CF40-PIIE交流文章 | 卢锋：中国结构性改革并非美国供给学派翻版
文/卢锋 北京大学国家发展研究院教授、博士生导师
原创声明：本文为作者向第五届CF40-PIIE中美经济学家学术交流活动提供的交流文章，文章原标题为《中国结构性改革并非美国供给学派翻版——与斯蒂格利茨教授探讨商榷》，转载请注明出处。文章仅代表作者个人观点，不代表CF40立场。
中国正在实施的供给侧结构性改革，以其背景对象特殊性与自身内涵深刻性，注定会引发探讨与争论。元月底诺贝尔经济学奖得主、美国哥伦比亚大学教授斯蒂格利茨在全球评论辛迪加“Project Syndicate”上发表“中国崎岖新常态（China’s bumpynew normels）”一文（下面简称“斯文”），质疑中国片面强调供给侧改革是幼稚之举，是这方面争论从国内延伸到国际学界的标志之一。
在西方权威经济学家中，斯蒂格利茨教授属于对中国经济比较关注、过访中国次数最多学者之一。他是中国政府“高层发展论坛”常客——网上资料显示至少2004年以来他每年都受邀参加这高级别官方论坛。他侧重从批评市场失灵与加大政府干预视角抨击美国政策并积极建言中国经济发展，受到国内主流媒体较多关注与赞许。如何看待这位国际学术权威对结构性改革的高调质疑，是一个值得探讨的问题。
国外学者关注中国改革发展自然是好事，分析评论观点无论是赞许褒奖或质疑批评无疑都应欢迎，像斯蒂格利兹教书这样在现代经济学理论领域做出重要贡献的权威学者意见尤其值得重视借鉴。就上文而言，斯蒂格利茨教授对我国股票市场熔断机制问题评论不无道理，对总需求政策以及就业、环保等问题的强调与建议本身也有意义。然而需要指出的是，斯文对中国结构性改革的尖锐批评，其中不乏误读偏颇之处需要认真探讨与商榷。
讨论中国结构性改革一个容易发生的误解，是将其与美国供给学派政策等量齐观。斯文也未能摆脱这一认识窠臼，明显把中国目前政策与美国上世纪70-80年代之交凯恩斯学派和供给学派政策争论相提并论。该文收尾段言之凿凿写到：“这不仅是西方凯恩斯学派、供给学派经济学家之间学术性争论，而是（这一争论）在世界另一边的现实展开”。在这位政策主张具有较为鲜明凯恩斯学派取向的名家看来，中国政策重点转向拥抱供给学派观点并背离凯恩斯学派药方令人失望，于是有幼稚论的尖锐批评。
问题在于，中国政策争论是否真的是凯恩斯学派与供给学派当年争论再现？中国结构性改革是否真是当年美国供给学派政策翻版？回答这个问题不仅需了解美国里根总统时期实施供给学派的政策，更需比较系统客观了解中国结构性改革政策现实背景、逻辑思路与具体内涵，避免基于浮光掠影观察与望文生义推断而发生误读误判。
美国里根总统时期实施的供给学派政策主要包括三方面内容。一是大幅度减税，如将个人所得税整体削减两成以上，完成美国历史上最大规模减税行动。二是放松管制，依据“十条指导方针”改革民用航空、铁路、电信、金融、电力等部门高度管制体制，扭转此前近半个世纪美国产业管制不断增加趋势。三是沃克尔主政美联储通过严肃货币纪律治理长期困扰美国的通货膨胀顽疾。
供给学派政策看重市场配置资源作用，相信长期经济增长有赖供给面条件改进，然而该学派其实不存在支持其政策主张的独立严谨理论体系。例如当时货币政策实践主要借鉴货币学派理论，放松管制政策基于竞争创造繁荣的现代经济学常识理念，减税政策则较多诉诸公共财政领域的最优税率分析框架。最优税率分析在学理上并非一概反对增税，然而供给学派宣介政策用拉斐尔曲线过于强调降税率必然增税入，结果有违经验证据被广为诟病。
