观点 | 美国实施“中国行动计划”的发展态势述评
本期作者：郝敏 国际关系学院
注：本文已获作者授权发布，谨代表作者个人观点。
2018年11月，时任美国司法部长杰夫·塞申斯提出“中国行动计划”(China Initiative)，实施至今已两年有余。制定“中国行动计划”的原因在于，“美司法部认为，非传统情报收集人员已经侵入了知识产权领域，包括实验室、大学和国防工业基地的研究人员正在被利用，为外国使用而进行了与美国利益相悖的技术转移”。
一
美国制定“中国行动计划”的背景和目标
美国为 “中国行动计划”设定的首要目标就是优先认定商业秘密盗窃和经济间谍（为了外国政府的利益，盗窃商业秘密）案件，针对非传统的信息收集者，制定一项强制执行策略，并且优先考虑使用司法部的核心工具——刑事调查和起诉。因为学术界的开放传统以及国际交流对思想自由流动的重要性，美国司法部认为学术界是美国最脆弱的领域之一，并且一直在追求一种“双管齐下（two-pronged strategy） ”的策略,一方面清查外国影响力的渗透、提高校园威胁的防范意识，一方面起诉没有申报与中国有合作联系的科研人员。美国司法部对美国大学和科研机构的系统漏洞进行严密审查，深入挖掘科研人员与中国的关系，并针对涉华高科技人才挂出了靶心，从美国大学教授到科研交流合作人员，都是司法部的目标。美国司法部希望全国93个检察官办公室集中资源处理 “中国行动计划”所涉案件，并会积极批准检方的指控。
此外，“中国行动计划”并不仅限于刑事案件和行政措施，也包括与企业和学术界的接触，联邦调查局通过各种项目与私营部门保持接触，制定了《学术界指南（Academia Field Guide）》，用以指导FBI在全美56个办事处的重点外联工作。
二
“中国行动计划”实施的情势分析
4月21日，美国司法部宣布对南伊利诺伊大学华裔数学教授肖明庆（音译）提起诉讼，指控他犯有两项电信欺诈罪和一项虚假陈述罪。4月22日，华裔女科学家游晓荣（音译）被美国联邦法院裁定共谋盗窃商业机密罪、经济间谍罪和电信欺诈等5项罪名成立。这两起案件均被美司法部宣称为执行“中国行动计划”最新举措。
从2013年到2016年，美国司法部没有任何指控个人为中国从事间谍活动的案例，然而，自从美国司法部祭起 “中国行动计划”的大旗，两年多时间里，它对参加中国高校或科研机构合作的科研人员，包括美国本土科学家和华裔科学家，已经提起了23起刑事诉讼，其中只有5起涉及商业秘密、1起涉及经济间谍，而大部分案件最后都是以虚假陈述、电信欺诈，甚至纳税申报的罪名宣判的，如哈佛大学利伯案、麻省理工陈刚案，以及爱默里大学李晓江案等。
麻省理工学院机械工程系知名教授陈刚(Gang Chen)。图片来源：MASSACHUSETTS INSTITUTE OF TECHNOLOGY
美国国立卫生院研究院（NIH）是接受联邦资助项目最大的研究机构，2020年6月披露了迄今为止最详细的调查数据——NIH已调查了189名科学家，但只有4％（7人）存在知识产权问题，大部分人仅仅是没有及时或准确地披露外国资助信息。说明美国政府此前宣称“中国的人才计划就是为了窃取美国知识产权”的论调完全站不住脚。但在越来越严厉的政策壁垒和种族标签的影响下，华人学者、科学家面临着前所未有的严峻局势，只要有亚裔血统或者和中国有任何关联，就会被美国司法当局污名化为有“窃取知识产权”的倾向，科研合作被迫戛然中止，随即陷入痛苦漫长的诉讼程序和牢狱之灾。此前陈霞芬和郗小星两位美籍华裔科学家被FBI错误指控从事间谍活动，虽然最终证实了清白，但对其职业生涯、个人声誉和生活造成了无法弥补的损害。不难想象，这对于中美双方科技发展都将产生严重的不利影响。
4月14日，美国参议院情报委员会有关“全球威胁”的年度听证会上，联邦调查局局长克里斯托弗•雷称，目前FBI手中已有两千多项对中国的调查，有1000多起涉及中国“企图窃取”美国技术的案件悬而未决，FBI几乎平均每10小时就开启一个涉华“反间谍”案件，经济间谍案增加了1300%……然而，除了高层人物的讲话，美国联邦调查局并没有按犯罪类型、部门或地域披露2000起正在进行的调查，我们只有当一个人被起诉时，才能了解到是否确有其事。美国司法部4月最新发布了“中国行动计划”实施两年以来的“成果”展示，案件汇总只有80起，其中还包括一起走私野生动物海龟的引渡案，也被计入其中凑数。
在过去的一年里，联邦检察官对美国各地高校和研究机构的10名学者提出了指控，其中只有3起涉及经济间谍、盗窃或转让知识产权。即使没有发现间谍活动的证据，联邦检察官仍以行政错误或轻微的其他违法行为，如未向大学或研究机构披露与中国科研合作的信息为借口，指控华裔美国研究人员犯有联邦罪。正如Margaret K. Lewis在《罪名化中国》（Criminalizing China）一文中指出，“把‘中国行动计划’作为粘合剂，在这把大伞下过度泛化国家安全的概念，把和中国牵强附会扯上关系的人都离谱地抹上犯罪污点”。
