FATF第四轮互评报告

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2016年12月，金融行动特别工作组(FATF)发布了针对美国反洗钱和反恐融资措施的第四轮互评报告。其中包括14页内容提要、161页报告正文以及80页附录（仅术语缩写词汇表就长达三页）。究竟是哪些内容需要花费如此大的篇幅呢？

这份报告的覆盖面极其广泛，列举并介绍了美国的各政府部门、机构和工作组，以及美国在反洗钱和反恐融资各领域的举措和责任，同时，为了让美国更确切地落实上述举措和责任，此报告还对该国打击洗钱和恐怖融资活动的决心和能力进行了评估。报告中，每个评估性章节都会在开篇简述评估结果和相应建议，并在下文加以详细阐释。

FATF根据其40条建议及相应评估标准，逐条对美国的反洗钱/反恐融资情况进行了评估，该内容收录于报告的附录部分。最近一次此类评估是于2006年进行的第三轮评估。但自此之后，FATF对其40条建议进行了修订，因而评估标准也相应地有所改变，因此，在某些标准上，我们无法直接就美国自过去几轮评估以来取得的进步作出评价。

正面评价

报告认为，美国建立了稳健的反洗钱/反恐融资制度，并且自2006年第三轮评估以来，执法部门和政府机构之间的合作进一步深化。此外，金融部门了解其合规责任及违规风险，并对其合规系统、政策及程序进行了相应改进。

执法部门积极地调查、起诉反洗钱/反恐融资案件，并为开展有效调查积累了丰富的资源。每年成功定罪的案件超过1,200起。报告还指出，美国正努力提升国际司法互助和引渡请求的响应速度。

此外，美国在民事和刑事充公的运用上颇有成效，其中包括在个别州采取民事没收措施。同样地，美国还因在金融制裁监管时成功运用资产冻结这一手段而备受认可。

最后，报告还赞扬了美国对银行业和经纪行业的监管和执法力度。此外，报告还认为，得益于各州级机构之间的相互协作，美国对货币服务企业的监管效果有所提升。各项正式和非正式执法措施“似乎对实现监管目标产生了预期中的积极影响。”

负面评价

报告指出，美国如果希望改善其对FATF标准的合规水平，需要在以下方面做出努力：

特定非金融行业(DNFBP)

报告认为，特定非金融行业（赌场及宝石和贵金属经销商除外）执行的反洗钱/反恐融资制度远远低于标准要求。报告列出了一份名单，涵盖了在业务过程中可能遭洗钱或恐怖融资阴谋利用的投资顾问（已排除受雇于须遵守更高合规要求公司的投资顾问）、房地产经纪商、会计、律师、信托和公司服务提供商以及公司设立代理商，并指出应对上述公司及个人实施更加严格的监管标准。

但从执行的角度上看，如果不花费巨资，此类规定难以落实。报告显示，美国约有100万名律师、120万名会计和审计师、40万名房地产经纪商以及超过36万名投资顾问。与这一状况形成对比的是，美国目前约有13,000家银行、4,100名经纪自营商、900家人寿保险公司以及42,000家货币服务企业需遵守更严格的反洗钱/反恐融资规定。更糟的是，由于缺少登记信息，受托人的具体数量不得而知。如果不对上述专业人士进行有效监管并对相应的违法违规行为采取执法行动，那么即使制定了反洗钱/反恐融资要求，也起不到降低犯罪风险的效果，而只是“照章办事”，敷衍了事罢了。

受益所有权信息

报告指出，能够及时识别出企业的受益所有人对反洗钱工作有极大的推动作用，而美国反洗钱/反恐融资制度中最为显著的漏洞之一就是，该国缺乏收集此类信息相关的监管规定。针对这一漏洞，报告作出了如下评论：这不仅会影响美国在境内开展反洗钱监管和执法工作，还将导致美国无法很有效率地响应国际上调查及起诉援助请求。如果此类信息无法轻松获得，那么只能由执法部门出面来确认最终受益所有人的身份了。

值得注意的是，报告中记录的评估发生在2016年7月金融犯罪执法局发布客户尽职调查规定最终版之前，根据该规定，银行、证券经纪商和经销商、期货经纪商以及商品中介经纪商应识别受益所有人的身份。

美国反洗钱/反恐融资制度的其他不足

报告认为，美国需要在以下四个方面做出改进：

州级监管和执法

第一，审查员找到的州级监管和执法相关信息数量有限，而基于这些信息，他们发现相关各州的监管及执法制度并无明显一致性。审查员认为，州级反洗钱制度应遵循联邦反洗钱制度的标准，并彻底取缔监管和执法的“避风港”。

但是，审查员忽略了联邦和州司法管辖权的分立。此外，考虑到洗钱属于联邦罪行，在打击金融犯罪方面，任何非联邦级别政府的监管或执法工作无法起到较大作用，因其并非必选项。

报告阈值

报告提到，美国设定的可疑交易报告阈值（银行：5,000美元；货币服务企业：2,000美元）不符合FATF标准。例如，FATF在第20项建议的解释性说明中指出，“无论交易金额是多少”，所有可疑交易均应予以报告。审查员建议对现有阈值进行“重点风险审查”。