供给学派能一度主导美国决策并产生深刻影响，是战后美国经济矛盾与学术思潮长期演变发酵的产物。凯恩斯理论以其历史合理因素为战后美欧经济高增长创造了宏观现实条件，然而过度相信政府干预也呈现其理论局限并在实践中渐生流弊，表现为过于依赖需求调控而忽视应对深层结构与体制问题，政府持续追加管制抑制市场活力，间歇性通胀愈演愈烈并与体制病相互作用发展成滞涨。这些问题在美国到70年代渐成积重难返之势，给供给学派兴起提供现实机会。
供给学派思想锋芒加上政策推动者——里根总统及其经济顾问的个性风格张扬，使其在美国当代经济政策史上倍受争议。质疑者批评减税政策并未带来税收增长，反而加剧收入分配差距扩大，痛斥为荒诞不羁和“巫毒经济学（Voodoo economics）”。褒奖者则力挺供给学派釜底抽薪成功治理通胀顽症，赞誉供给学派改进美国经济微观基础，为美国经济世纪末再现辉煌产生积极影响。
客观而论，美国供给学派理论与政策利弊互见。如放松管制有助于美国经济释放活力与重振雄风，然而过度放松必要监管也给后来新环境下金融风险滋长并在特定环境下泛滥成灾埋下伏笔。沃克尔主政美联储重手制服通胀得到较多正面评价，然而美国80年代初经历战后最深度经济衰退也为此支付了代价。对供给学派应结合当时美国经济具体历史背景并从正反两方面给以客观分析，不宜从过于强调意识形态角度加以片面解读。
进入21世纪后，中国经济追赶提速推动经济水平迈上新台阶，然而发展阶段性成功也派生新矛盾与新问题。中国最高决策层综合分析中国经济发展阶段性与内外经济环境演变特点，决定着力实施供给侧结构性改革加以应对。结构性改革重视发挥市场机制作用，强调重视供给侧方面问题并着力应对，与供给学派政策取向与主张不无交集。然而同时更要看到，中国结构性改革无论在提出背景与针对现实问题，抑或在具体内容与配套政策以及基本方针方面，都自有独特内涵并与美国供给学派存在系统性实质性差异。好比中国选择市场经济道理不等于照搬美国制度一样，把中国结构性改革看作供给学派再现存在明显误读。
首先看中国提出结构性改革的客观环境与现实背景有什么本质差异。作为早已成熟的发达市场经济国家，美国上世纪80年代初年实施供给学派政策，其长期背景是受凯恩斯思潮支配政府过度干预管制经济弊端重生需要改革瘦身，短期则要解决货币与宏观政策过于宽松所派生的通货膨胀困扰。中国结构性改革发生在市场经济体制转型进程的特定阶段，长期看是要通过改革完善市场经济体制提升供给系统对需求的反应灵敏度与效率，短期看则是要更多采用市场机制手段应对解决经济当前面临周期下行与结构转变双重调整挑战。
中国结构性改革的长期目标，是要“提高供给质量出发，用改革的办法推进结构调整，矫正要素配置扭曲，扩大有效供给，提高供给结构对需求变化的适应性和灵活性，提高全要素生产率，更好满足广大人民群众的需要，促进经济社会持续健康发展”，这是由中国经济体制转型大背景决定的。计划体制的固有局限之一，是由于无视信息、协调、激励等机制安排问题导致供需脱节与产销失衡成为常态性现象。随着改革开放推进供给效率低下问题得到实质性改善，但是供给对需求反应灵敏度仍是需要着力解决的问题。在十八届三中全会上，习近平总书记把“要素闲置和大量有效需求得不到满足并存”现象作为我国市场体制有待完善的突出表现之一。
我国市场经济体制虽已建立运行多年，然而一些重要领域改革滞后与体制不完善仍导致国民经济供需连接环节各种制度性交易费用过高，不利于市场与企业对各类需求的能动演变做出更为全面灵敏的反应。现实生活中大量有效需求难以满足，同时现有生产能力大规模过度闲置，这一组合现象提示经济结构性矛盾背后存在体制性根源。
