京津冀“变形记”
京津冀区域战略定位的变迁与影响
by CF40课题组
对京津冀三地的定位，大体可分为以下四个阶段。
（一）第一阶段：1949-1952年
新中国定都北京后，北京重新成为全国政治中心，天津延续北方经济中心的地位。两地产业结构相异，经济水平则是天津更高一筹。
北京重归政治中心。作为元、明、清与民国初年的首都，北京长期是全国的政治中心。新中国定都北京，是政治中心的回归。这一时期，北京呈现消费城市特征。1949年，北京工业总产值不到1亿元，基本没有现代机器制造工业与化学工业；第三产业比重达到40%，一直到1952年都超过第二产业，并远远高于同时期的全国平均水平。
天津延续北方经济中心地位。历史上，天津长期作为北京的卫城。第二次鸦片战争后，天津开埠，对外贸易、现代工业与商业金融均迅速发展（罗澎伟，2011）。到了20世纪20至30年代，天津正式成为我国北方经济中心，形成“北天津、南上海”的全国经济格局。1949年，天津工业产值为1.43亿元，并在1952年达到6.12亿元（该年北京为2.69亿元）。而自1950年起，天津的第二产业比重就超过了第三产业，这一结构性变化的发生要早于北京。
这一时期，天津作为北方经济中心，无论是在地区生产总值的绝对水平上还是人均水平上，均高于同期的北京。直到1953和1954年，这两项指标才分别被北京反超。上述转折正是缘于发展定位的改变。
图1 北京与天津产业结构（1949-1954）
数据来源：《新中国六十年统计资料汇编》。
图2 国内生产总值与人均国内生产总值现值（1949-1954）
数据来源：《新中国六十年统计资料汇编》。
（二）第二阶段：1953-1978年
社会主义建设时期，北京的定位由政治中心延伸至经济中心，大力发展工业。京津两地经济水平接近，但产业同构严重。在此期间，河北产业升级较为缓慢。
北京定位为经济中心、生产城市，强调发展大工业。1953年编制的《改建与扩建北京市规划草案的要点》，提出要将北京建成为我国政治、经济和文化中心，特别是大工业城市，从而将北京由消费城市转变为生产城市；1958年《北京城市规划初步方案》与1973年《北京市建设总体规划方案》进一步强调要发展首都工业（陈志楣，2014）。随着北京大力兴办各类工业企业，第二产业比重迅速上升，并超过第三产业占据了绝对主导地位。1978年，北京第二产业比重达到峰值，占地区生产总值的71.14%，而同年第三产业所占比重仅为23.69%。
图3 北京市产业结构（1952-1978）
数据来源：华通数据库。
天津在直辖与省辖间摇摆，城市定位模糊，主要强调工业发展。1949年建国伊始，天津便正式列入中央直辖市。1955年，天津的“一五”计划将自身定位为沿海工商业大城市与老工业基地。但到了1958年，天津降格为河北省辖，直到1968年才再次恢复中央直辖。受行政区划变更以及北京建设经济中心的影响，天津城市定位比较模糊。其“二五”计划只强调“继续以工业为中心”，“三五”计划提出建设成全国先进的生产科学技术基地，“四五”计划提出建设成全国化学工业基地（杨振江，2004）。这一时期，天津的第二产业比重迅速上升，从1949年的36.36%，上升到1975年顶峰时的72.12%，远超过当时21.61%的第三产业比重。
图4 天津市产业结构（1952-1978）
数据来源：华通数据库。
河北定位为服务京津，在发挥农业支撑作用的同时，促进内陆工业发展。计划经济时期，河北的发展思路可归纳为“提高两线、狠抓两片、建设山区、开发沿海”，即重点开发京广和京山铁路沿线、黑龙港与坝上、太行山、燕山以及沿海地区（薛维君，2006）。其第二产业比重快速上升，由1952年的18.79%上升到1978年的50.46%。但由于河北对全国农业生产的重要性，尤其是作为京津两地“菜篮子”的重要地位，其第一产业比重下降缓慢，始终维持在较高水平，至1978年仍高达28.52%。
图5 河北省产业结构（1952-1978）
数据来源：华通数据库。
（三）第三阶段：1979-2010年
改革开放后，北京不再定位为经济中心，强调发展第三产业。天津恢复北方经济中心的定位，在扩大第三产业的同时仍突出制造业发展。河北的定位转向“借力京津”与“面向渤海”，产业升级加快。
北京不再定位为经济中心，更加强调其服务功能，第三产业迅速超过第二产业占据主导地位。1980年，中央书记处作出指示，要求北京建成全国科学、文化、技术最发达，教育程度最高的城市，不再发展重工业。1983年，《北京城市建设总体规划方案》进一步明确北京的战略定位是“政治中心”和“文化中心”，不再提“经济中心”与“现代化工业基地”。2005年，《北京城市总体规划(2004-2020年)》增加了“世界著名古都”和“现代国际城市”的战略定位，并提出世界城市的建设目标。这一时期，北京的产业结构与增长动力转化剧烈。第二产业比重迅速下降，从1979年的70.92%减少到2010年的24.01%；第三产业比重持续上升，从1978年的24.78%增加到2010年的75.11%。
