳排放达峰行动方案”，国家各部门加速推进碳减排相关规划、政策法规和制度体系建设。其中发改委、生态环境部、工信部、能源局、中国人民银行等部委相继出台文件从发展清洁能源、完善碳排放权交易市场、压缩粗钢产量、落实总量和强度双控制度、建立绿色金融政策框架等方面引导碳达峰、碳中和工作开展。具体的重要领导讲话内容和政策文件详见附表1。从地方来看，全国有16个省份在2020年政府工作报告有碳减排相关的工作表述，有29个省份在其十四五发展规划中结合自身区位禀赋和产业结构特点，制定了碳减排相关的政策和目标。

           

（二）实现碳中和是中央立足国际国内形势，经过深思熟虑作出的重大战略决策

       1.海外碳中和发展历程和当前国际形势分析

       （1）海外碳中和发展历程

       自《巴黎协定》通过后，各国纷纷参与碳中和的行动。联合国政府间气候变化专门委员会（IPCC）发布的《全球1.5℃温升特别报告》强调，只有在21世纪中叶实现全球范围内碳中和，才可能将全球变暖温度控制在1.5℃以内。目前，碳减排成为全球共识，各国碳减排目标规划相继出台，并做出碳中和承诺。中国、美国和欧盟这三大全球主要碳排放经济体（碳排放合计占比53%），以及新加坡、墨西哥等国家都承诺将于本世纪中叶左右实现“净零排放”或“碳中和”。不丹、苏里南已经实现了碳中和，但两国工业发展相对较弱，碳排放量较低。

       全球有54个国家实现碳达峰，大部分为发达国家，见附表2。英法德等部分欧洲国家率先于20世纪70-80年代实现碳达峰，距今已有四五十年。根据其碳减排目标，2030年碳排放相对1990年平均减少50%-70%左右；从当前进展来看，2019年碳排放平均已减少30%以上，目标完成率约50%。美国和日本的碳排放于2008年左右达到峰值后波动下行，韩国、巴西的减排趋势还有待确认。英国、法国、瑞典等29个OECD国家征收碳税，提高了碳基燃料的价格，促进企业和消费者更加节能以及转向使用清洁能源。

       （2）当前国际形势分析

       受新冠肺炎疫情影响，全球经济已呈衰退趋势，供给侧的全球产业链供应链受到较大冲击，需求侧因病毒变异和行政管制造成消费和投资严重萎缩。经过一年多的抗疫，全球主要三大经济体（亚太、美国、欧元区）增速均显著下降，但以我国为主的亚太经济相对较为稳健，而美国、欧元区、日本的经济下滑程度较为严重。新兴经济体如印度、巴西、阿根廷等受限于体制劣势、科技实力薄弱、物资储备不足等，造成经济增速断崖式下跌。

        为应对疫情引发的经济动荡，全球主要经济体开启新一轮宽松货币政策，各国央行出现大规模超预期的降息潮。美、英、日等发达经济体重启并加码量化宽松，大幅降息并扩张资产负债表。特别是美国，上任特朗普政府利用美元霸权地位，不断挑起贸易争端，大肆量化宽松使负债率突破历史新高。而接任的拜登政府继续扩大财政计划投放力度，试图通过2万亿美元的传统基建、绿色基建、制造业回流、智慧城市建设等措施作为经济复苏的主要抓手。这一轮的美联储扩表超出了国内主流机构关于“主要经济体的宏观经济政策空间进一步压缩，后续‘放水’效果较为乏力”的判断。美元流动性泛滥和美国绿色基建的预期，进一步引发全球大宗商品价格的持续暴涨，对于新兴经济体造成货币“剪羊毛”、恶性通货膨胀、实体经济成本迅速攀升等恶劣影响。

        因疫情而超发的货币必然会回收流动性。全球经济复苏还是需要通过三大经济体中实体经济复苏和制造业回流的才可持续。但全球供需结构更有利于以我国为主的亚太经济体，因此，欧盟和美国必然会在发展权、贸易争端、民粹运动、知识产权、技术转让等问题上继续制造矛盾，以各种理由限制发展中国家的碳排放和发展权，并以气候变化等借口将减排责任推卸到发展中国家上，企图限制发展中国家的发展权利，甚至将发展中国家沦为发达国家货币超发的通胀泄洪区，使贫富差距固化、全球供需结构再次失衡。

        2.国内形势分析

       一方面，与发达国家相比，我国短板还比较明显。发达国家基本已经完成工业化、城镇化，而我国仍处于快速工业化、城镇化进程中，碳排放总量比较高，产业转型任重道远，能源结构仍需加快优化，而未来大力发展的数字经济，对于能源需求更强、要求更高，因此我国所面临的减碳压力较大，任务非常艰巨。