结构性矛盾需用结构性改革举措加以破解。结构性改革的长期目标，是要通过体制改革创新释放经济潜在总供给能力，通过完善开放型市场经济体制提升供给系统满足需求的能力与水平，从根本上提升企业整体竞争力与经济运行效率。就此而言，结构性改革与十八届三中全会全面深化改革举措，与本届政府简政放权与鼓励“双创”的持久努力，在目标取向与功能目标上具有一致性。
中国结构性改革短期需应对经济周期下行与结构转型互动叠加带来的挑战。中国经济目前处于改革开放时代第四轮下行周期探底阶段，多方面原因导致本轮周期下行调整时间更长困难更大。一是世纪初年“出口增速高原现象”诱致过于乐观外需预期，高投资派生更大规模产能过剩需较长时期消化。二是随我国资产货币化加深，经济扩张期货币扩张更容易表现为房地产等资产价格飙升，资产泡沫化伴随过度杠杆化与金融风险因素需较长调整期消化。三是本轮调整始于2007年，然而外部环境骤变与大规模刺激使其短期逆转。当时刺激有必要并取得巨大成效，然而货币信用超常扩张使本需调整矛盾有所加深与下行调整更长。
中国经济同时面临多重结构调整压力。例如新世纪开放景气增长推动工资、土地、汇率、环境等要素价格和成本较快趋势性上升，通过比较优势结构的阶段性变迁倒逼经济结构调整。又如钢铁、煤炭、电力等传统重工业部门集群数量扩张接近或达到历史峰值，使其早先重要增长引擎功能减弱倒逼增长动能结构转变。再如随着我国经济成长进入中高收入水平，潜在供给增长速度出现趋势性回落。我国这些状态变量使目前经济下行周期具有与我国早先周期比较更为深刻的结构性特点。周期与结构双重调整近年进入低谷期，宏观经济面临增速回落、价格低迷、需求乏力等方面困难。
但是中国经济形势面临严峻困难同时也存在一些有利条件。如近年经济增速回落同时，就业与民生形势比较平稳，居民收入消费较快增长。北方部分资源密集省区面临较多困难，然而东部发达区域仍活跃增长，十多个中西部省区市较快增长则令人鼓舞。工业品价格低迷派生通缩调整压力，然而外部贸易条件得益于进口价格走低得到大幅改善。传统经济确实承受双重调整的严峻考验，然而新经济新业态生机焕发表现活跃并引领结构转变。如何应对目前经济难点与亮点并存形势对政策选择提出挑战。
应对目前形势是否应采用新一轮大规模刺激政策，是中国目前经济政策讨争论的关键问题之一。目前形势下学界和业内经济学家讨论政策建议时用不同方式较多表达的观点，是认为中国应当主要实施凯恩斯学派强调的刺激总需求政策，其中不乏建议中国重启类似于四万亿那样的大规模刺激政策。然而我国四万亿政策实践提示，特定环境下大规模刺激虽有必要并能取得短期增长成效，然而难免要支付较多代价并产生明显后遗症。目前形势下如果重启大规模刺激，会不利于产能过剩行业调整与低效企业退出，不利于市场出清机制对早先经济失衡因素进行清理调整，不利于切实化解经济成长面临的结构性矛盾。放手扩张强刺激更可能给地方过度扩建新城区再度提供激励，使十八大以来保持定力转型调整政策努力面临功亏一篑风险。
我国经济仍处于快速城市化阶段蕴含着深厚发展潜力，宏观领域现实困难大都是经济追赶阶段性成功所派生的困难。经济形势短期变动与复杂表现，是一个大国转型经济在周期与结构深度调整阶段的合规律现象。对这个本质上积极进取的调整进程，应通过稳健务实的结构性改革政策助推引导，通过适度提升总需求的宏调措施加以扶持呵护，然而不应过急重启大规模刺激而致使其人为中断。因而中国决策层决定选择结构性改革作为应对目前形势重大决策。可见中国结构性改革背景要更为复杂深刻，与美国当年形势难以同日而语。