图6 北京市产业结构（1979-2010）
数据来源：华通数据库
天津重新恢复对“北方经济中心”的定位，在第三产业比重扩大的同时，更加突出先进制造业发展。1983年，天津“六五”计划作出“华北经济中心”与“北方重要口岸”的定位；1986年，国务院批复《天津市城市总体规划（1986-2000年）》，要求天津建成为“拥有先进技术的综合性工业基地”、“开放型、多功能的经济中心”和“现代化的港口城市”；1997年，国务院第157次总理办公会明确将天津定位为“环渤海地区的经济中心”、“现代化港口城市”和“北方重要的经济中心”，这一定位随后体现于天津的“十五”计划与“十一五”规划（杨振江，2004）。这一时期，天津的第二产业占比从1979年的69.69%下降到2010年的52.47%，但下降幅度明显缓于北京，2002年以后甚至略有回升。
图7 天津市产业结构（1979-2010）
数据来源：华通数据库。
河北的战略定位转向“借力京津”与“面向渤海”，在保留原有第二产业发展优势的同时，第三产业比重快速上升。改革开放后，河北最初提出“山海坝”战略，即发展太行山、渤海、坝上草原等落后地区。此后，内陆均衡发展思路得到调整。从“环京津”（1986年），“一线（沿海）两片（冀中南和冀东）带多点（开发区）”（1992年），“两环（环京津、环渤海）开放带动”（1993年），到“打造沿海经济强省”（2007年），河北的战略定位更加立足其“环京临海”的区位优势，但在“向京”与“向海”间摇摆（薛维君，2006；刘玉海，2011）。由于京津地区尚处集聚阶段，向海发展又受制于天津，两种发展思路均未取得突破性进展。即便如此，河北的发展成绩仍然很大，产业结构逐渐优化。第三产业比重明显提升，从1979年的19.86%，增加到2010年的34.93%；第二产业比重则维持不变且略有增加，从1979年的50.07%，增加至2010年的52.5%。
图8 河北省产业结构（1979-2010）
数据来源：华通数据库。
（四）第四阶段：2010年至今
近年来，京津冀地区逐步成为全国增长新引擎，但三地发展不协同的负面效应开始显现。为此，三地协同发展正式启动。不仅京津冀整体定位得到明晰，三地围绕整体定位也重新确立各自分工。
京津冀地区整体定位，从中国三大城市群之一，到以建设世界级城市群为目标，进而拓展至改革引领、创新驱动、生态修复各领域。早在2006年，国家“十一五”规划就将京津冀定位为与长三角和珠三角并列的三大城市群之一。2014年出台的《国家新型城镇化规划》，则将京津冀的定位提升至建设世界级城市群。在2015年的《京津冀协同发展规划纲要》中，京津冀的战略定位得到进一步拓展，表述为“以首都为核心的世界级城市群、区域整体协同发展改革引领区、全国创新驱动经济增长新引擎、生态修复环境改善示范区”。伴随日益明晰的整体定位，京津冀定位所覆盖的范围也在扩大，从最初北京、天津与河北省环京津地区，进一步拓展至北京、天津与河北全境。
北京在坚持“政治中心”和“文化中心”定位的同时，更加突出其在国际交往与科技创新中的重要地位。2010年的《京津冀都市圈区域规划》将北京城市功能定位为“国家首都、国际城市、文化名城、宜居城市”，并要求重点发展第三产业，尤其是高端服务业。2015年，《京津冀协同发展规划纲要》则将北京的战略定位表述为全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心。这一时期，北京的产业结构继续优化，第三产业占比仍在上升，第二产业占比则略有下降。
图9 北京市产业结构（2011-2014）
数据来源：华通数据库。
天津逐渐淡化对“北方经济中心”称号的争夺，战略定位更加具体，强调在先进制造业、北方航运、金融创新与改革开放中的重要作用。2010年的《京津冀都市圈区域规划》，虽仍将天津定位为北方经济中心，但拓展了对其国际港口城市和宜居生态城市的定位。2015年，《京津冀协同发展规划纲要》则不再提及“北方经济中心”，而将天津定位为“全国先进制造研发基地、北方国际航运核心区、金融创新运营示范区、改革开放先行区”。这一时期，天津的产业结构优化取得重大进展，第三产业所占比重逐步上升，并在2014年超过了第二产业所占比重。
图10 天津市产业结构（2011-2014）
数据来源：华通数据库。