美国国务院近日在网站上表示来自中国、巴西、伊朗和南非的外国学生将不再受到新冠疫情期间实施至今的旅行禁令限制，这意味着今年秋季美国学校的国际学生入学率有望大幅回升。图片来源：AL DRAGO/BLOOMBERG NEWS
美国司法部为执行“中国行动计划”汇集了全部的资源，包括国家安全、刑事、税务和民事部门，并且一直承受着巨大的压力要发现并起诉中国的经济间谍案件。助理司法部长约翰﹒德默斯表示，司法部希望全国94个司法管辖区每年都能办一两个中国大案——这种“有罪推定”使“中国行动计划”看起来更像是配额制度，意味着司法部的调查不是因为问题有多严重，而是因为自上而下的官僚压力。
“中国行动计划”启动之后，联邦调查局局长克里斯托弗•雷在美国外交关系委员会的一次著名讲话里提到了中国的“多层次的威胁”（multi-layered threat）及“社会性”手段：“我们需要一种全社会参与的应对方法（whole-of-society approach）应对中国，因为我们遇到的威胁就是全社会的（whole-of-society threats）”。所谓多层次、全社会，就是“全民的”。过去两年，美国政界应该已经形成了共识，即认为所有来自中国的人或机构都是为了中国利益的，因此只要来到美国，都有可能窃取美国科学与技术研发成果，为中国服务——为中国政府、政党、为中国企业、为中国军队、为中国社会……，对美国构成了国家安全威胁。这也说明美国被自己贩卖的“中国威胁”和“中国焦虑”冲昏了神智，已经分不清楚、也不想分清楚中国打交道的到底“谁”是“谁”了——搞不清楚政府和政党、企业和军队、社会和个体之间的区别，认为自己已经陷入了中国“全民战争”的汪洋大海。随之而来的必然就是简单粗暴 “一刀切”的科技冷战，最简单的是先切断一切大规模的科研合作联系，关闭关键技术学科领域的大门，同时出口管制封锁技术、产品，不断扩大增加实体清单范围，收紧或停止STEM领域留学和研究人员的签证等一系列给双方多个行业领域都带来灾难性损害的招数。
三
拜登政府对未来科研合作的态度和应对思路
知识产权领域的交流、合作和转让是科技成果商业转化、制造业产业链延伸、文化产品传播乃至金融服务扩张必然和正常的过程，以政府干预的手段粗暴加以阻断，会对美国赖以生存的创新基础造成根本性伤害。美国政府在知识产权问题上对涉华科学家进行“标签化”和“污名化”处理 ，遭到美国学术界、教育界和产业界的普遍反对。不少学者撰文呼吁拜登政府及美司法部应该重新审查“中国行动计划”，以确定相关起诉和调查是否是基于种族或血统。4月17日，亚裔美国人正义促进会（Asian Americans Advancing Justice， AAJC）向拜登总统递交了一份有近3万人签名的请愿书，列举了亚裔科学家受到的非公平、不透明的调查和起诉，敦促美国政府立即结束“中国行动计划”，并采取行动抗击针对亚裔美国人进行种族定性的联邦机构,特别是司法部、国立卫生研究院和美国国家科学基金会(NSF)。
有消息称，美国司法部正在权衡是否要实施一项特赦计划和准备起草一份议案，要求美国高校同国外合作的教授披露外国的资金，但不必担心受到惩罚。2019年8月被捕的堪萨斯大学教授陶丰，也决心与美国司法部对簿公堂，挑战美国司法部“中国行动计划”。但美国司法部是否想缓和局面或改变现状以及议案何时通过，都尚未可知。
位于马萨诸塞州剑桥市的麻省理工学院校园。图片来源：MADDIE MEYER/GETTY IMAGES
拜登政府如何调整“中国行动计划”不仅会影响科研领域的华裔科学家，也可能阻碍科技方向的中国留学生继续赴美求学，在某种程度上会影响到中美人文交流的正常进行。在特朗普政府执政的四年里，美国国会和国家安全机构对中国的态度越来越强硬，这种态度是两党的共识，短期内不太可能改变。迄今为止，拜登政府的主要精力还放在国内的疫情防控上，并未大幅度修改特朗普政府的对华政策，惩罚性贸易关税、科技禁令等限制措施依然生效。在学术交流层面，针对STEM领域的华裔科研人员的“中国行动计划”也尚未取消，属于诸多正在评估的政策之一。更为明显的是，自拜登政府上台后，美国国土安全部（DHS）发布了《应对中国威胁的战略行动计划》、美国白宫发布了《加强美国科技研究机构的安全性和完整性》、美国国家情报总监办公室（ODNI）发布了《2021年年度威胁评估报告》等一系列政府文件报告。从内容上可以看出，美国认为在全球范围内中国正日益成为“近乎旗鼓相当的竞争对手”，是美国 “国家安全的最主要威胁”，并拉拢各方盟友继续在人权和疫情等方面极力污蔑和指责中国。此外，两党的政客都在争先恐后地研究如何遏制中国对美国科研高等教育领域的影响力和渗透，并且花了大量时间试图推出相关法案，如《阻止高等教育间谍及盗窃法案2021》、《应对外国对美国高等教育的威胁问题》、《保护我们的大学法案2021》等。