       另一方面，我国在政治制度、人才结构、资源保障等方面具有一定优势。按照中央生态文明的发展理念，2018年完成了机构改革，在国土空间规划、国土空间管控、自然资源管理、国土空间生态修复等领域理顺了遗留的职责交叉、管理缺位、职能重叠等矛盾，在经济社会发展的上游和下游做好了体制机制保障，相关制度措施不断完善。经过实践经验表明我国的经济高质量发展能够承受生态环境的综合治理，基本实现经济社会高质量发展同人与自然和谐共生的辩证统一。未来将持续通过健全法制、改革体制、创新机制、完善规制，通过政策引导、科技进步、人才支撑、投入保障，持续有效地推进产业结构调整、能源结构优化、经济结构转型，确保能够实现碳中和目标。

       实现碳中和，具有重大战略意义、现实意义。一是对我国中长期经济社会高质量发展有重要意义。有助于进一步优化经济增长方式和增长动能，调节产业结构，推动构建现代产业体系，加快优化能源结构，克服能源进口依赖，确保我国经济以更加可持续、对社会和环境更加友好的方式实现长期、稳健增长。二是对我国在国际上占据主导权、争取发展权、维护国家主权有重要意义。有助于争取更多更有利的发展、外汇货币、国际贸易、外商投资、区域战略、国际外交等政策空间，彰显我国推动构建人类命运共同体的责任担当，进一步提升国际影响力。

       （三）加快推进碳交易市场建设，争取碳税定价主动权

        1.碳交易为实现碳中和提供资金支持

       碳排放权交易既是应对气候变化的重要市场工具，也是治理雾霾等污染问题、改善环境质量的长效机制。碳排放权交易的概念源于1968年，美国经济学家戴尔斯首先提出的“排放权交易”概念，即建立合法的污染物排放的权利，将其通过排放许可证的形式表现出来，令环境资源可以像商品一样买卖。目前，全球碳排放交易体系逐渐发展成熟。根据国际碳行动伙伴组织（ICAP）资料显示，到2021年，全球已有33个从不同级别政府层面启动的碳排放交易体系，其中包括1个超国家机构、8个国家、18个省或州和6个城市，此外未来还有24个碳排放交易体系正在筹备。截止2021年3月，这些正在运行碳市场的司法管辖区占全球GDP的54%，碳市场覆盖了全球16%的温室气体排放。

       欧洲碳排放配额交易全球领先。欧盟排放交易系统（EUETS）是全球首个碳排放权交易系统，交易量全球最大。截至2020年底，欧盟排放交易系统交易量约占全球总量的四分之三，覆盖电力、炼油、炼焦、钢铁、水泥、造纸等涵盖了近11000个排放源，占欧盟总排放量的45%。目前位于第四阶段（2021-2030），该阶段将继续增强交易体系，自2021年起，将碳排放配额年减降率升至2.2％，并巩固市场稳定储备。英国脱欧后，于2021年1月启动了其全国碳市场，计划在2021年期间出售总计8300万吨配额。2021年2月26日，洲际交易所（ICE）宣布了英国碳市场的配额拍卖日程，并推出英国配额期货合约。

      美国碳排放交易体系较为发达。美国虽然目前尚未建立统一的碳交易体系，但在2005年7个州签订了区域温室气体协议，是美国第一个具有强制性并且是基于市场手段来减少温室气体排放的区域性行动。目前成员已调整为11个州，包括康涅狄格、特拉华、缅因、马里兰、马塞诸塞、新罕布什尔、新泽西、纽约、罗德岛、佛蒙特和弗吉尼亚。该协议单一涵盖电力部门的排放，且每个州都建立了独立的二氧化碳预算计划，各州在2021年至2030年期间将实施较2020年减少30%上限减排计划。

      我国碳交易市场建设试点先行、逐步铺开、稳步推进，交易体系加速扩容。碳排放配额分配包括免费分配和有偿分配两种方式，初期以免费分配为主，根据国家要求适时引入有偿分配，并逐步扩大有偿分配比例。2011年10月，中国首次批准7个省市2作为碳交易试点；截至2020年11月，试点省市碳市场共覆盖钢铁、电力、水泥等20多个行业，接近3000家企业，累计配额成交量约为4.3亿吨二氧化碳当量，累计成交额近100亿元人民币，仅次于欧盟市场。2020年12月，《碳排放权交易管理办法（试行）》印发，明确提出全国碳交易体系于2021年2月正式运行，规定碳排放权交易通过全国碳排放权交易系统进行，可以采取协议转让、单向竞价或者其他符合规定的方式。全国碳市场的启动，意味着我国节能减碳工作将更加依靠市场化手段，未来除了场内交易、现货交易，还会发展场外交易、期货交易，形成运行稳定、健康发展的交易市场。