河北不再局限于传统区位禀赋，战略定位更加着眼全国，从服务京津、发展沿海与发挥重化工传统优势，转向突出其在全国商贸物流、产业升级、城乡发展与生态环境等方面的作用。2010年，《京津冀都市圈区域规划》明确河北作为原材料重化工基地、现代化农业基地和重要的旅游休闲度假区域，并承担京津高技术产业和先进制造业研发转化及加工配套基地。这一《规划》拓展了河北的定位范围，但总体上仍更多表现为服务于京津的功能。2015年，《京津冀协同发展规划纲要》则进一步将河北定位为全国现代商贸物流重要基地、产业转型升级试验区、新型城镇化与城乡统筹示范区、京津冀生态环境支撑区。这一时期，河北的产业结构变化呈现新趋势，第二产业比重有所下降。
图11 河北省产业结构（2011-2014）
数据来源：华通数据库。
1、京津冀整体经济水平得到提升
京津冀三地的产业结构由趋同走向趋异。在建国初期，为保障国防安全，也为了快速实现经济赶超，三地均大力发展工业，同质化严重。随着中国步入改革开放的新阶段，京津冀三地实现差异化发展。在北京，第三产业迅速占据主导地位；在天津，第三产业迅速增长的同时，第二产业仍保留相当比重且质量逐渐优化；在河北，第二产业与第三产业长期同步增长，近年第二产业比重才略有下降。
京津冀占全国经济的比重呈U型曲线变化。建国初期，为缩小内陆与沿海的差距，国家重点开发内陆地区。1978年以后，沿海地区率先发展，但改革开放及其影响呈“先南后北”的阶段性特征。以1994年为界，京津冀地区占全国生产总值比重在前半阶段不断下降，从1978年的10.26%下降到1994年的8.39%；随着改革开放的拓展与深化，这一比重在后半阶段不断回升，至2014年达到10.45%。
图12 京津冀地区生产总值占全国比重（1978-2014）
数据来源：华通数据库。
京津冀地区的城镇化进程快于全国平均水平。受限于历史数据来源的有限性，我们以非农就业比重的变化来观察城镇化进程。京津冀地区非农就业比重在1985年为49.82%，是全国平均水平的1.33倍；在2012年已经上升为74.07%，是全国平均水平的1.12倍，具备建设世界级城市群的基础。
图13 非农就业人数占比（1985-2012）
数据来源：华通数据库。
2、京津冀三地发展存在分化
三地城镇居民收入差距拉大。我们以城镇居民人均可支配收入与全国水平之比衡量三地差距。北京城镇居民收入，1978年是全国水平的1.06倍，2006年最高时达到1.6倍,2013年仍有1.5倍。天津城镇居民收入，1978年高于同期北京水平，20世纪80年代与北京仍然相近，但90年代后差距迅速拉开，2013年为全国水平的1.2倍，相当于北京的80%。河北城镇居民收入长期低于全国平均水平，1978年只有全国水平的80%；20世纪90年代最接近时为90%左右，此后再次下降；2013年为全国水平的84%，相当于北京的56%和天津的70%。
图14 城镇居民人均可支配收入与全国水平之比（1978-2013）
数据来源：华通数据库。
三地农村居民收入未能收敛。我们以农村居民人均纯收入与全国水平之比衡量三地差距。北京农村居民收入远高于全国其他地区，1978年为全国水平的1.68倍,2006年达到峰值2.31倍，2013年仍高达2.06倍。天津农村居民收入低于北京，1978年为全国水平的1.34倍，相当于北京的79.76%；2013年增加到全国水平的1.78倍，相当于北京的86.4%。河北农村收入水平，1995年之后才超过全国水平，2013年为全国水平的1.02倍，相当于北京的49.5%和天津的57.3%。
图15 农村居民家庭人均纯收入与全国水平之比（1978-2013）
数据来源：华通数据库。
京津两地城镇化水平接近，远高于河北。我们用非农就业比重衡量城镇化水平。北京非农就业比重，1985年为83.10%，至2012年达到94.83%。天津非农就业比重，1985年为78.26%，至2012年达到91.13%。河北非农就业比重，1985年仅为37.26%，至2012年达到65.09%，相当于北京的68.64%，天津的71.43%。
图16 非农就业人数占比（1985-2012）
数据来源：华通数据库。
京津两地人均财政支出由发散走向收敛，远高河北。我们以人均财政支出与全国水平之比衡量三地差距。京津两地人均财政支出远高于全国平均水平。北京1978年是全国水平的3.91倍，2000年最高时达到3.97倍，此后不断下降，至2014年仍高达2.23倍。天津1978年为全国水平的3.28倍,20世纪80年代初一度超过北京，此后波浪下行，至2014年为2.01倍。河北人均财政支出在20世纪80年代以后便长期低于全国平均水平，1978年为全国水平的1.05倍，其后平稳缓慢下降，至2014年仅为全国的67%，是北京的29.1%和天津的33.3%。
图17 人均财政支出与全国水平之比（1978-2014）
数据来源：根据华通数据库数据计算。
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