杨凯生：国企去杠杆应建立资本金补充机制
深化国企改革 建立企业资本金补充机制
by杨凯生
虽然现在理论界、实务界、媒体界都在讲我国“政府杠杆不算太高、居民杠杆率也比较低，而企业杠杆率（尤其是国企杠杆率）比较高”，而且都在讲要下决心去企业杠杆，去国企杠杆，但我感到对去企业杠杆是重中之重的讨论还不够。
政府工作报告明确提出，在控制总杠杆率的前提下，把降低企业杠杆率作为重中之重。我觉得我们要加深对这句话的理解。在去年经济工作会议提出“三去一降一补”的宏观政策要求后，在过去的一年经过努力，实际上整个企业杠杆率，尤其是国企的杠杆率也只是基本保持稳定而已，并没有出现明显或者理想的下降。而且这是在明确的政策要求下才取得的成效。
上述状况一方面说明去杠杆的不易，一方面也说明我们还没有找到杠杆率高这个问题的病因。我国企业杠杆率为什么这么高？症结在哪儿？除了常说的金融市场结构问题，直接间接融资比率不合理的问题之外，我建议下一步要组织力量，加大对这一问题的研究力度。
如何降杠杆？债务重组肯定是方法之一。债务重组可以使企业杠杆率一次性降下来或者在短时间内降下来，但是它能否保证若干年后企业杠杆率的合理性？能否让企业杠杆率维持在一个可持续发展的水平上？如果不能或者不一定能，那原因又是什么？我认为这一点我们需要研究。
20世纪90年代我们曾搞过大规模的去杠杆，并结合银行的改革和财务重组，让一大批背负历史包袱的企业减轻了负担，使企业杠杆在本世纪初明显降低。但现在，为什么仅过了十多年时间，企业杠杆率又会成为突出问题？中央深化改革领导小组前不久在会议上提出，要积极探索有效的降低债务杠杆率的方法。这次总理在政府工作报告中提到，要用改革的办法推进“三去一降一补”。这一点十分关键。我觉得我们去年在这方面如何用改革的方法还不够。去年10月份，国务院下达《关于积极稳妥降低企业杠杆率的意见》，就“降低杠杆率”提出了七方面的措施，其中有些就是带有探索性、改革性的措施。但实际上我们的主要注意力和兴趣还是集中在债转股上。债转股在当前情况下是应急之策，债转股肯定有助于一些企业降低杠杆率，有助于帮助一些企业度过目前的困难，因而是需要实施的一项措施。但是要真正解决长远问题还需要我们进行更多的研究，作出更多的探索，推进更大力度的改革，不能过五年、八年再来一次。
影响企业的长远发展问题是，我们的企业尤其是国有企业缺乏资本注入的机制。企业在形成之后，在发展过程中，规模要扩大就需要更多的资金。在发展过程中，企业出资者（国企的出资者就是国家）、监管者有没有责任和义务向自己所拥有的企业不断注入资本？如果不注入资本，企业的资产负债率肯定会上升，其杠杆率肯定会提高；如果要注入资本，国企那么多，国家财政每年都要为它们注入资本，这如何实现？这些问题都要深入研究才行。
在改革开放之前，那时国企在发展过程中，固定资产投资项目，财政全额拨款；企业所需要的流动资金，财政每年核定定额流动资金，每年定期拨付。只有阶段性的、临时性的、季节性的生产所需的超定额流动资金才由银行贷款解决。这样做的问题是，企业缺少资金使用的效益观念，因为资金是国家拨付的，这就影响了资金的使用效果。但是从另一方面讲，当时的国企出资者（即国家），会定期、不定期向企业注入资本，所以在那种情况下，企业办得好和不好是另外一回事，可以另外讨论，但是一般不会出现资产负债率高、杠杆率高这个现象。
自从80年代中期“拨改贷”以后，企业所需的资金，包括固定资产投资、流动资金全改为银行贷款，好处是强化了企业资金使用的效率意识，但问题是，企业资本补充的渠道变窄了，所以随着企业规模不断扩大，企业不断发展，其杠杆率必然是要不断提高的。因此要解决企业杠杆率高的问题，为这些我们想要保留的企业能在市场上继续发展，我们必须想办法建立资本补充制度。
对于民营企业、外资企业，这个问题则比较简单，因为企业老板会考虑，这个企业还想不想要？想不想让其继续发展？如果想要、想发展，但没有资本，银行贷款又贷不下来，老板就会寻找别的资金渠道，或者上市、或者自己从其他地方腾挪资金过来。而国有企业的出资人或监管者在这方面似乎考虑不够。现在提出管理国有企业要以管理资本为主。这是十分正确的方针。但不能把管理资本仅仅理解为要保证资本不受损失，要保证资本得到相应回报。这些固然很重要，但管资本应该还包括一项重要内容，就是要有责任维持国有企业资本金的充足，即负债率的稳定。举个不恰当的比喻，就是国有企业绝对不能“有人生没人养”，否则这会是个很大的问题。
现在国有企业众多，有没有可能为这么多国企补充资本，我们的财力有限，在医疗、教育、卫生方面还有很多短板要补，该如何为众多国企补充资本？根本出路在于深化改革。
首先，国有企业的资本配置要优化。现在我们国企的摊子铺得过大，有些不一定要由国家持有的企业，我们可以腾挪出一些资本，来保证那些必须要做大做强的国有企业的发展。这也应该与推进混合所有制改革结合起来。这些改革不推进，很难降低国有企业的杠杆率。
其次，从深化改革的角度出发，思考如何降低国有企业杠杆率，保持国有控股企业、国有独资企业的杠杆率长期维持在合理水平，应该为它们建立一个类似于银行资本充足率的标准。标准建立除了约束企业经营管理层之外，也是为了约束政府、出资人和国企监管者，当临近这个警戒线时，如果还想要这家企业继续存在、继续发展，就应该为它补充资本，除非不打算要了，准备把它转让，用于支持其他企业。为了实现可持续发展，只能集中精力办好必须办好的事情。
2016年，全国国有资本经营预算中列为国有企业资本金补充的约为886亿，中央国有资本经营预算列入资本金补充的大约399亿，这两个数字都比2015年低，只占2015年的92%和77%。2017年刚通过的预算中，全国国有资本经营预算中用于国有企业资本金补充的和中央国有资本经营预算中准备给中央企业补充的又比2016年有所下降。由此来看，对于建立企业的债务约束机制，国有企业出资部门还需要进一步意识到这也是自己的责任。我觉得这是下一步财政体制需要考虑的问题，如果我们想要继续掌控这些企业，就要在预算里加以考虑。
另外，我国企业的宏观债务率是上升的，但是微观债务率是下降的，这是一个很奇怪的现象。我担心有一个很重要的原因是统计上的误区。在我看来，企业宏观债务率的上升比较真实，但微观债务率的下降存在统计上的问题，例如大量平台型企业的债务置换为政府债券，从企业债务剥离出来，进入了政府负债，这造成企业的微观债务似乎下降了。如果我们过多宣传现在微观债务率下降了，容易让人淡化风险意识。
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