       2.碳税定价权是碳中和的核心

       碳排放权的本质是发展权的配额。争取碳税国际定价权，有助于占据更有利的国际谈判高地，争取更大的政策空间，既能扩大自身发展权，也能制约部分国家发展空间，从而增加出口产品价格优势，扩大外贸主动权，是针对美国与欧盟贸易结盟的有效对抗措施；有助于明确国内碳排放市场主体交易范围，确定市场边界，确定有效地碳排放市场预期；有助于通过价格-成本传递机制，促进市场主体优胜劣汰，倒逼资源要素向具备竞争力优势的产业、地区和企业转移，提高产业集中度，从源头推动经济和产业结构优化调整，增强经济发展韧性。一方面，国际气候变化政策会影响国家发展空间、资产质量、金融稳定和货币政策，需要及时评估、应对，占据碳税定价主动权。另一方面，实现碳中和需要巨量投资，而政府资金只能覆盖很小一部分，缺口要靠建立、完善绿色金融政策体系，引导和激励金融体系以市场化的方式支持绿色投融资活动。

       因此，实现碳中和，全面建设全国性碳交易市场,核心是在确定碳排放总量的基础上,引入市场机制，完善绿色金融政策体系，通过市场交易的方式来构建碳排放的定价机制,并形成最终的价格信号，使各类政策工具在纠正“资源错配”中发挥作用。

存在的问题

01

碳中和政策体系碎片化

略

02

部门媒体的宣传思路有待改进

略

03

碳中和是以国家整体部署为主

略

04

自然资源领域的行动举措有待加快推进

       自然资源部门作为碳中和战略的核心部门，其调查监测评价、国土空间用途管制、自然资源开发利用、所有者权益管理、生态保护和修复等工作能够在碳核查、碳税定价、碳交易、固碳碳汇等环节中发挥重要作用。

       机构改革后，虽然出台了一系列的自然资源分类体系、调查监测技术体系等标准规范，但不同部门对于不同类型自然资源之间的相互关系和互馈机制、资源开发利用与生态环境保护相互影响的基本表现和内存规律等认识不够深入。据不完全统计，在我国自然资源领域已由8个部门建设了约39个相关调查监测系统网络，基本涵盖了各类自然资源要素。但是，一方面各部门自建的调查监测系统侧重于单要素观测，对于要素之间的相互作用关系的监测较少；另一方面，不同调查监测系统所对应的自然资源监测、生态监测、空间定位监测是分离割裂的。这都不利于碳中和的基础本底调查。

       此外，数据资源统筹建设急需进一步加强。近年来，土壤、森林、大气、海洋等各类自然资源的调查、监测、观测等工作已经获得了海量的科学数据，驱使各部门建设了规模不等、质量各异的数据平台。但是，受业务机制和技术手段的限制、管理应用分割、相关标准不一致等影响，数据资源建设缺乏有效的数据更新机制，不同时空尺度上的数据难以衔接，存在数据相对独立封闭、标准不一、难以共享等问题，数据的准确性、时效性、系统性、完整性还存在较大的差距。

       因此，需要按照“山水林田湖是生命共同体”的理念，加快统一整合研究自然资源和生态之间所交叉重叠的技术标准，利用物联网技术对这些监测系统进行改造整合，加强统筹自然资源数据汇集、共享服务、业务协同和网络安全等，支撑生态修复、国土空间治理等，以满足自然资源综合管理和“山水林田湖是生命共同体”理念的要求。

自然资源领域支撑碳中和的举措

       按照生态文明建设理念，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，坚持绿水青山就是金山银山、山水林田湖草是一个生命共同体，以国土空间为载体，将自然资源管理放在碳中和实现路径中，统筹考虑自然资源调查监测、国土空间治理、自然资源开发利用、生态保护修复等，解决资源错配等问题，着力增强生态系统功能，促进生态系统质量整体改善，提升生态系统对于高质量发展的保障能力，有效发挥自然资源管理措施的系统性整体性协同性，实现自然资源配置对于碳减排、碳中和的核心载体功能，争夺碳税国际定价权、发展权、主动权，拓展国际政策空间。