4月14日美国家情报总监海恩斯出席参议院情报委员会听证会表示“鉴于中国是情报界空前的优先事项，将首先强调来自北京的威胁”，其对华言辞和行事风格与前任政府如出一辙。美国国务卿布林肯表示中国构成本世纪“最大地缘政治考验”，是唯一有实力对美国塑造“规则、价值和关系”全球体系能力构成严重挑战的国家。中美关系“在应该的时候是竞争性的，在可能的时候是合作性的，在必须的时候是对抗性的”，并特别强调“全球技术革命正在进行，美国需要确保在科技上的领导力”。
值得关注的是，1月14日，白宫科技政策办公室（OSTP）时任主任凯尔文⋅德勒格迈尔发布了《关于美国政府支持的研究和发展国家安全政策总统备忘录》(NSPM-33)，为联邦机构、大学和科学家个人提供了一份指令清单，说明如何在不放弃美国科学开放标志的情况下保护国家安全。该备忘录呼吁加强对寻求在美国学习和研究的外国人的审查，仍由国务院和国土安全部(Homeland Security)负责；美国研究资助机构的负责人应要求披露联邦资助的研发项目参与者潜在利益冲突和承诺冲突的有关资料；填补细节，使这些披露政策在政府各部门中得到统一。研究机构真正需要的是帮助评估它们的安全风险，并建议以非惩罚性的方式应对它们所面临的威胁等。
此项总统备忘录是德勒格迈尔充分吸收和权衡各方意见，苦心孤诣拟定的一份“国家安全夹缝中求学术自由生存”的解决方案，美国学术界和政界多方人士对此项工作表示了认可和肯定。因此，既是特朗普政府“中国行动计划”的尾声，也被视为拜登政府对华未来科研政策的既定路线图。
对中国而言，可将美国司法部“中国行动计划”的存废或缓行作为衡量拜登新政府对待中美科技合作环境的一个风向标。2021年美国政府或将会通过国会对该计划的实施进行审查或重新定义，以低调的行政手段进行调整修正。中国应抓紧时机进一步完善知识产权保护的法治建设，以行动促行动，为拜登政府和美国主流舆论扭转在知识产权窃取问题上的对华态度创造有利条件。同时，这也是保障中国科技创新发展的必经之路，是“做好自己事情”的一部分。进而言之，如果能借势实现对此前某些“污名化”的澄清，也将有利千扭转美国舆论和民众对华一些不利评价的状况。
作者：郝敏，国际关系学院
资料文献来源：
1.https://edition.cnn.com/2021/04/14/politics/fbi-director-china-investigations-intl-hnk/index.html
2.https://www.justice.gov/opa/pr/phd-chemist-convicted-conspiracy-steal-trade-secrets-economic-espionage-theft-trade-secrets
3.https://www.justice.gov/opa/pr/mathematics-professor-and-university-researcher-indicted-grant-fraud
4.https://www.congress.gov/bill/117th-congress/senate-bill/1169/text?q=%7B%22search%22%3A%5B%22strategic+competition%22%5D%7D&r=1&s=2#toc-idf59bdc0753fc499aae60a73e9e674368
5.https://www.congress.gov/bill/117th-congress/house-bill/1091/text?q=%7B%22search%22%3A%5B%22foreign+higher+education%22%5D%7D&r=7&s=3
6. https://mp.weixin.qq.com/s/Gy6fKHd9mVl6BPQf0-kStA
7.https://www.justice.gov/nsd/information-about-department-justice-s-china-initiative-and-compilation-china-related
编辑：Elise Jiang，道琼斯风险合规
注：本文版权归作者所有，未经许可不得翻译或转载。
道琼斯公司(Dow Jones) 创建于1882年，旗下有道琼斯指数, Barron's, WSJ, MarketWatch, Factiva, Risk& Compliance等品牌。“道琼斯风险合规”是全球风险管理和合规治理品牌，由道琼斯风险合规中国团队运营。欢迎关注公众号或联系：Johnson.Ma@dowjones.com