乍看之下，这是“理论碰上实践，实践获胜”的又一实例。在理论上，所有交易都具备成为可疑交易的可能性，但目前的情况是，美国拥有庞大的经济规模，人口具有多样性和流动性等特点，交易数量巨大，同时银行业等类似领域产生的利润过低，鉴于此，对所有交易进行监控的做法并不可取。如果一定要做些什么改善现状，不妨提升此类阈值的上限，因为考虑到通货膨胀，最初限额对应的价值必定有所上涨。

联合国制裁

第二，报告提出，美国未对联合国指定的所有制裁对象实施制裁，而对有些制裁未根据联合国决议指定为“立即”制裁对象。但报告同时承认，出现这一情况的部分原因是，联合国的指定制裁信息并未提供充分细节以帮助美国有效识别制裁对象。报告提到，过多此类低质量指定制裁信息“将产生大量的匹配对象，从而降低系统效率”，而对于此类信息，无法仅因存在合理可能性便认定某对象是或不是制裁对象。鉴于美国银行业交易数量庞大，审查员还担忧，如果未解决案件的数量增加，是否会对美国处理交易的能力造成影响，是否会对全球金融系统造成重大不利影响。此外，审查员表示，指定制裁无法匹配制裁对象的影响很小，让人不禁好奇他们究竟是如何得出这一结论的。

涉税犯罪

最后，审查员提到，将涉税犯罪列入上游犯罪清单对美国反洗钱/反恐融资制度大有裨益。值得注意的是，报告提到，在《2015年全国洗钱风险评估》中，以所得税申报表欺诈为主的税务欺诈行为被列为上游犯罪，属于欺诈型上游犯罪的一种。此外，审查员未提供涉税犯罪清单，列明哪些涉税犯罪可被视为上游犯罪。不过，FATF曾将逃税认定为上游犯罪。

报告的不足之处及建议

虽然报告内容逻辑编排合理，但却不能有效地强调有待改进之处。报告包含八个章节和一个技术附录，其中该附录涵盖各项评估标准的相关信息，并对美国的表现按照FATF建议逐条进行打分，分数包括四个等级，即合规、基本合规、部分合规以及不合规。各章节采用百科全书式的内容编排方式，根据每个章节的主题，将与之相关的背景信息、美国自上轮评估以来的改进以及现存的制度缺陷等内容整合入统一章节中，而非根据各材料对读者理解的帮助程度对内容进行区分。这导致同一个缺陷在同一章（甚至不同章）内的多个部分中重复出现。相比之下，如果报告能够一次性列举存在的缺陷及其影响，读者便能更清楚地了解究竟存在哪些缺陷及其对反洗钱/反恐融资工作的整体影响。例如，在这份264页的报告中，出现“特定非金融行业”这一术语的页面多达79页，除一个主题为国际合作的章节外，所有章节都提到了这个术语。

建议FATF考虑重新编排报告内容，使报告更具行动导向性，从而推动反洗钱和制裁合规工作的进步。举个例子，一种更有助于理解的编排方式是，将每一章根据现行制度的内容、自上轮评估以来的改进以及值得注意的缺陷等划分为多个部分。然后，最后用一个章节来总结前面各章提到的不足之处，并提供相应的改善建议，从而让读者能更加完整地了解整个合规制度。

此外，如果能够减少缩写的使用，报告将更具可读性。为如此冗长复杂的报告提供缩写术语表的目的是将所有相关缩写整合到一处，而非为了让读者在阅读报告时进行参阅。对于非专业人士以及注意力无法长时间集中或时间紧急的读者来说，在文中合理使用缩写和全称能让报告更加清楚易懂。

结语

最后，由于美国的反洗钱/反恐融资制度自2006年的报告以来有所改进，FATF将其纳入常规跟进流程中，这是FATF对无重大制度缺陷成员采取的惯常做法。报告专门指出，美国一如以往未能遵守FATF2003年关于客户尽职调查的第五条建议。虽然报告中未明确说明，但可推知这是因为在2016年初进行评估时，反洗钱/反恐融资法规尚未制定识别受益所有权信息的规定。鉴于金融犯罪执法局发布了客户尽职调查新规，预计在下一轮互评报告中，美国在该项的得分将有所上升。但从FATF第四轮互评的相关文件看来，常规跟进流程的严格程度和审查频率在所有流程中属于最低，因此，美国不具备激励其完善合规制度的外部因素。如果存在某种审查周期较长，或专门针对某种缺陷进行的机制，而不是进行全面的制度审查，则可能会给美国弥合缺陷提供一定动力。

美国第四轮互评报告的内容十分全面详尽，详细介绍了美国为打击金融犯罪所作出的努力。对于想要全面了解美国当前反洗钱形势的读者来说，这份报告将提供很大的帮助。但不论是作为介绍美国反洗钱/反恐融资工作的教科书，还是从让读者清楚理解其分析及建议的角度，这份报告的编排方式都使读者在理解上增加了难度。希望FATF审查员在下一次审查前能够找到一种更加有效的报告编制方式，从而为读者奉上一份内容全面详尽且具有实际可行性的报告。

作者：Eric A.Sohn，CAMS，商业产品总监，道琼斯风险与合规公司。本文仅代表作者的个人观点，不代表ACAMS或其关联机构的观点。

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