      （一）加快推进自然资源调查监测由单要素向多要素综合调查转变

      统一调查监测网络空间定位，实现调查监测数据空间精准化。针对资源环境各要素调查监测网和空间定位网分离的现状，可以利用物联网技术，将调查监测网中的监测传感器改造或替换成带有定位功能模组的传感器，并通过NB-IoT网络或其他移动通信网络，将要素监测信息实时传至数据中心，并在数据中心将传感器的定位信息与空间定位网络的基准定位信息作校验判断，通过唯一准确的定位信息来联接大地测量网与自然资源要素调查监测网，实现地面调查监测网络中每个观测要素数据的精准实时定位。

      改造提升地面调查监测网络，实现自然资源要素综合观测。根据“山水林田湖是生命共同体”的要求，从各类地面调查监测网络中筛选能够体现“生命共同体”的共性自然资源要素，建立指标体系，统一制定物联网与自然资源调查监测相结合的编码标识、接口、数据、信息安全等基础共性标准、关键技术标准和重点应用标准，利用物联网技术对各调查监测网络中监测共性要素的传感器进行改造升级，通过NB-IoT网络或其他移动通信网络，将监测数据定时传至自然资源数据中心，一方面确保传感器的监测数据能够继续满足原有的调查监测业务需求，另一方面确保各类共性监测数据在数据中心按照“生命共同体的理念”进行重构，形成自然资源要素综合观测网，体现各类要素之间的相互作用关系，从而使整个自然资源调查监测网络符合生命共同体的要求。并以此为突破，推动全国各类观测站、观测网的互联互通，创新自然资源要素数据的快速采集、实时传输、汇聚、多源融合、处理、综合、质量控制、建模等业务工作和服务模式，建立自然资源要素调查监测一体化平台，建立全要素、全流程、全周期的数据质控体系，形成专题要素监测网、重点生态功能区生态系统监测网、全球自然资源监测网等。在此基础上，逐步推动调查监测业务信息化、智能化，为自然资源要素的统一管理和综合分析提供依据。

       针对地面调查监测系统网络整合的问题，选取条件适宜的地方尽快开展相应试点。抓紧围绕其可行性、技术标准、指标体系、监测网络覆盖范围、数据存储和传输机制、应用场景、业务模式等各方面进行研究。

      尽快开展系统性研究。中央已多次发文明确要求落实物联网、云计算、人工智能等新技术应用，而部里在这方面推进比较缓慢。因此，建议部里尽快分析如何将物联网、云计算、大数据、人工智能等新技术与自然资源技术进行整合实现“乘数效应”，发挥自然资源调查监测的基础性和先行性作用，为整个自然资源领域数字化、智能化的发展做预先准备。

      （二）提高自然资源利用效率

       加强国土空间科学管控。科学划定并严守生态保护红线、永久基本农田和城镇开发边界等控制线。对特殊矿产勘查开发活动实施差别化管控政策。对生态红线以外的重要自然生态系统，按相关法律和规划明确管控规则。健全自然资源监管体制，强化监管和执法督察。

      健全土地管理制度。根据中央城镇化战略方向，推动建设用地资源向中心城市和城市群、都市圈倾斜。以国土三调摸清土地资源家底，加强农用地向建设用地转化的用途管制措施，坚决制止“耕地非农化”“粮田非粮化”。加大存量盘活力度，加快处置批而未供和闲置土地。提高各类行业用地的节约集约标准，推进土地复合利用。深化土地计划、审批等管理制度改革，推进建立城乡统一的建设用地市场。

      推进能源资源利用结构转型升级。提升能源矿产资源保障，促进能源体系清洁低碳发展，促进核电、光伏、风电等新能源产业发展。优化能源结构，加强清洁能源发展，大力发展氢能、核能、生物质能等清洁能源，提高光伏、风力、水力发电量，充分利用波浪能、潮汐能，减少二氧化碳排放和提高资源利用效率。调整和优化产业结构，提高能源资源的利用效率，促进低能耗产业的发展。坚持节约优先，加强重点用能单位在用地用矿用海等方面的强度监管，严格执行能耗地耗限额标准。

      构建废旧物资循环利用体系，推行垃圾分类和减量化、资源化。推动餐厨废弃物、建筑垃圾、包装废弃物等资源化利用和无害化处置，加强生活垃圾分类回收与再生资源回收体系的有机衔接，推进生产和生活系统循环链接，因地制宜推动工业生产过程协同处理生活废弃物。