与美国供给学派政策基本围绕降税率、松监管、治通胀等几点较为有限内容展开不同，中国结构性改革以五大政策支柱为前提，直接任务包括五个方面诸多内容，与美国供给学派比较更为系统、细致与复杂。宏观政策要稳的政策设计安排，对斯蒂格利兹教授评论文章强调的总需求管理做了全面系统安排。其中要求通过“阶段性提高财政赤字率”等措施加大积极财政政策力度，实施稳健灵活货币政策“保持流动性合理充裕和社会融资总量适度增长”，都属于比较标准的具有扩张取向的逆周期宏观政策举措。通过能动实施总需求管理政策保持短期经济必要适度增长，并营造有利于结构性改革的宏观环境。可见斯文一般建议中国需要实施总需求政策虽然本身不无道理，然而假定结构性改革与总需求管理政策相互对立的假设并不符合实际。
中国近年财政政策一直具有积极扩张取向，赤字绝对值与赤字率持续扩大，去年实际执行的赤字率据有关机构预测达到2.5-2.7个百分点，今年预算赤字率进一步提升到3个百分点。学界呼吁基础设施投资确有道理，实际上近年基础设施投资增加很快。从公开报道信息看，从发改委有关部门到中央高层都在关注和研究如何能找到功在当下、利在长远的基础设施投资项目。棚户区改造投资，既包含民生又能促进投资内需。又如高铁投资更是以每年惊人速度扩张。愿意重申这方面原则也没错，提出具体可行措施估计决策部门更欢迎，然而简单指责中国政府重视结构性改革便一定忽视促进需增长的理解判断与事实不符。除了具有积极扩张取向的“宏观政策要稳”之外，五大政治支柱还包括“产业政策要准”、微观政策要活、改革政策要实、社会政策要托底，体现了结构性改革政策的中国特色。
结构性改革的短期抓手则包括五方面任务。则与目前中国经济处于新一轮周期与结构调整关键阶段具体形式决定，主要借助市场机制推进周期与结构双重调整的关键举措。过去几年调整周期失衡与推动结构转变总体取得阶段性成效，然而目前仍处于双重调整最困难阶段，走出调整隧道最深部位仍需更大努力。结构性改革主要内容对目前形势具有针对性，有望对完成双重调整并向新周期与新结构转换产生牵引推动作用。
例如，结构性改革新政意在疏通退出环节以实现“去产能”目标。化解扩张期高投资带来产能过剩是调整的题中应有之义，更是目前双重调整的艰巨任务。近年产能过剩部门产品价格与利润调节机制对投资增量已发挥明显抑制作用，然而受政策预期与地方政府干预等方面因素影响，丧失自生能力企业退出环节不够通畅。结构性改革意在通过兼并重组、破产清算等市场出清方式疏通“有序退出”路径，为实现市场化“去产能”目标创造必要政策条件。
通过组合措施降成本则是结构性改革又一重要目标。无论从提升企业竞争力还是从帮助下行调整期企业“过冬”角度着眼，需采取切实措施降低企业成本。不同于早先讨论企业减负时主要强调融资难、融资贵与降低融资成本，结构性改革新政推出“组合拳”降低企业成本，其中降低制度性交易成本、降低企业税费负担、降低电价和物流成本等内容特别具有针对性。另外结构性改革还包括采用长短期政策配合方式加快化解房地产过量库存，防范化解金融风险为最终实现调整目标提供关键保障条件，采用采用产业政策与结构政策为经济发展“补短板”等方面内容。这些凸显中国结构性改革的特点内容，显然与美国供给学派不可同日而语。
