欧盟寻求保护欧洲企业免受美国制裁冲击

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5月，美国总统特朗普与欧洲理事会主席图斯克在布鲁塞尔。

随着欧美外交政策的差异不断扩大，欧盟领导人不得不再度思考如何阻止美国的制裁举措影响到欧洲公司。

几十年来，欧盟一直反对在欧洲人眼中带有治外法权性质的美国制裁。这些制裁法案允许美国对与俄罗斯、古巴或伊朗等第三国做生意的外国公司予以处罚。

今年夏季欧盟先是威胁然后放弃对美国制裁俄罗斯进行报复，上述问题再度出现。按照对俄制裁法案，与俄罗斯开展业务的欧洲能源公司可能受到影响。

虽然欧盟和美国在处罚这些国家的问题上立场基本一致（例如欧盟本身也对俄罗斯采取了制裁），但欧盟的规定仅适用于成员国。

另外一个让欧洲人担心的问题是，2015年签订的伊核协议面临的破裂风险越来越大，美国总统特朗普(Donald Trump)再三批评该协议。伊核协议让美国暂停了对与伊朗开展业务的外国银行和公司实施的大部分制裁。如果该协议土崩瓦解，制裁卷土重来，欧洲公司可能要付出沉重代价。

欧盟用以抵抗美国压力的寥寥几个选项效力有限，而且存在风险，因此欧盟政府需要新的思路。

法国外交部近期表示，成员国的机制需要调整，欧洲的机制需要革新，以应对美国的治外法权制裁。

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1996年，古巴一家国有水泥厂，曾经为一家美国企业所有。上世纪90年代中期美国强制要求外国企业在与美国打交道和与古巴打交道之间做出选择。

对美国制裁的抗争始于上世纪90年代中期，当时受共和党控制的国会推动，克林顿(Clinton)政府通过了赫尔姆斯伯顿法案(Helms-Burton)，该法案强行要求外国企业在与美国打交道和与古巴打交道之间做出选择。加拿大矿企Sherritt International Corp.等一些公司选择了古巴。

近些年来，随着美国和欧洲越来越多地就伊朗核武计划、叙利亚武装冲突和俄罗斯介入乌克兰事务等国际问题进行协作，双方在制裁问题上的紧张关系逐步缓解。

欧洲官员在公开场合仍然反对美国的治外法权措施，但私下里也承认相关措施的效力，比如让伊朗重回核谈判桌。事实证明，禁止外国公司进入美国市场或剥夺外国银行在美国进行美元交易结算的能力，这种威胁的效果很强。

自特朗普上任以来，这种情况发生了变化。美国政府和欧盟之间的外交政策合作已经弱化。双方有关制裁的决定出现了分化。美国因伊朗试射导弹对该国实施了新的制裁，而欧盟没有制裁伊朗。此外，美国政府针对朝鲜导弹和核计划实施的制裁涉及的人数也比欧盟多。

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8月15日，伊朗总统鲁哈尼在德黑兰的议会会议上讲话。

今年夏天欧盟和美国围绕俄罗斯制裁问题的僵局最终得以化解，那是因为特朗普在签署制裁法案时发表了一份声明，称制裁措施不应被用于破坏与欧洲盟友的合作关系，并应避免对企业造成意想不到的后果。

在此之前，欧盟官员曾讨论过两种法律应对方案。

一种是引用欧盟的“屏蔽法令”(blocking statute)。欧盟曾在美国于1996年颁布《赫尔姆斯-伯顿法》之后实施了“屏蔽法令”。该法命令欧洲企业不要遵守某些具体的美国制裁决定，并对遭美国罚款的企业提供补偿。

一位了解这一问题的德国官员称，欧盟的这一法律在上世纪90年代保护欧洲与古巴为数不多的经济关系方面发挥了作用，但对保护欧洲企业与俄罗斯业务的作用要小得多。许多与俄罗斯有合同的欧洲能源企业不会去冒被禁止进入美国市场的风险。

曾担任美国国务院(U.S. State Department)高级制裁官员的Richard Nephew称，美国从2005年起加强对伊朗的制裁力度，当时美国政府对欧盟“屏蔽法令”的威胁并不是很担心，原因是欧盟对自身法律的执行情况都存在不确定性。他指出，对违规企业的惩罚主要取决于具体国家的政府，而不是欧盟，而这些国家可能会保护企业。

Nephew表示，在监管欧盟成员国的制裁实施情况方面，欧盟以及其他成员国能起到什么作用，这一点非常不明确。

他表示，美国官员更担心的是欧盟就美国的治外法权制裁措施向世界贸易组织(World Trade Organization，简称WTO)提出的异议。欧盟最初向WTO提出对美国《赫尔姆斯•伯顿法》的申诉，但在克林顿总统动用豁免权让欧洲公司免遭起诉之后撤回。

一些制裁法专家称，欧盟最有可能提出的是，美国威胁禁止欧洲企业进入美国金融系统的做法违背了美国在WTO做出的服务贸易自由化承诺。美国则可能辩称，其行动是基于国家安全方面的考虑，因此不受上述承诺限制。

无论是出于国家安全考虑而寻求的豁免权，还是广义上的制裁案件，在WTO都少有先例。如果欧盟申诉成功，可能会无意间允许WTO对自己的制裁机制提出质疑，而制裁机制是欧盟为数不多的外交政策工具之一。

Dechert LLP律师事务所高级总监、前英国政府制裁专家Andrew Hood说，欧盟和WTO最显而易见的反制措施都过于生硬。他认为，只有在考虑了所有其他方案且均不奏效的情况下，才可以采取反制行动，而且这些行动只能是以中止美国的制裁为目的。

与欧洲政府一样，一些希望捍卫伊核协议的游说组织也呼吁欧盟采取进一步动作保护其企业。曾为伊核协议游说的美国民间组织National Iranian American Council希望欧盟设立离岸美元清算机构，降低欧洲银行被美国金融体系屏蔽的风险。

考虑到美国市场远大于其他市场，欧盟官员肯定会谨慎行事。

Laurence Norman

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