      （三）践行绿水青山就是金山银山

       建立碳账户和绿色责任账户，筑牢绿色发展基础。以自然资产平衡表中的各类自然资源账户为基础，建立包括碳减排、其他污染防治、生态修复和经济增长等要素在内的各级政府（国家、省、市、区等）、企业和个人绿色责任账户，确定各个主体的减排责任，并在一定时期内平衡账户，落实各类主体的产权和责任。通过绿色责任账户把国家的碳中和目标分解落地，推动碳核算和绿色收益核算，经市场机制作用激励创新发展，推动绿色转型扎实有效地取得进展。

      深化自然资源产权制度改革。在地方集体林权制度改革经验基础上，明晰产权主体，规范林权调查、登记、调处流程，推进确权发证，实施林地所有权、承包权、经营权“三权分置”，推进林地经营权流转，深化金融创新支持，扎实做好权籍勘验调查等重大基础性工作并妥善解决历史遗留问题等。将保护自然生态和提高林权增值收益作为集体林权改革的目标，进一步完善经营权流转交易平台和机制，推动林业规模化、专业化。

      建立健全生态产品价值实现机制。探索制定生态产品价值核算规范，明确生态产品价值核算指标体系、具体算法、数据来源和统计口径等，推进生态产品价值核算标准化。依托不同地区独特的自然禀赋，鼓励采取多样化模式和路径，提高生态产品价值，拓展延伸生态产品产业链和价值链，科学合理推动生态产品价值实现。促进生态产品价值增值，提升生态产品溢价。推动生态资源权益交易，开展森林覆盖率等资源权益指标交易。健全碳排放权交易机制，探索林业等碳汇权益交易试点。健全排污权有偿使用制度，拓展排污权交易的污染物交易种类和交易地区。探索建立用能权交易机制。探索将生态产品价值与碳税定价相结合，增强出口产品议价权和主动权。依托自然资源资产交易平台和服务体系，为交易主体提供价格及供求信息，降低制度性交易成本，探索建立生态产品的鉴定、评估、确权、上链、监管等机制。

       完善资源价格形成机制。健全主要由市场决定价格的机制，最大限度减少政府对价格形成的不当干预，建立健全充分反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和环境损害成本的资源价格机制。完善自然资源价格和税费政策，加大对节地、节水、节能、节矿的经济调节作用。

      （四）提升生态系统固碳能力

       加快推进生态保护和修复工作。统筹考虑生态系统的完整性、地理单元的连续性和经济社会发展的可持续性，加快构建以国家公园为主体的自然保护地体系，科学开展山水林田湖草沙一体化保护修复，全面推行“林长制”，推进天然林资源保护、退耕还林还草、京津风沙源治理、防护林体系、全域土地综合整治、矿山生态修复等重点生态工程建设，开展国土绿化行动，加强生态廊道建设和生物多样性保护，增加森林蓄积量，发挥城市绿地、湿地固碳作用，提高生态系统碳汇增量，提升森林、草原、湿地的碳贮存和碳吸收能力。依托海岸带生态保护和修复重大工程，重点保护和修复红树林、海草床等生态系统，加强“蓝色海湾”整治，增强海洋生态系统的碳贮存和碳吸收能力。

      提升生态碳汇科研能力。利用自然资源清查统计资料、调查监测技术体系、生态系统碳汇估算模型等，从不同尺度定量评估我国森林、草原、湿地、海洋、土壤、冻土等生态系统的减排增汇能力、强度和稳定性，评估碳捕集利用封存技术，客观评价碳汇对碳中和的贡献。加强数据资源共享，完善生态系统碳计量方法和手段，建立国家水平的碳计量体系。加强在国际上参与或影响碳排放等核算体系的规则制定，提高国家碳中和的谈判能力。

      （五）加强宣传舆论

       建议定期发布《中国人与自然和谐发展白皮书》。长期以来，在西方势力的暗中支持下，国际环境保护运动逐渐呈现出殖民化、政治化和极端化的趋势。部分西方国家将生态环境保护运动作为打压我国发展的工具，利用舆论媒体刻意营造国家发展与生态环境保护相挂钩的政治氛围，试图忽视我国在自然资源开发利用、生态环境保护、国土空间治理等方面的成就。对此，我国应围绕一带一路、人类命运共同体等国际合作理念，系统梳理总结我国自然资源领域管理理念、治理成效、科研成果等，积极向国际发布关于自然资源管理与生态保护方面的白皮书，善用客观真实案例讲好中国故事，积极宣传我国应对气候变化的决心、目标、举措、成效，全面反映山水林田湖草和国土空间的治理成就、人与自然的关系以及生态文明建设的全球贡献，主动占据“道德制高点”，争取更多地国际话语权，更好地彰显生态文明国家形象。

自然资源部测绘发展研究中心

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