中国结构性改革强调“坚持中国特色社会主义政治经济学的重大原则”。按照中国官方“权威人士”阐释，结构性改革坚持三方面原则。一是坚持解放和发展社会生产力。破除束缚和阻碍社会生产力发展的藩篱，始终坚持以经济建设为中心不动摇。二是坚持社会主义市场经济改革方向，把落实市场在资源配置中起决定性作用作为解放生产力的保障措施，更好发挥”政府在抓好那些市场管不了或管不好的事情方面作用。三是坚持调动各方面积极性，注重调动企业家、创新人才、各级干部的积极性、主动性、创造性。这些原则内容准确含义有待探讨，然而确实从有一个侧面显示中国结构性改革与美国供给学派本质不同。
从上述讨论不难看出，中国结构性改革虽然部分政策与供给学派不无交集，然而无论在现实背景还是具体内涵，无论是配套需求政策重视还是基本原则的强调，都与美国政策具有本质差异。因而从美国学派之争角度解读中国结构性改革其实并不准确，不宜把中国结构性改革与美国货币学派政策划等号。
斯蒂格利兹教授对中国结构性改革评论出现偏颇或许有两方面认知原因。一方面是对中国经济形势与政策变化了解不够充分。中国结构性改革在去年底推出，代表中共18大以后经济政策调整的最新阶段变化，斯蒂格利兹教授虽经常来华旅行参加各类活动，然而或许尚未有机会全面系统了解这一政策具体内容。评论文章批评中国改革新政“幼稚”时，可能尚未有机会认真研读有关政策文件具体内容。美国另一位经济学诺奖得主克鲁格曼教授，几年前公开宣称不用了解中国经济数据而仅凭个别媒体案例报道，就能讨论预测中国经济是否崩盘问题，存在明显分析和认识局限。斯蒂格利兹教授研究中国现实情况功课要比克鲁格曼教授好得多，但是中国经济情况发展变化很快，要一位外国学者总能动态了解确实有勉为其难因素，在情况不够全面了解情况下尖锐评论难免不无偏颇。
另一方面原因更加深刻，就是中国改革新政选择代表了对早先一段时期过于依赖传统过于宽泛化宏观调控干预方式的反思和调整，体现了中国作为新兴大国在后危机时代应对全球经济调整和格局演变的思路演变与探索，使得斯蒂格利兹教授作为当代美国经济学界凯恩斯学派领军人物之一的权威学者在理解中国政策演变逻辑时产生困惑。面对后危机时代全球格局演变和经济增速放缓，发达国家主流政策一直采取超级凯恩斯方针对经济实施大量放水，货币政策宽松达到登峰造极地步财政政策刺激也达到空前水平。中国基于自身发展阶段条件和直面现实经济形势，在总结早先过于依赖宏调政策干预经济以及大规模刺激政策实践经验和利弊得失基础上，探索如何调整政策方针使适度提升总需求管理与供给侧结构性改革两方面目标得以兼顾的应对策略。中国国内深化改革开放与着力结构调整的经济方针调整，与设立亚投行、实施一带一路、推进人民币国际化、积极参与国际治理改革等外部政策相呼应，同时体现更大范围经济发展观与格局演变的深刻转变。正如2015年11月18日习近平在菲律宾马尼拉出席亚太经合组织工商领导人峰会并发表主旨演讲指出要“坚持推进改革创新。要解决世界经济深层次问题，单纯靠货币刺激政策是不够的，必须下决心在推进经济结构性改革方面作更大努力，使供给体系更适应需求结构的变化。”凯恩斯主义经济学原理与政策主张对中国经济政策仍有重要借鉴作用，然而把中国一段时期宽泛化宏调政策具体形态看作理想状态的认知方式注定要面临认知困惑。
另外，斯蒂格利兹教授评论文章中对其他一些重要问题的分析观点，如认为充分就业时搞结构性改革、需求不足时搞总需求刺激的两分法观点；对中国四万亿大规模刺激的评价思路；分析中国近年就业形势与物价下降影响等其他观点，如有机会都有必要深入探讨。这方面探讨商榷有助于更好认识我国目前正在推进的供给侧结构性改革的深刻内涵与超出短期政策的现实和理论意义，也从一个侧面折射斯蒂格利兹教授文章的特殊认识价值。
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